北仑保税西区一区生活小区属于哪个社区?

导语目前深圳全市为疫情低风险地区。根据疫情防控工作需要,自2022年3月31日24时起,将沙头街道塘晏村7巷5号由中风险地区调整为低风险地区。

  深圳新冠肺炎疫情风险等级分区分级一览

  深圳市:福田区、罗湖区、盐田区、南山区、宝安区、龙岗区、龙华区、坪山区、光明区、大鹏新区。

  所谓分区分级划分为低风险地区、中风险地区和高风险地区三类。

  实施外防输入的策略,全面恢复生产生活秩序,取消道路通行限制,帮助企业解决用工、原材料、资金设备等方面的困扰和问题,不得对企业复工复产设置条件,不得以审批、备案等形式为借口,拖延企业复工复产的时间。

  实施外防输入、内防扩散的策略,尽快有序恢复正常的生产生活秩序,组织人员有序返岗,指导用工企业严格执行消毒、通风、测温等要求,降低人员密度、减少人员聚集、加强人员防护、消除风险隐患,做到疫情防控与企业复工复产同步推进。

  实行内防扩散、外防输出、严格管控策略。要继续集中精力做好疫情防控工作。在疫情得到有效控制后,再有序扩大复工复产的范围。当然这里有一个前提,高风险地区也要保障疫情防控、公共事业运行、群众生活必需及其他涉及重要国计民生企业的正常运转。

  分级分区会调整吗?

  国务院要求的对分区分级进行动态调整,是根据各个省、各个县域的疫情情况综合研判,由省级人民政府进行分析评估后,对符合调整条件的县域及时调整分级。

  疫情每天都在发生变化,昨天和今天的情况就在变化,应该说随着疫情的变化可以随时进行风险等级的调整并对外公布。同时按照有关法律法规规定,在病例数保持持续稳定下降和疫情扩散的风险得到有效管控的时候,各省市应该及时分地区降低应急响应级别或者终止应急响应。

  不同风险区域如何管控个人出行?

  每个区域采取不同的管控原则。低风险区,采取的是严防输入。在这时候你要从高风险区到低风险区,就要接受健康方面的咨询和服务。如果你在中风险区域,个人出行就可能受到一定限制,采取精准措施以后你想出访或者随意串门是不行的,必须严格管控。在高风险地区,依法实施区域交通管制,想出、想走是不行的。

  中高风险地区是否会封闭小区和景区?

  关于小区是否封闭管理、旅游景区是否要封闭,这必须根据这个县域内的疫情风险等级来判断。

  在中风险地区应当以现有病例流行病学调查以及疫情分析为线索,根据其生产生活接触的空间和人员范围,合理确定防控管理的场所和人员,实施精细管理。比如这个区域如果是学校发生了疫情,要精准到班级;

  如果在工厂,那要精准到工作间、工作场所。在村以户为单元,实施针对性的防控策略。高风险地区,除了上述这些措施以外,还要限制人员聚集,采取封闭管理等限制人员进出的管控措施。

  低风险地区出门还需不需要戴口罩?

  低风险区域不等于没有风险,有些区域刚刚从高风险、中风险等级调整到低风险等级,这些区域的居民平时还是要做好个人防护。

  一方面减少不必要的人群聚集,去人员密集场所建议佩戴口罩,复工复产时采取分区作业、分散就餐。如果在密闭场所工作时要正确佩戴口罩并尽量缩短工作时间,还有做好自我健康监测,现在正处在冬春交替季节,恢复正常的生产生活以后,低风险区域的民众难免也会头痛感冒,一旦出现咳嗽、发烧这些症状,不仅要佩戴口罩,还要尽快到定点医疗机构就诊。

