民办学校终止后学生安置的法律问题及规范完善
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【期刊名称】
民办学校终止后学生安置的法律问题及规范完善
【副标题】 以义务教育阶段为例
【英文标题】 Legal Issues and Provisions’ Improvement of Students’ Settlement after Private School being Terminated
【英文副标题】 Taking Compulsory Education as an Example
【作者】 【作者单位】
【期刊年份】 【期号】 3
【页码】 238
【全文】【】 &&&& 　　一、问题：民办学校终止与学生受教育权的困境
　　日，南宁市良庆区星星外国语实验学校（以下简称星星学校）的家长收到学校发来的短信，让其为孩子重新找学校，原因是学校将被强制拆除，无法继续办学。星星学校成立于2002年，是一所集小学教育、初中教育的九年制民办学校，2007年搬迁到南宁市金象大道，租用的场地属于原南宁地区农业经济干部学校（以下简称农经干校）。全校共有800多名学生，其中小学生近600人，其余为学前班和初中生。由于区划调整撤销了原地区，农经干校的土地归属崇左市。作为崇左市的国有独资公司，建卓资产经营有限公司（以下简称建卓公司）具体负责接收、处理、经营崇左市留邕行政事业单位国有资产。星星学校校长表示，从2005年开始就听说建卓公司准备开发学校所在的地块，但一直没有动静。2007年，学校与农经干校签订合同，除了租赁对方的场地外，还无条件接收当时的在校学生，合同到期日是日。合同期届满后，对方一直没有进行具体开发，学校也就继续租用办学。由于该地块本属教育用地，作为商业用地进行开发必须经过土地变性，而办妥手续的时间一直未能确定。因此，尽管学校收到了对方的搬迁通知，但直到2013年5月，对方仍表示“没有开发商买地，可能还要四五年”，让学校误以为可以继续在此办学。8月13日，建卓公司突然通知要拆除学校进行开发，学校虽积极沟通，希望能延长一个学期的租期，但未能如愿。[1]
　　星星学校的案例是我国《》实施过程中所面临的一类普遍存在的现实问题，但是学术界目前对该问题的关注较为有限。根据笔者在中国知网的检索结果，当前《》研究的焦点大致有三：一是从宏观上对该法的立法目标和实际效用间的张力问题进行探讨，即所谓“促进”和“促退”的辨析及其关系问题；[2]二是从中观上对该法的核心、基础概念进行诠释和规范批判，如民办学校的产权问题；[3]三是从微观上对一些具体制度设计提出意见和完善建议，如“合理回报”的界定及其规制技术问题等。[4]上述研究路径本无可厚非，但却忽视了一个非常重要的现实问题：民办教育的根本功能或目的在于为在校学生提供良好的教育服务，这一点与公立学校别无二致。因此，学生对教育服务的享有及其受教育权的充分保障，同样是《》研究即相关制度构建与完善无法回避的重要议题，而当前的研究现状恰恰导致了解构视角的单一化和规范诠释的不周延。[5]
　　鉴于义务教育阶段受教育权的“权力―义务”双重属性，当民办学校终止且未能妥善安置在校学生时，将导致这些学生面临如下两个方面的制度困境。
　　首先，受教育权利行使障碍。第一，接受持续、不间断的义务教育的障碍。民办学校的终止，虽然不排除根据章程的规定自然终止的情形，但大多数情况下对学生和家长而言均属“突发事件”（如前述星星学校例），倘若安置方案在时间衔接方面出现问题，则极易出现义务教育进程临时性中断的情形，这对学生受教育权的行使无疑将造成消极影响。第二，难以继续接受义务教育的风险。在实践中，许多学生之所以选择民办学校，就是基于各方面原因无法通过正常制度路径入读公办学校，而所就读的民办学校一旦终止，也势必无法根据相关制度被顺利分流和安置到其他公办学校。对这些学生而言，无法分流安置实际上意味着难以继续其义务教育。[6]第三，教育机构选择权。如果说前两项问题通过相关努力尚可避免的话，那么民办学校从终止时起对学生选择教育机构权的侵害则是不可逆的；即便在分流安置过程中提供相应的新校选择空间，亦已构成对后者“自由选择初衷”的违拗。更重要的是，在选择权自由行使的背后往往存在费用、路途、安全性等诸多现实考量，而选择的被迫不能无疑也将导致学生和家长面临一系列的次生问题。
　　其次，受教育义务履行障碍。由于义务教育阶段的受教育权本身契合了相当的义务属性，因此接受教育过程的中断或终止势必造成学生受教育义务履行的障碍乃至事实不能。《》56条规定：“民办学校有下列情形之一的，应当终止：（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；（二）被吊销办学许可证的；（三）因资不抵债无法继续办学的。”在第一种情形，依章程中止可视为民办学校出资者或举办者选择自由的行使，但根据《》51条“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”的规定，若终止方案未能对在校学生分流安置问题做出妥善安排，则存在侵害学生受教育权利的可能性；在后两种情形，由于实践中多为突发情况，故这种被迫不能履行受教育义务的违法乃至违宪成本，最终只能由学生及家长自行承担，因为目前的法律框架下并不存在任何转嫁或追责的可能性。
