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企业国有资产交易监督管理办法解析
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企业国有资产交易监督管理办法解析
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关于贯彻落实《企业国有资产交易监督管理办法》有关事项的通知
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各市管企业、产权交易机构：
　　《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号，以下简称32号令）公布施行以来，各市管企业认真组织学习，准确把握有关规定，全面贯彻落实32号令，切实维护所有者权益，防止国有资产流失。根据省国资委有关规定，结合我市工作实际，经研究同意，现就有关事项进一步明确如下：
　　一、本通知所称市管企业，是指市国资委履行出资人职责的国有及国有控股企业、国有实际控制企业；市管企业各级子企业，是指市管企业所属各级全资、控股及实际控制企业。
　　二、市国资委负责审核市管企业产权转让、增资事项，并
按有关规定报市政府批准。
　　三、市管企业决定其各级子企业的国有产权转让和增资事项，以及市管企业本级和各级子企业资产转让事项。其中，对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业（以下简称重要子企业）的产权转让和增资事项，须由市管企业审议后报市国资委批准。
　　重要子企业的标准明确如下：1.主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域；2.主要承担重大专项任务；3.净资产金额为1亿元人民币以上（含）或年营业收入为1亿元人民币以上（含）。凡符合上述标准之一，即界定为重要子企业。
　　市管企业要按照这一标准，经公司研究决策后，提出本企业重要子企业名单，于日前以&关于报送**公司重要子企业名单的备案报告&为标题的正式公文向市国资委备案；今后如有变化，请及时向市国资委报备。
　　四、采取公开方式转让企业产权的，应当审核下列文件：产权转让有关决议文件、产权转让方案（包括企业基本情况，转让行为有关论证情况，涉及职工安置、债权和债务以及转让收益处置方案，转让公告主要内容等）、转让标的企业的产权登记表（证）、必要时审核产权转让行为的法律意见书以及其他文件。
　　五、产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容经产权交易机构审核后，由市管企业报市国资委备案(样式见附件1)。
　　六、采取公开方式进行增资的，应当审核下列文件：增资有关决议文件、增资可行性研究报告和专家论证意见、增资方案（包括企业的基本情况，拟募集资金金额和用途，投资方应具备的条件、投资金额和持股比例、选择标准和遴选方式，增资后企业股权结构等）、增资企业产权登记表（证），必要时审核增资行为的法律意见书以及其他文件。
　　七、根据32号令第四十六条规定，经市管企业审议决策可以采取非公开协议方式进行增资的情形中，企业债权转为股权的情形，是指银行等金融机构或其指定机构所持企业债权转为股权；企业原股东增资情形，是指企业原股东同比例增资。
　　八、企业资产租赁应纳入资产交易范围规范管理，按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。涉及企业内部或特定行业的资产租赁，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开租赁的，由租赁方逐级报市管企业审核批准，其租赁价格不得明显低于市场价格。
　　九、企业国有资产交易应在产权交易机构公开进行，对重大资产处置行为，必须在产权交易机构公开进行。各市管企业要按照应进必进，规范操作的原则，严格落实进场交易制度，实现企业国有资产阳光交易。
　　十、产权交易机构应根据国有资产交易需要，建立健全相关交易制度，完善信息系统和流程设计，规范交易行为，为国有资产进场交易提供优质高效服务。
　　十一、市管企业及其各级子企业在完成企业国有资产交易后，要按照《公司法》和公司章程的规定，及时修订公司章程，并办理企业国有产权变动登记等手续。
　　十二、市管企业和各产权交易机构应做好国有资产交易项目统计分析工作，并于每半年末10个工作日内，将当年累计国有资产交易情况统计汇总后报市国资委（含电子表，样式见附件2）。
　　十三、市管企业要加强对本企业国有资产交易的监督检查工作。重点检查企业内部国有资产交易是否履行相应的决策和批准程序；交易过程是否依法依规等行为。各市管企业应于每年2月底前，完成上年度本企业国有资产交易情况的检查工作，并将检查结果书面报告市国资委。
市国资委将定期对市管企业及其各级子企业国有资产交易情况进行检查，重点检查国家法律法规政策和企业内部管理制度贯彻执行情况。
　　十四、市管企业应及时研究制定本企业产权转让、企业增资、企业资产转让、资产租赁等管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程和工作责任，并将各项管理制度于日前报市国资委备案。
　　十五、原企业国有资产交易监管相关文件规定与32号令及本通知不一致的，以32号令和本通知为准。
　　十六、市国资委代为监管企业的资产交易行为，比照本通知规定执行。