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【导读】中国的城市化与社区管理等问题近些年倍受关注。随着城市化的推进,产。生了不同的社区类型。社区是指由在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群。体,从事多种社会活动所构成的社会地域生活共同体。推进社区全方位发展,采取一定的方式,对社区的各项事务进行有效调控的过程。体系现状、存在的主要问题与原因,提出了加强栖霞社区管理工作的基本对策,侧重对栖霞社区管理的理论依据、社区管理体制等进行比较深入的分析和研究,提出比较切合栖霞实际的社区管理基本构架,包括指导原则、目标任务、措施等。定中的重要作用。全区取消了镇的建制,大批拆迁农民经征地代劳成为了城市居。城市化是一场深刻的社会变革,为栖霞的进一步发。二是撤销镇政府成立街道办事处,初步调整了行政管理体制。三是撤销村委会成立居委会,有利于加强社区管理和基层民主建。控经济和管理城市的能力和栖霞的发展后劲。时间的推移,原有的一些深层次的矛盾逐步暴露,一些新的问题又开始出现。

南京市栖霞区社区管理现状分析及对策研究
中国的城市化与社区管理等问题近些年倍受关注。随着城市化的推进,产
生了不同的社区类型。社区是指由在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群
体,从事多种社会活动所构成的社会地域生活共同体。社区管理,就是在一定的
社会环境下,社区基层政权组织与社区居民、驻区单位等为维护社区的整体利益、
推进社区全方位发展,采取一定的方式,对社区的各项事务进行有效调控的过程。
我国由于社区建设起步较晚,直至上个世纪90年代才出现对社区管理模式的
本文简要介绍了南京市栖霞区社区管理的基本情况,分析了城市社区管理
体系现状、存在的主要问题与原因,提出了加强栖霞社区管理工作的基本对策,
侧重对栖霞社区管理的理论依据、社区管理体制等进行比较深入的分析和研究,
提出比较切合栖霞实际的社区管理基本构架,包括指导原则、目标任务、措施等。
通过对社区管理问题比较深入的研究,揭示了社区管理在城市经济发展、社会稳
定中的重要作用。社区管理只有从实际出发,与时俱进,不断探索,才能走出符
合经济社会和城市发展特点的城市社区管理之路。
关键词:城市化社区管理体系建设对策
本文以南京市栖霞区城市化为例,分析了城市化后在社区管理上出现的问
题,并就如何构建和完善城市化后的社区管理工作提出了建议。
2020年以来,南京栖霞区伴随着新港开发区升级为国家级开发区和仙林大
学城的建设,疏港公路、沿江高等级公路、龙潭港等建设,全面推行城市化。目
前,全区共有85个社区,入住社区居民超过13万户、36.7万人,占全区总
人口的80%以上。全区取消了镇的建制,大批拆迁农民经征地代劳成为了城市居
民,集中居住在五福家园、尧林仙居、摄山星城等23个经济适用房小区,已入
住4.4万户、10万多人。城市化是一场深刻的社会变革,为栖霞的进一步发
展注入了新的生机和活力,城市化下的社区如何管理,值得认真加以研究。
栖霞区作为南京市的近郊,经过几年多的努力,栖霞区的城市化工作已初步
完成,并取得了一些阶段性成果:一是“三区’’联动成效明显。“三区”即南京
经济技术开发区、仙林大学城、栖霞区,共同发展,使得经济和文化产业都蕴含
了巨大的发展空间。二是撤销镇政府成立街道办事处,初步调整了行政管理体制。
理论上,栖霞已成功减少了一级政府,为进一步提高行政效率,降低管理成本打
下了体制基础。三是撤销村委会成立居委会,有利于加强社区管理和基层民主建
设。居委会作为城市居民的群众性自治组织,其选举人、被选举人和服务对象都
是辖区居民,具有明显的“本辖区居民的特点"。栖霞区的常住人口绝大多数是
农转非户籍人口和新移民,“撤村设居"有利于吸纳这个庞大的群体参与基层的
社会和政治生活。三是通过将村民转为居民,撤销村委会成立居委会,以及经济