　　二、成因：现行民办学校终止后学生安置的制度缺憾
　　对于民办学校终止后对学生的安置问题，《》并非毫无作为，其57条规定：“民办学校终止时，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办学校终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。”然而，这短短两句话的概括性规定，在实践中却面临诸多诘难。
　　首先，第57条对学生安置责任实际上设定了二元化主体，即首要安置责任由民办学校承担，而在义务教育的特殊情况中，审批机关则负有协助责任。然而在实践中，正滑向终止深渊的民办学校行为能力本已有限，且许多时候又往往是面临突然被迫终止的境遇，期待学校自行实现学生的妥善安置并不现实。至于审批机关的安置责任，一方面，虽然要求为“应当”，但却并未设置相应的法律责任，[7]即审批机关在作为和不作为间具有较灵活的选择空间，违法成本几近于零；另一方面，虽然被纳入责任主体范畴，但审批机关的责任却仅被定位为“协助”，关于如何协助、在多大程度上协助等需要规范予以明确的重要问题，不仅《》没有提及，《》（以下简称《实施条例》）亦未予规制。由此，实践中审批机关对于协助安置学生职责的履行几乎完全视该审批机关的责任心而定，没有任何外在强制的法律效用。[8]
　　其次，即便审批机关基于较强的责任心意欲积极作为，但在很多情况下限于自身能力而难以实际承担协助分流的重任。《》11条对审批机关的范围作了明确规定：“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”但在实践中，审批机关心有余而力不足的情况比比皆是。如2014年，位于海南三亚崖城镇已举办16年的民办学校――江南学校，由于学校所在地被三亚市国有资产管理公司划转给其他企业而被要求搬迁，全校近1000名学生的安置问题即令审批机关头疼不已。当地教育部门相关负责人表示，当地从事农业种植的外来务工人员较多，许多孩子上学本就是难题，其他学校的学位有限，根本无法一下接收这么多的分流学生。[9]
　　再次，预警机制缺失，进一步放大了民办学校突发性终止的可能性。应然逻辑下，避免出现学生分流安置尴尬的根本前提在于，尽量避免出现民办学校突然终止的情形。一方面，就《》56条规定的因章程终止的情形而言，一般不会出现突发性终止的问题。因为根据《》14条和《实施条例》第18条的规定，章程为申请成立民办学校报批的要件，而《实施条例》第20条又规定民办学校修改章程后须向审批机关备案。因此，只要妥善履行监管程序，就能够在相当程度上避免因章程引发的突然终止情形。然而，《》56条所规定的后两种情形则多因资金、场地等突发纠纷所致，而现行立法在很大程度上并未设置相关预警机制，导致其成为诱发民办学校突然终止的主要因素，这也为后续的学生分流安置工作造成较大压力。[10]
　　最后，理念的革新与进化尚待时日。民办学校的终止并非相关终止情形发生后自然引致的事实状态，还须经法律上的确认终止程序。这主要分为三种情形：一是民办学校自行申请终止，根据《》58条第2款“民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算”及第条“民办学校的分立、合并，在进行财务清算后，由学校理事会或者董事会报审批机关批准”的规定，由原审批机关履行批准程序；二是民办学校被审批机关要求终止，根据《》58条第2款“被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算”的规定，以审批机关组织清算作为终止的前置程序；三是因资不抵债等客观因素无力继续办学，根据第条第2款“因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算”的规定，以人民法院组织清算作为终止的前置程序，并直接以法院裁定确认终止。可见，不论何种情形，民办学校究竟能否终止以及在何时正式终止，实际上均掌握在有权机关手中。这就要求审批机关在履行终止审批程序或组织在清算时，不能僵化、机械地直接照章行使审批权，而应当在法律允许的范畴内充分考虑在校学生的分流安置问题，选择对学生受教育权利影响最小的方式或时机确定民办学校具体终止事宜，以此契合比例原则的基本要求。易言之，在民办学校终止过程中，有关机关不仅负有简单的审批职责和协助义务，更负有对在校学生去向安排及受教育权妥善保障的注意义务。
　　由上，对现行民办学校终止后学生安置制度的问题小结为如下四点：