　　联系人：周鹤；电话：；电子邮箱：市政府协同办公系统 周鹤/国资委。
　　附件：1. 国有资产交易资格条件设置事项备案表
　　　　　2. 绍兴市市管企业国有资产交易情况汇总表
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　绍兴市国资委
&　　全文及附件下载：《企业国有资产交易监督管理办法》解读与实务
日，国资委、财政部联合颁布《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令32号），首次从定义、产权转让、交易统一进行了规范，与国资委、财政部令第3号相比，《办法》就国有资产交易方式、增资扩股与资产转让作出了明确的规定：
1明确国有资产交易行为包括企业产权转让、增资及资产转让
《办法》第3条规定，企业国有资产交易行为包括：（1）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；（2）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；（3）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。
2明确增资及资产转让应当进场交易
《办法》第2条规定，企业国有资产交易应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。同时，《办法》第39条明确了企业增资通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方的，信息公告时间不得少于40个工作日，并明确了信息披露应包含的主要内容；第48条明确了企业一定金额的实物资产转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。
此外，《办法》第45条、第46条分别就非公开协议方式增资予以明确规定。其中，第45条规定：如下情形，经国资委审批，可以采取非公开协议方式进行增资。（1）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；（2）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。第46条规定：以下情形经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资。（1）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；（2）企业债权转为股权；（3）企业原股东增资。
同时，《办法》第48规定，涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。
3首次提出了增资扩股的审批权限、交易流程及定价原则
《办法》第34条规定，国家出资企业的增资，由国资委审批。因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资委报本级人民政府批准。第35条规定，国家出资企业决定其子企业的增资行为。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业的增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。增资企业为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。
《办法》第36条、第37条、第38条等明确规定，企业增资应做好可行性研究、制定增资方案、明确募集资金金额、用途、投资方应具备的条件、选择标准和遴选方式等。增资应由增资企业按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议。增资企业应委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。《办法》第38条同时规定，以下情形可可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：（1）增资企业原股东同比例增资的；（2）履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的；（3）国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的；（4）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。
同时，《办法》第43条规定，投资方以非货币资产出资的，应当经增资企业董事会或股东会审议同意，并委托具有相应资质的评估机构进行评估，确认投资方的出资金额。
4首次明确转让方为多家国有股东共同持股的企业的产权转让审批权限
《办法》第8条明确定，转让方为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。
5明确国有资产交易信息预披露和正式披露相结合的原则，分阶段对外披露资产交易信息
《办法》首次明确提出，国有资产交易根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露资产交易信息，公开征集受让方。其中，产权转让的正式披露信息时间不得少于20个工作日；增资的正式披露信息时间不得少于40个工作日。