补偿等办法,将栖霞区的土地从农村集体所有转为国家所有,增强了政府宏观调
控经济和管理城市的能力和栖霞的发展后劲。
但是,栖霞区城市化的路子基本上按“镇转街道’’、“村转社区"、“农民转居
民”的模式进行,牌子换了,但管理体制和运行机制还没有发生质的变化。随着
时间的推移,原有的一些深层次的矛盾逐步暴露,一些新的问题又开始出现。一
方面,城市化带来了大量的拆迁居民,由于大批农民集中居住,将生活配套欠缺、
就业层次低、医疗、养老保障滞后等问题集中的暴露出来,使得相当长一段时间,
政府都在为处理这些矛盾所产生的不稳定问题而奔波。另一方面,社区形成的时
间和基础不同,管理的难度和管理人群的结构也不同,管理的绩效就会出现差距,
而且随着政府关注的不同,这种差距还在不断的拉大。同时,社会化程度高的小
区入住的居民文化层次和收入水平都要远大这些拆迁安置和老旧小区,而这些小
区往往仅是一墙之隔,却是两重天,更可能激化贫富差距大引起的抵触性矛盾,
更有可能形成区域性或者群体性矛盾。这些都要从大到城市化发展的大趋势,小
到政府进一步扶持和关注以经济适用房社区为代表的社区各项服务配套完善等
方面进行分析。而尽早关注这些结构性和政策性造成的矛盾,更有利于提早介入
问题管理。关于“问题管理"有个著名的“青蛙原理",说的是如果把一只青蛙
扔进沸水中,青蛙肯定会马上跳出来。但是如果把一只青蛙放入冷水中逐渐加温,
青蛙则会在不知不觉中丧失跳出去的能力,直至被热水烫死。这个原理是用来形
容企业中存在的两种性质的问题,即显性问题和隐性问题。人们对显性问题的反
应就如同青蛙对沸水的反应一样,会马上采取相应的措施,及时地将其扼杀在萌
芽状态;而隐性问题由于自身的隐匿性,不易被发现,往往是等到发现时,已经
对社会酿成了严重的损失。这就启示我们,很多线路障碍都是一些不起眼的小问
题日积月累的结果,有客观的,但是也有主观的,跟我们的工作和协调配合中的
麻痹大意有关,听任一些小问题长期自由发展,最终酿成了影响线路通畅的大祸。
“冰冻三尺,非一日之寒",因此我们要时刻关注潜在的问题,而不是等小问题
变大了、危机降临了再临时抱佛脚。
“城市化"是英文urbanization的中文译文,按照英文的词源来解释,
城市化就是都市化、市镇化,所表达的一个过程。对城市化最早的系统演讲出
现在1867年西班牙工程师A.Serda的《城市化基本原理》一书中。在随后长
达近一个半世纪里,关于城市化的研究一直是人类科学的一个核心主题,关于
城市化的本质存在着不同的理解和阐释。就城市化的定义而言,比较经典的有如
下几种:马克思认为城市化就是消灭城乡的二元对立,城市化也就是乡村的城市
化;沃思认为城市化是指从农村生活方式向城市生活方式发生质变的过程;沃纳
认为城市化是指从人口稀疏并相当均匀遍布空间,劳动强度很大且人口分散为特
征的农村经济转变为具有基本对立特征的城市经济变化过程;歌德伯戈认为城市
化是乡村地区转变为城市地区的过程,这种转变引起人口数量的变化;矶村英
一认为城市化可分为动态的城市化、社会结构的城市化和思想感情的城市化。
1在这里我们不妨采用《中华人民共和国国家标准城市规划术语》中对城市化的
定义,亦即城市化是指“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过
程,主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程”。城市化
是一个以人为中心的系统转化过程。它包括硬结构和软结构两大体系建设,是一
种从传统社会向现代社会全面转型和变迁的过程。其实质是“人化",具体地讲
是城乡一体化,是生产力要素优化配置,是资源的重新组合,它强调人的现代化
和城乡的可持续发展——城市化不应仅指人口和第二、三产业向城市的集中,而
应该是指人口的非农化和农村生活方式向城市生活方式的转变过程。城市化的本