　　第一，规范的抽象化。如审批机关对学生安置问题的“协助”职责缺乏具象的规制。第二，重要制度缺位。如审批机关充分行使有关职权对民办学校实际办学状况的即时监控和及时预警机制。第三，行为规范与法律责任衔接失当。这既体现为审批机关对协助职责不作为时并无针对性的责任条款设置，也体现为《》63条虽然规定了“疏于管理造成严重后果”的法律责任，却并未设置针对疏于管理行为的具体行为规范。第四，细节规制有待完善。如把审批机关作为唯一协助主体的规定，在事实上忽略了审批机关因自身能力所限最终导致“心有余而力不足”的情形。
　　三、策略：制度完善路径与规范修改方案
　　（一）制度完善的路径
　　据学者统计，在现行《》和《实施条例》文本中，共有109条义务性规范，其中针对政府设定的义务性规范最少，二者各有13条。[11]这一方面是由于传统的管制型立法思维所致，另一方面是源于实践中政府对民办学校“潜在放任”的立场。可见，对《》相关条款予以完善，重点在于政府职责条款的优化。
　　首先应关注一类比较特殊、存在挂靠单位的民办学校。这些学校虽然利用非国家财政性经费举办，但往往具有“公家背景”，最典型的代表为公立大学下设的独立学院，即通常所谓的“名校办民校”。虽然有学者基于这类学校挤压真正民办学校生存空间的问题提出质疑，[12]但不可否认，它们客观上已然构成我国民办教育体系的重要部分。根据《》（教育部令第26号，以下简称《办法》）第2条的规定，所谓“独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”我国独立学院产生于20世纪90年代末期，当时教育部改革，为扩大高等教育资源，国家鼓励公办本科院校结合社会资金，举办独立的学院。截至2012年，我国已经有303所独立学院。独立学院与一般民办学校的最大不同，在于其拥有特定高等学校作为“兜底单位”，这在相当程度上为独立学院终止后学生的分流安置带来便利――《办法》第52条明确规定：“独立学院终止时仍未毕业的在校学生由参与举
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学校管理制度建设中存在的问题 (3)
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你可能喜欢教育部印发《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》的通知
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教育部关于印发《严禁中小学校和在职 中小学教师有偿补课的规定》的通知
教师[2015]5号
各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局：
　　为进一步加强中小学师德师风建设，规范中小学校办学行为，大力推进素质教育，切实减轻学生学业负担，坚决纠正人民群众反映强烈的教育行风问题，现将《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》（以下简称《规定》）印发给你们，请认真贯彻执行。
　　一、加强组织领导，落实主体责任。严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课是全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务的必然要求，是深入解决“四风”问题重要举措。各省级教育部门是责任主体，要高度重视，加强领导，按照《规定》要求，结合实际研究制订标本兼治的具体实施方案和细化的违规处理办法。建立健全领导责任制和工作机制，紧盯寒暑假、法定节假日等重要时间节点，扎实有序开展有偿补课专项治理活动，坚决制止有偿补课等乱收费行为。
　　二、开展专项督查，严格责任追究。我部将把治理有偿补课纳入督导检查的重点内容，定期开展专项督查。各省级教育部门要开展自查，将治理有偿补课纳入专项督导和责任督学挂牌督导，对《规定》中所列举的行为要发现一起、查处一起，并对典型案件予以曝光。对监管不力、问题频发、社会反响强烈的学校和地方，要严格追究其主要负责人的责任。对于在课堂上故意不完成教育教学任务、课上不讲课后讲并收取补课费的，以及打击报复不参与有偿补课学生等严重违纪、败坏师德的行为要重点查办，实行“零容忍”。
　　三、强化宣传教育，注重正面引导。各地教育部门要通过各种方式，迅速将《规定》要求传达到中小学校、教职员工、学生及家长。将学习《规定》作为2015年师德教育的重点内容，记入教师培训学时。教育引导广大教师践行社会主义核心价值观，立德树人，自觉拒绝有偿补课，对每名学生认真负责，为学习有困难学生答疑辅导，开展课前课后或假期义务值守等志愿服务。选树并宣传优秀教师典型，充分展现当代教师无私奉献、崇德向善的精神风貌，传播教育正能量。
