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文化视角下城管人文关怀的缺失 

中文摘要】 &正&制度滋养文化,文化滋生制度。城市管理工作与公共管理伦理、行政文化等密不可分。&城管&是公共责任的承担者,同时也是社会关系中的现实个体,其自身文化、道德、价值观等,



制度滋养文化，文化滋生制度。
城市管理工作与公共管理伦理、行政文
化等密不可分。“城管”是公共责任的
承担者，同时也是社会关系中的现实个
体，其自身文化、道德、价值观等，
深深影响到其管理理念、行政伦理观念
等，进而影响到行政行为、行政责任的
履行等。而寻找失落了的人文关怀，显
然应当从文化根源入手，因而，从文化
角度剖析该课题就显得尤为必要。
一、基本概念的文化解读
（一）“城管”
“城管”是城市管理综合行政执法
的简称。作为一个机构，它是指城市管
理综合执法局之类的机构；作为人，它
是指其执法人员。在属性上，“城管”
行使的是广大民众赋予的行政权力，通
过个体的“城管”来实现公共福利，因
而，“城管”是公共责任的承担者，担
负着各项明确规定或者道德意义上的责
任、职责。从理论上说，“城管”是公
共管理的有机组成部分，从其公共属性
来说它理应是公共利益或者说公众利益
的忠诚代表者、维护者，合法、公平、
公正、效率等也就与它挂上了钩。从实
际上说，作为社会人的个体“城管”却
会因为行政道德等方面的因素而做出不
符合其担负公共责任的行为。一句话，
诸如公共责任、道德等从根本上考察，
都与文化因素有着千丝万缕的关系。
“城管”天生就是一个脱离不了文化意
味的产物。
（二）“人文”与“人文关怀”
“人文”是一个内涵极其丰富而
又很难确切定义的概念。中国古代无
“人文关怀”、“人文精神”等词，
儒家学说中人文思想多表现于仁爱、以
人为本、天人合一、贵和尚中、谦恭礼
让等精神。“人文”一词最早见于《周
易》：“刚柔交错，天文也；文明以
止，人文也。观乎天文，以察时变；观
乎人文，以化成天下。”
可见“人文”一词在古代与“天
文”相对，“天文”指自然界的运行法
则，“人文”则指人类社会的运行法
则、社会人伦。儒家提倡“人文”，目
的是以礼乐为教化天下之本及由此建立
起来人伦有序的理想文明社会。
而近代西方自文艺复兴以来，“人
文”一词逐渐为人们所孰知与接受。
“它是指以人的经验作为人对自己、对
自然、对社会认识的出发点，从人的自
身来看待宇宙的一种思想观念。”文艺
复兴真正突出人的地位、人的价值，人
本观念把人作为哲学研究中心。而“现
代人本观念是一种强调个人尊严、个人
理性和非理性精神、个人的行动和创
造、个人自由的观念。”综合起来看，
“人文”与人的价值、尊严、独立人
格、个性、生活意义、理想、命运等相
关。显然，对于这些问题的思考，其本
质上与文化深深挂钩。
如此看来，毋宁说真正意义上的
“人文”是近代西方文艺复兴运动的产
物。顺理推之，“人文关怀”也是基于
上述“人文”一词的理解，人文关怀即
是指关注人的生存、命运与发展，关注
人之所以为人的价值、尊严及生活意义
等。说的通俗一点，就是要体贴人、关
怀人、爱护人、帮助人、理解人、尊重
人。
二、城管执法中人文关怀缺失的
成因
当前，我国正处于社会转型和经济
转轨期，经济体制变革迅猛，社会结构
变动加快，利益格局调整逐步深入，人
们的思想观念、认知水平、价值取向都
发生了重大的变化。
（一）特殊的社会背景
1、城市化进程加快
世界各国的城市化都是伴随着工
业化而发生发展的。而我国自改革开放
以来，城市化进程骤然加快。据统计资
料显示，“1996年，全国设市城市666
个，建制镇17000个，而1981年，设市城
市只有233个，15年时间内，数量增加
了1.75倍，建制镇增加了5.23倍。城市
化率由1978年的17.9%增加到1995年的
29%左右，即平均每年增加0.65个百分
点（也有些专家测算实际增加为0.67、
0.68个百分点）。”城市化带来现代化
进程加快的同时，也产生了一系列的问
题。例如环境污染、城乡发展不平衡、
城市人口过于集中、交通拥挤、失业人
口增多、社会治安混乱、住房困难、户
籍制度、社保问题等等。一句话，城市
化的进程，伴随着各种矛盾的集中化、
明晰化。正如马怀德教授所言：“城管
问题是中国在城市化进程中所遇到的特
有问题。”城市管理工作增加了压力的
同时，也暴露了各种与机制、制度、文
化、组织机构设置、人事安排等有关的
问题