质,是由传统落后的乡村社会向现代先进城市社会转变的自然历史过程。
“社区"是社会学中的基本概念,最早是在德国社会学家斐迪·滕尼斯的《社
区与社会》一书中提出。一般认为:社区就是在一定地域内发生社会活动和社会
关系,有特定的生活方式并具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会生活
共同体。我国的社区管理是国家经济、政治体制改革的产物。它作为弥补改革中
出现的管理缺位,从其诞生之日起,就受到政府、理论界以及百姓的高度关注。
在经历了近10年的探索之后,反思其运行轨迹,不难发现,城市社区管理中“政
社不分’’的情况依然存在,尤其是在街道管理层面,政府的行政管理与社区自治
管理职能集于一身,其直接后果是现有社区管理体制的确立既未明显减轻政府的
社会管理负担,也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理的意识,社
区管理仍旧更多地体现为一种政府行为。我们通过对国内外诸多城市的考察、研
究、对比发现,社区管理组织不同于政府组织,有其自身的运行规律:而由于国
情差异,我们不可能、也没必要完全照搬国外模式。在我国由传统社会向现代社
1参加沃纳.赫希:‘城市经济学》,北京:中国社会科学出版社1990年版;歌德伯戈.钦洛依:‘城市士地
经济学’,北京:中国人民大学出版社1990年版;矾村英一:‘城市问题百科全书>,哈尔滨:黑龙江人
民出版社1988年版。
会的转型期内,科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限,并将二
者有机地衔接起来,是建构具有中国特色网络式社区管理体系的关键所在。我国
是一个发展中的社会主义国家,尚处在工业社会的发展阶段。随着政府部分社会
职能的转归和企业社会职能的逐步剥离,社区作为承接载体,在社会事务中将发
挥越来越重要的作用,而社区管理组织的发育与成熟是实现社区工作效益最大化
的关键所在。从理论上讲,社区管理组织是独立于政府和企业之外的社会组织系
统,是社区内居民为了达到某种共同目标,自动将其行为彼此协调与联合起来所
形成的社会团体。但从我国目前所处的社会发展阶段仍需要政府具有较强的社会
管理职能以及社区居民自治组织尚处在培育阶段的国情出发,在一定时期内,通
过政府的外力推动,采用政府参与的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自
治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式,符合现代政府职
能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。
“经济适用房"是指已经列入国家计划,由城市政府组织房地产开发企业或者
集资建房单位建造,以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它是具有社会保
障性质的商品住宅。具有经济性和适用性的特点。经济性,是指住房的价格相对同
期市场价格来说是适中的,适合中等及低收入家庭的负担能力。适用性,是指在房
屋的建筑标准上不能削减和降低,要达到一定的使用效果。和其他许多国家一样,
经济适用房是国家为低收入人群解决住房问题所做出的政策性安排,另一种出租为
主的住宅政策称为廉租房。拆迁安置房很多也是发放“经济适用房"的产权证,
但是这类房产属于“等同于经济适用房管理”。并不完全适用于经济适用房管理
政策。拆迁安置的经济适用房在上市的时候需要补交3%的土地出让金,但是也
不会限制购买方的资格,不需要交纳10%综合地价款;而经济适用房需要满5
年才能上市,而且5年内只能出售给符合经济适用房的购买人,满5年出售
还需要交纳10%综合地价款。
以上的一些问题的提出和名词的解释是对城市化概念、社区化管理的基础、以