6企业国有产权转让、增资应当对产权转让方案或增资方案出具法律意见书
《办法》明确规定，国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业产权转让行为、增资行为时，应当审核有关产权转让行为或增资行为的法律意见书。60文亦明确规定，企业改制必须对改制方案出具法律意见。国资委、财政部令第3号也明确提出，决定或批准企业国有产权转让行为，应当审查律师事务所出具的法律意见书。
由此可见，32号文进一步强化了依法规范、阳光操作这一产权改革的主旋律。借助律师事务所的独立第三方力量出具法律意见书，对国有资产交易的合法性、合规性发表法律意见，对规范交易行为，防止国有资产损失，保护职工、债权人的合法权益等具有重要意义。
32号文&& 3号文
国有资产权转让& 国有增资& 北交所
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解读《企业国有资产交易监督管理办法》
信息来源：产权管理科
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& & &《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号，以下简称“新32号令”）于日在国务院国有资产监督管理委员会官方网站公布。自此，备受业界关注和期待的“新32号令”千呼万唤始出来，与《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第3号，以下简称“老3号令”）相比，笔者认为主要有以下几方面不同。
& & & 一、逻辑架构更加科学、合理，实操性强
& & & 新32号令逻辑架构较老3号令更为科学、合理，实操性强，主要体现在以下两个方面：
& & &首先，从两个规范性文件的标题来看，新32号令用“资产”一词代替了老3号令的“产权”一词，不仅在内涵上更加精准――“资产”一词更加简单、易懂、接地气，与会计准则的资产概念相通，也更加国际化；而且与《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》这些上位法一脉相承、用语一致。
& & & 第二，从两个规范性文件的结构来看
& & & 新旧条文结构对比
& & &&老3号令中间三章仅从标题来看，按照最通俗的汉语理解，可以发现这三章的标题字面意义有交叉和重合，每章具体条文内容之间也没有按照合理的方式排列。
& & & 新32号令改变了这种条文架构方式，如上图所示，不仅在章节排列上一目了然，而且每一章具体条文内容都围绕章节标题恰当展开，更为重要的是，在总则部分第三条已经对第二、三、四章标题的具体含义做出了明确的解释。特别值得一提的是，这种分交易类型的法条架构模式对企业国有资产交易实践的指导性更大、实操性更强，法条使用人可以迅速、精准找到自己所关注的交易类型对应的法条。
& & &&二、明确企业国有资产交易实践中的重要概念
& & & 新32号令在总则中开门见山的对实践中经常产生争议、影响重大的几个概念作出了明文规定。
& & &（一）企业国有资产交易行为
& & &&因彼时立法背景和实践经验的限制，在老3号令出台之时，立法者对于企业国有资产交易的理解仅仅停留在“产权转让”这个层面，所以老3号令通篇规定企业国有产权转让行为。但是随着实践的发展，企业国有资产交易的内涵不仅局限于“产权转让”，还包括多种形式。
& & & 在2005年国务院国资委办公厅发布的《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》中，提到“拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者”，但该文件仅仅针对企业改制中的国有控股企业的增资扩股行为；且其对于增资扩股行为具体操作步骤和监管手段的规定并不详尽，缺乏直接指引的功能，因而在实践中并没有得到广泛地使用。
& & &&2013年国务院国资委办公厅发布《关于中央企业资产转让进场交易有关事项的通知》，将中央企业的资产转让行为纳入监管范围。许多省级国有资产监督管理部门也意识到这一点，纷纷在地方规章或其他规范性文件中对稀释国有资产比例的增资扩股行为、国有及国有控股企业的重大资产转让行为的相关程序作出了明文规定，各地不同，并未形成全国性的统一规则。
& & & 新32号令不仅改变了老3号令在此问题上的空白，以统一规则――部门规章的形式明确了国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为和重大资产转让行为均为国资监管的对象，从而把两者与企业产权转让统一到一个监管框架下，实现了集成管理；而且以专章详细规定的形式对两种交易类型的内部审议程序、批准程序、信息公示程序等作出了详细的规定，其既与产权转让的监管精神相一致，又结合了此两种交易类型的自身特点。
& & &（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业
& & & 老3号令仅阐明了“企业国有产权”的含义，对企业国有产权形成的权益的具体形式以及何谓“国有及国有控股企业”并未作出明确界定，使得在企业国有资产交易实践过程中，经常出现各地国资监管部门、交易双方、产权交易机构等对国有及国有控股企业理解上的不一致，更对国有及国有控股企业的子企业是否接受国资监管看法不一。