　　四、严格教师管理，接受社会监督。各地教育部门要将在职教师是否组织或参与有偿补课，作为年度考核、职务评审、岗位聘用、实施奖惩的重要依据，实行一票否决制。中小学校领导要带头执行规定，坚决杜绝学校组织或参与有偿补课行为，并加强对教师从教行为的管理。积极构建学校、教师、学生、家长及社会广泛参与的监督体系，畅通和公开举报渠道，主动接受社会监督。教育部公布统一监督举报电话：010-093315；举报邮箱：12391@。
　　各省级教育部门请于2015年底前将《规定》的实施方案和处理办法报送我部教师工作司，并向社会公布。
严禁中小学校和在职中小学教师
有偿补课的规定
　　一、严禁中小学校组织、要求学生参加有偿补课；
　　二、严禁中小学校与校外培训机构联合进行有偿补课；
　　三、严禁中小学校为校外培训机构有偿补课提供教育教学设施或学生信息；
　　四、严禁在职中小学教师组织、推荐和诱导学生参加校内外有偿补课；
　　五、严禁在职中小学教师参加校外培训机构或由其他教师、家长、家长委员会等组织的有偿补课；
　　六、严禁在职中小学教师为校外培训机构和他人介绍生源、提供相关信息。
　　对于违反上述规定的中小学校，视情节轻重，相应给予通报批评、取消评奖资格、撤消荣誉称号等处罚，并追究学校领导责任及相关部门的监管责任。对于违反上述规定的在职中小学教师，视情节轻重，分别给予批评教育、诫勉谈话、责令检查、通报批评直至相应的行政处分。
责任编辑： 周楠
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国家教育委员会、卫生部关于学校卫生保健人员有关政策性问题的规定 00:00
发文单位：国家教委, 卫生部 文　　号：[86]教体字018号发布日期：执行日期：生效日期：　　开展学校卫生保健工作、提高学生健康水平，是全面贯彻落实教育方针的一项重要措施。学校卫生保健人员是完成这一任务的一支不可缺少的基本队伍。长期以来，对学校卫生保健人员在学校编制内的系列、职称、津贴待遇等问题一直没有解决，影响了这支队伍的稳定，对学校卫生保健工作的开展也产生了不利的影响。
　　为了加强学校卫生保健人员队伍建设，鼓励他们积极钻研业务，不断提高业务水平，认真做好学校卫生保健工作，为培养四化建设的合格人才贡献力量，经与财政部、劳动人事部协商同意，特做如下规定。
　　一、学校卫生保健人员的系列
　　各级各类学校内现从事卫生保健工作者，凡属医学院校毕业或已获得医士（护士）以上职称者，为卫生技术人员，属于学校内的卫生技术人员系列。
　　凡属师范院校或其它非医学院校毕业的教师，因工作需要而从事学校卫生保健工作，担任专职或兼职保健教师者，仍属于教师系列。
　　中学毕业后到学校从事学校卫生保健工作，原属职员或工人者，仍按职员或工人对待。
　　二、学校卫生保健人员职务的考核、评审、聘任和任命
　　学校卫生保健人员职务的考核、评审、聘任和任命是一项政策性很强的工作，各级教育、卫生行政部门要给予足够的重视，要切实把这项工作纳入议事日程。
　　卫生技术人员高级职务评审委员会一般应由国务院各部门和各省、自治区、直辖市组建；也可授权确实具备条件的下属单位直接组建，报国务院有关部门或省（自治区、直辖市）批准。中、初级职务评审委员会的组建权限由国务院各部门和省、自治区、直辖市确定。学校卫生技术人员的考核、评审、聘任或任命应按照卫生部《卫生技术人员职务试行条例》及《实施意见》的有关规定进行。考核内容应当主要反映学校卫生保健工作的内容与特点。
　　保健教师按教师系列，同中小学教师职务评审一并进行。
　　三、学校卫生保健人员津贴
　　各级各类学校从事学校卫生保健工作的卫生技术人员中，符合卫生部、财政部、国家劳动总局（79）卫政字第1780号《医疗卫生津贴试行办法》、（81）卫人字第194号《关于医疗卫生津贴问题的补充通知》、（79）卫防字第1560号《关于卫生防疫人员实行卫生防疫津贴的通知》及（81）财事字第368号《认真贯彻＜关于医疗卫生津贴问题的补充通知＞》规定条件的人员，可以享受医疗卫生津贴或卫生防疫津贴。
　　各级各类学校医疗卫生单位中的护士，凡符合国务院工资制度改革小组、劳动人事部劳动人薪〔1985〕41号《关于卫生部医疗卫生事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》中所附《关于护士工龄津贴的若干规定》中规定条件的人员，可以按规定加发护士工龄津贴。
　　普通中学、职业中学、农业中学、工读学校、盲聋哑学校、小学、弱智儿童学校、幼儿园等的专职、兼职保健教师，是从事学校卫生保健、卫生教育的专业教师，属于教师系列，应按国家教委《关于教师教龄津贴的若干规定》精神，享受教龄津贴，不应享受医疗卫生津贴与卫生防疫津贴。
　　四、关于中小学卫生保健所
　　中小学卫生保健所是教育系统的事业单位，是直接为中、小学生服务的，中小学卫生保健所卫生技术人员属于卫生系列，其职务的聘任或任命、福利待遇应与中、小学卫生技术人员一视同仁。中小学卫生保健所行政人员级别及待遇按同级中学的学校行政人员对待。
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