“城管”作为城市管理工作的尝
试，深深烙上了城市化的印记。随着城
市管理工作的推进，我们都逐渐意识到
城市化不只是建楼房、修马路等，最为
根本的是建文化、筑文明、求和谐，城
市化的进程，应该是文化的进程、文明
的进程、和谐的进程。
2、社会急剧转型
现阶段,我国正处于社会转型过
程中,社会转型在速度、广度、深度、
难度和向度方面都是前所未有的。这种
转型主要表现在以下方面:从一个落后
的农业社会向城市化的工业社会转型、
从社会主义计划经济向市场经济转型、
从传统型社会向现代社会转型、从臣民
社会向公民社会转型,等等。这种空前
的社会转型给社会各方面带来了新的冲
击和变化。在城市管理领域,社会转型
的冲击作用表现得尤其明显。社会转型
和城市化进程的加快带来了大量的社会
问题,比如流动人口激增、下岗失业工
人增加、农民工大量涌进城市、交通堵
塞、环境恶化、社会冲突加剧等。这些
问题都是城市管理者不能回避的。持什
么样的价值观点、管理理念以及如何处
理这些问题就成为了公共管理者面临的
大问题。
3、社会和谐成为国家目标
社会主义和谐社会是民主法治、
公平正义、诚信友爱、充满活力、安定
有序、人与自然和谐相处的社会。党在
十六届四中全会《中共中央关于加强党
的执政能力建设的决定》中首次提出：
构建社会主义和谐社会。这是新时期建
设中国特色社会主义理论方面所取得的
重大创新成果。党的十六届六中全会审
议通过了《中共中央关于构建社会主义
和谐社会若干重大问题的决定》，第一
次提出:“建设和谐文化，是构建社会主
义和谐社会的重要任务。社会主义核心
价值体系是建设和谐文化的根本”。和
谐行政文化建设是构建社会主义和谐文
化的重要组成部分。