& & & 而新32号令参考上市公司相关规则、会计准则等规范性文件中关于对控股企业、控股公司的规定，从国资实质监管的角度，明确了国有及国有控股企业、国有实际控制企业的含义，并将其置于总则之中。同时，为防止国有资产流失，进一步体现国有资产监督管理重视实质的特性，新32号令规定国有及国有控股企业包含“拥有股权比例超过50%的各级子企业”。
& & &&自此，企业国有资产交易的监管对象得以明确，此举不仅对企业国有资产交易意义重大，而且对其他监管部门关于控股企业、控股公司的界定具备参考意义。
& & &&三、进一步明确协议转让的适用范围和程序
& & & 企业国有资产以进场公开交易为原则、以非公开协议处置为例外，是新、老3号令共同遵循的基本原则。但在实践中，非公开协议处置在部分情形下确有必要。
& & & 老3号令仅第十八条和第三十条对企业国有产权协议转让作了粗略规定，其中第十八条还将进场交易产生一个受让方时的公开的协议转让与通常意义上的不进场的非公开的协议转让的处理放在一起；并且，老3号令对协议转让的适用范围和程序的规定极为模糊，操作性不强。
& & & 如前文所述，新32号令在逻辑架构上采用了按交易类型分章规定企业产权转让、企业增资、企业资产转让的方式，故有关企业国有资产以协议方式交易的规范分散在这三章之中。值得注意的是，新32号令一改老3号令含糊其辞的做法，对产权转让、企业增资、企业资产转让中的协议处置方式可以采取的情形、有权审核的机关及审核机关应当审查文件的范围等作了详细规定，操作性强，具备现实的指导意义。
& & & 四、明确产权交易机构在信息披露、报名方资格审核中的作用
& & & 由于老3号令将产权交易机构的定位为公开场所和信息公告发布渠道，但未明确其具体的权利义务和责任，导致在实践中部分产权交易机构在处理业务关系时容易走向两种极端：一种是产权交易机构为保证交易的合法性和规范性，过多干预交易双方的自由商事行为，甚至插手企业内部决策程序的细节，因此，常常被业内戏称为“小国资委”；另外一种极端是个别产权交易机构在法律责任不明朗时，趋利避害的选择以协议的方式，在信息披露、报名方资格审核中将所有义务全部转移给交易双方，不承担任何责任，形成法律责任角色中严重的“虚位”状态。
& & & 新32号令按不同的交易类型对此问题作了分类处理：首先，针对企业产权转让，在信息披露问题上，明文规定“转让方应当对披露内容和所提供材料的真实性、完整性、准确性负责，产权交易机构应当对信息披露的规范性负责。”；在与意向受让方的对接问题上，规定“产权交易机构负责意向受让方的登记工作，对意向受让方是否符合受让条件提出意见并反馈转让方。产权交易机构与转让方意见不一致的，由转让行为批准单位决定意向受让方是否符合受让条件。其次，针对企业增资，新32号令基于企业增资老股东寻找投资人中主导作用的合理性，规定产权交易机构负责统一接收意向投资方的投标和报价文件，在企业开展投资方遴选有关工作时仅仅起到协助作用。企业董事会或股东会依法选定最终投资方。最后，针对企业资产转让，新32号令虽未专门强调，但兜底性的规定了“企业资产转让的具体工作流程参照本办法关于企业产权转让的规定执行”。易言之，产权交易机构在企业资产转让中的地位和法律责任与在企业产权转让中一致。
& & & 五、更强调对报名方资格条件限制的禁令
& & & 老3号令虽然要求企业国有产权转让必须坚持公开、公平、公正的原则，但在报名方资格条件限制的问题上，实质为个别企业排斥潜在竞争者“撕了小口子”：老3号令第十五条规定：“在征集受让方时，转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。”这个规定，使得企业国有产权转让过程中，多数转让方都会或多或少、“不分青红皂白”的设置条件，从而与立法精神相悖。
& & & 新32号令创造性的区分了企业产权转让、企业增资和企业资产转让中对报名方资格条件限制中的不同约束手段：第一，针对企业产权转让，规定：“原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案”。第二，针对企业增资，规定：“企业增资应当明确募集资金金额、用途、投资方应具备的条件、选择标准和遴选方式等”。第三，针对企业资产转让，严令禁止设置受让方资格条件，规定：“除国家法律法规或相关规定另有要求的外，资产转让不得对受让方设置资格条件。”
& & & 六、突破了价格在“竞价模式”中的“独霸”地位
& & & 从事过国有产权交易业务的人都知道，许多交易项目采用价格为唯一的竞争因素是非常荒谬的，尤其是在企业增资过程中，价格可能是众多应考量因素中不特别重要的一个因素。新32号令规定：“通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。”明确了在企业增资中确定最终投资方的多种方式。
& & &&新32号令对企业国有资产交易的改变除上述六大方面外，还包括新增预披露制度、明确多个国资主体在转让同一标的时报批责任的分配问题、要求“僵尸”项目（超过12个月未征集到意向方）必须重新履行产权转让相关程序等等。
& & & 总体而言，新32号令丰富了企业国资监管的内容，提出了许多操作性强的解决方案，改变了老3号令在许多问题上“犹抱琵琶半遮面”的状态，体现了国资监管水平的大幅提高。但是，正如世界上没有完美的人一样，也不存在完美无缺、事无巨细、“预见未来”的法律法规，所以国资监管法律法规也要随着今后实践的发展而不断的丰富和完善。
& & & 文|第四产权 原创首发。经授权转载。
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