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打破农村土地抵押“瓶颈”
山东省郓城县农村信用合作联社 崔荣国
　　抵押品缺乏导致的融资不足是制约农村经济发展的“瓶颈”。通过土地抵押发挥农村现有大宗财产的融资功能，将固定在土地上的资金启动起来，为农村信贷担保体制的创新，破解农村抵押难、担保难开辟了新路径。然而农村家庭承包土地使用权长期以来一直处于抵押禁区，学术界对此也颇有争议。那么，农村土地抵押贷款难题如何解决？这一问题的分析与研究对我国农村土地抵押贷款业务的开展具有重要的理论和现实意义。
　　2008年以来，随着农村土地流转规模不断扩大、农民住房价值持续升值，土地抵押贷款悄然兴起，打破了长期以来一直被视为抵押禁区的传统束缚，要求明确土地抵押合法性的呼声越来越高，金融机构也试图通过信贷担保体制创新从抵押品扩展的角度增加农村信贷供给，缓解农民贷款难现状。试点地区因地制宜，在实践中不断探索，形成了不同类型的贷款模式，归纳起来主要有以下几种：
　　第一种，农户贷款。主要指农业种养大户、创业型农户、经济能人等通过规模经营的土地使用权或价值较高的农房为抵押物从银行获取贷款。主要有：福建三明和宁夏平罗的“土地使用权+公司贷款+土地信用合作社贷款”模式和重庆石柱、浙江江北、江苏新沂的“农房抵押+宅基地使用权+银行贷款”模式。
　　第二种，合作经济组织贷款。土地流转的探索开始后各地陆续成立了“土地流转合作社”或“农户土地协会”等合作经济组织，农户以土地作价入股，合作社或协会以农户土地使用权证作抵押从农村信用社获取贷款。如山东枣庄土地流转合作社和宁夏同心县农户土地协会以土地使用权抵押向农村信用社贷款。
　　第三种，公司贷款。如重庆江津区仁伟果业有限责任公司由绿丰农业担保公司为其担保向国家开发银行申请贷款，同时以农户入股的土地作抵押向担保公司提供反担保，类型为：土地使用权+担保+银行贷款。通过抵押担保体制的创新，突破了土地使用权不能抵押的法律限制，拓展了农村抵押担保物范围，并为农村金融产品和服务方式的创新提供了新途径、新思路。
　　从试点地区来看，地方政府在土地抵押贷款业务开展过程中起到了推进作用，通过为农户确权、发证，建立土地流转交易市场，设置风险基金等措施，引导、规范土地抵押贷款行为。同时，因地制宜出台了有关土地抵押贷款试行意见、办法，为当地贷款业务的开展提供了政策依据。如2006年湖南省浏阳市委、市政府《关于推进农村集体土地承包经营权流转的试行意见》规定，“金融部门要探索和制定支持农村土地流转的信贷政策，允许农业产业化龙头企业、农业专业合作组织和规模经营大户采取土地承包经营权证进行抵押贷款。”这份《意见》为当地农业种养大户或农业经济组织探索开展以土地使用权为抵押的贷款融资提供了鼓励与支持。2008年5月，山东省政府印发了《关于进一步做好促进就业工作的通知》，称“农村金融服务机构要拓宽农户小额信贷和联保贷款覆盖面，放宽贷款条件，降低贷款抵（质）押标准，创业人员的房屋产权、土地使用权等均可作为抵（质）押品”。《通知》中明确提出了土地使用权可以用作贷款抵押，但一些学者认为这与《担保法》相抵触。2009年，浙江省宁波市出台了《关于推进农村住房制度改革和住房集中改建的意见》及《农村住房抵押贷款试点工作实施意见》，要求各县(市)区要选择若干经济较发达的中心乡镇、街道以及城乡结合区域先行试点，积极探索农村居民住房抵押贷款，盘活农村有效资产。
　　近几年，金融监管部门对土地抵押的态度也逐渐明朗。2009年3月中国人民银行、银监会在联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中首次明确提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”，具有突破性的指导意义。日，“一行三会”联合印发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》第一条第四款规定“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”为金融产品和服务方式的创新起到了积极推进和正确引导作用。
　　实际上，土地抵押贷款的关键是土地的社会保障功能与融资功能能否有机结合起来。在现行的金融担保体制下讨论土地抵押贷款问题难以取得实效，土地抵押贷款问题的解决需要从金融担保体制创新的视角来分析研究。
　　尽管国家现行法律还未允许农村土地使用权抵押，但实践探索的步伐并未停止过。如：1988年贵州省湄潭县土地金融公司开展的土地抵押贷款试验；2003年宁夏同心县土地抵押贷款试点；2005年重庆江津国家开发银行开展的土地承包经营权入股抵押；2006年福建三明农村信用社开展的土地承包经营权抵押贷款等。创新案例不胜枚举，特别是贵州省湄潭县土地金融公司先期试点的探索，为今后土地抵押贷款业务的开展积累了宝贵的经验。
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