城市管理综合执法就处于上述复杂
的社会背景之下,面临着非常严峻的挑
战。具体而言：
一是进城谋生的农民增多，社会保
障体系不完善。改革开放以来，城市得
到了长足的发展，财富、资源等极大地
聚集，成了人人都向往的天堂。而中国
是几千年来的二元结构的社会，面对着
蜂拥而至的农民，根本就没有足够的准
备来应对。无论是基础设施的建设和完
善，还是社会保障体系等体制、制度的
改革，都远远满足不了这种需要。
二是城市下岗工人增多。经济体
制改革，特别是国有企业改革，有大批
的工人因为这样那样的原因下岗，而相
关的保障机制、体制等安排没有及时建
立起来，急功近利的城市管理者就轰轰
烈烈的搞起各种各样的“裁员”达标工
程，完全没有顾及到后续保障所要面临
的问题。于是这些工人不得不另谋生
路，其中的一部分就成了今天我们见到
的小商小贩。
三是城市管理问题的复杂性以及矛
盾的集聚性。城管与执法对象的对抗，
在实质上是公共利益与私人利益冲突，
是深层次的社会矛盾的激化，即贫富差
距。处于转型社会，各种各样的问题都
随着改革的迅速推进而一步步地暴露出
来。市容市政、环境卫生、施工建设等
等，都需要城市管理者去管。而我们也
知道，这些方面存在的问题，并不是一
天两天造成的，有着深刻的历史根源、
历史背景。过去的和现在的问题堆积交
缠在一起，矛盾深刻而沉重，并非一天
两天就可以解决的。而自从城市管理综
合执法权交给城管后，城管部门就承担
起工商、交通、规划、社保、环卫等部
门管不了、管不好、不愿意管的工作，
问责的对象随之转向城管，矛盾的指向
也一下子冲向城管部门。领导向城管要
市容整洁，小商贩向城管要生计，却少
有人关心城市管理理念、市民素质、环
卫工人待遇、环卫设施落后、户籍管理
等问题。城管的工作之艰巨，本来就是
有目共睹的，在各种压力下，也容易产
生各种不和谐的局面。
四是人们对城市管理的期望越来
越高。随着经济社会的进步和城市的发
展，城市各项基础设施建设也有了长足
的进步，人们的物质生活水平有了很大
的提高。随之而来的是人们的精神生活
要求也越来越高，不再满足于物质的享
受。富裕起来的人们开始追求整洁、高
雅、安定、和谐的城市环境、高水平的
生活质量，

对政府管理和城市服务水平
的期望越来越高。
（二）价值观念的扭曲
急剧变化的社会，必然极大地冲
击人们的心灵，冲击人们的价值观。特
别是改革开放以来，经济体制的深刻变
革，社会结构的深刻变动，利益格局的
深刻调整等等似乎一刻也没有停止过。
加上伴随着对外开放的步伐加快、市场
经济的快速发展以及大量外来文化的传
入等，人们的价值观念开始倾向于急功
近利。从城市管理者的角度看，急功近
利的价值取向决定了他们在不触及自身
利益的情况下，对隐藏的深层次问题甚
至是正在发生的事情更容易采取置之不
理的态度。于是他们得过且过，制度不
健全、监督不足、监督不力等问题也就
随之出现。
从小商贩的角度看，我们不能否
认，有相当多的商贩还是讲究基本的道
德底线、社会功德及法律准则的，但是
也有部分商贩确实是完全背弃了仅有的
社会责任心和公德心，做着伤天害理的
所谓生意，危害社会治安和人民群众
的生命安全，理应受到制裁。城管作为
城市管理者，担负着社会的和自身的责
任，当然不能容许这种情况发生。在双
方各有利益冲突的情况下，很容易导致
各种矛盾的爆发。
（三）城管理念陈旧
在不同时期，受不同的管理理念的
影响，城市管理所运用的方法和手段也
不相同。而城市管理理念很大程度上决
定着城市管理的水平，有什么样的城市
管理理念，就会有什么样的城市管理模
式及方式、方法，就会有什么样的城市
管理质量。城市管理理念的扭曲与滞后
表现在以下几个方面：
一是“重建设、轻管理”的城市
管理理念。城市管理是一个系统的工
作，规划、建设是前提、开始，而管理
则是长期的、决定城市管理水平与发展
质量的工作，三者是一个系统的整体，
贯穿于城市管理工作的整个过程。但在
城市管理工作中，受计划经济等多重因
素的影响，我国不少城市仍是持着“重
建设、轻管理”、“先建设、后管理”
的理念，城市管理工作过多地围绕着经
济效益、眼前利益出发，忽视了社会效
益、长远利益的考虑。在此情况下，

前的城市管理呈现出各种为追求“眼球
效应”的攀比工程、面子工程、政绩工
程。个别部门为了自身的经济利益，一
味地随意拆迁、随意规划、随意建设，
根本没有考虑所在地方的经济承受力、
资源承受力以及民众的实际诉求。更令
人扼腕的是，诸如此类工程建成后，也
没有得到应有的管理，发挥不到应有的
效益。此外，不少城市的管理者日常工
作中对于关乎普通民众生计、生活的各
类便民设施，对于诸如小商小贩的弱势
群体赖以生存的民生工程、扶助工程
等，却不闻不问，舍不得投入一丁点的
改造经费。到上级部门要来检查了，这
些部门才搞起突击工作来，对堆积下来
的乱搭建、乱堆放、流动商贩满街等实
施扫荡式“严打”，流动商贩小推车之
类的工具一概予以打砸、没收处理。其
实仔细追究起来，各种“严打战”、
“攻关战”都难避“临时抱佛脚”的嫌
疑。如果平时就重视管理工作，绝不至
于这样。
二是“重人治、轻法治”的城市管
理理念。市场经济下的当今社会是法治
社会，而我们却还以计划经济时代的人
治城市管理理念来操作我们的城市管理
工作。正所谓“无规矩不以成方圆”，
缺乏法治观念的城管工作，难免出现各
种滥用行政权力、越权执法的行为，权
力得不到应有的监督和约束。这就为滋
生各种违反相关规定的行为留下了缺
口。
三是“单向性、轻民主”的城市管
理理念。传统的城市管理理念与管理方
法，其中的一个特点就是认为只有政府
才是社会管理的主体，政府包办一切，
有没有广大市民积极参与都不重要。政
府与民众之间只有单纯的命令与服从关
系，缺少互动和民主参与。城市管理的
各项工作都缺乏必要的听证程序，政府
听不到也不愿意听到群众的呼声和诉
求。
四是“重眼前、轻长远”的城市管
理理念。表现在：首先，对小商贩等只
会采取简单、粗暴的打砸行为，而没有
从服务民生的角度出发，重视民生基础
设施的建设和完善。其次，执法管理方
式、方法原始落后，信息化管理水平不
高。没有从长远、大局的角度出发

虑将分散在各部门、各单位的信息化设
备、资源整合起来，建立一个现代化的
信息管理系统。例如，公安、交通、环
保等部门都有相当的信息化系统可供利
用，大量的城管信息可以通过这些部门
的信息平台得到。然而却因为缺乏相关
的沟通和协调，没有建立起一个可以互
用的信息化平台。
五是“官本位、轻服务”的城市
管理理念。以往城管的做法多数以强制
管理、强硬管制及强硬执法为主，变本
加厉地追求单纯的市容市貌整洁、治安
的有序，而少有从人性化的角度出发，
在充分考虑小商小贩等人员的生存和
发展权利的情况下，给予各方面的民
生支持与服务。这种“市容优先”、“民
生为后”的官本位理念就必然利用手中
的“城管”工具不择手段地维护市容形
象，于是城管人员的粗暴野蛮执法就不
可避免。正如山东政法学院副教授李克
杰说的那样：“一个城市到底是市容整洁
优先，还是市民生存权利优先，是问题的
核心。坚持以人为本，公民权利优先，端
正政府即服务的观念，这个问题就会迎刃
而解。那时，政府也就不会容忍侵犯公民
权利、伤害人民感情的城管野蛮和粗暴执
法行为了。”
参考文献：
张成福,党秀云,等.公共管理学[M].
中国人民大学出版社,2007.
陈振明.公共管理学[M].中国人民大
学出版社,2005.
教育部社会科学研究与思想政治工
作司.现代西方思潮概论[M].高等教育出
版社,2003.
郭夏娟.公共行政伦理学[M].浙江大
学出版社,2003.
冯华艳.论伦理视角下的公共责任
[J].中共郑州市委党校学报,2000,(2).
邓伟海,陈春林.谈现代城市管理理
念的转变.资源网,2008,(4).

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