及栖霞区发展的概况的一个相对系统的理解。理解的基础是建立在发展的客观实际
与城市化发展的特定时间,与所处的发展环境是相适应的。栖霞的城市化进程更多
的是体现在规划发展的变革和市区发展的限制性的影响下形成的。放在五年一个周
期前,或许不会有人考虑这个问题,但实际的发展证实了发展的级数效应。我们很
多规划和经营城市的理念中并没有考虑到现在这种发展速度,所以相应措施就很难
得到完善,更不要提到相应的配套问题,所以这一部分先于城市化进程发展而做出
让步的农民,必然要承担更为复杂和矛盾的结果,随着社会化进程的推进,更为完
善的措施和保障也在不断的推进,因此,对于这个论题的研究,更有一定的时效性
和阶段性。然而,这项工作必然要有一定的研究和探讨才能更为广泛的被认同,更
为全面的被了解。因此,在这篇论文中更多的是在一些广义的范围提出概念性的解
释和阐述,而用更为肤浅的道理去解释一下具体的实际的问题,让清者更清,让智
者更明,以便了解这些问题的梗概,得以寻求更为理想的结论。
(一)研究方法1、文献研究法。研究对比了国内和国外相关城市社区管理体
系的研究,分析了南京市栖霞区社区管理体系建设研究,建构了一个可操作的体系,
以进行进一步的理论研究。
2、比较分析的方法。这里包括国内现状与国外现状的比较分析,也包括对同一
现象、同一问题的在历史中的比较,等等。比较分析法在本文中的作用是为现实问
题的分析提供现实依据,而且可通过与效率状态的比照,推论出潜在的问题并提出
3、实证分析,对栖霞区进行实证分析,注入栖霞社区管理体系建设研究、分析
4、网络查询方法。在资料搜集过程中,运用网络技术和手段杳阅了一定数量的
国内外相关网站,了解了社区研究、市民社会研究等方面的有关信息和最新进展。
5、多学科结合的研究方法。木文在理论分析和实践研究中借用了政治学、法学、
社会学、公共管理等多种学科的研究成果和方法。
(二)研究思路首先,本课题的研究基于治理理论和公民社会理论,把国内外
模式和方法运用到对栖霞区社区管理体系建设的研究之中,对社区管理的实践进行
理论分析并配合以理论支撑,以达到理论和实践的结合。
其次,本课题通过对栖霞区社区管理体系的现状分析,在理论的一定基础的前
提下提出栖霞区社区管理体系的问题。通过问题来寻求一定的解决方式和改革方向。
再次,本课题的研究通过对国内外社区管理改革的先进经验的说明和借鉴来提高社
区管理体系建设的可信度和可操作性的衡量,并汲取一定的经验来达到建设新
时期广州城市社区管理体系的目的。最后,本课题的研究通过对栖霞区社区管理体
系的分析提出栖霞区社区管理体
系改革和建设的思路。从多个视角和方向提出基本改革的建议,符合栖霞区的实践
情况的同时,又可以对全国城市社区管理体系的建设提出宝贵的借鉴。
本人由工作的性质先后在机关部门,经济适用房社区挂职,再到房产局和街道办
事处工作,对社区居民的生活现状有了较为全面的认识,本文就是想把城市化发展
理论与城市化社区建设研究结合起来,系统而实际的通过总结栖霞区的地域特点,
分析以农民为主的经济适用房等社区建设在整个栖霞地区发展所想起到的作用、能
起到的作用、已经起到的作用,最后分析通过什么样的途径能够充分利用城市化带
来的成效、合理配置整个栖霞地区的发展资源,建设一个比较科学的、适用于类似
情况社区建设的管理研究。

第一章栖霞社区管理的现行问题及原因
第一章栖霞社区管理的现存问题及原因
2020年以来,栖霞区全面推行城市化,辖区内的所有乡镇撤销合并,成立街道
办事处,成为南京市一个没有乡镇的近郊区。城市化带来一场深刻的社会变革,为
栖霞区的进一步发展注入了新的生机和活力,城市化后的社区如何管理,值得认真
栖霞区地处南京市东郊,北依长江,东界镇江。全区总面积382平方公里,
下辖10个街道,常住人口约60万,是南京市传统的石化、汽车、电子、建材工
业区。区内的南京经济技术开发区、仙林大学城为市政府派出机构,其中南京经济
技术开发区成立于1992年,仙林大学城启动于2020年。栖霞区、南京经济技术
开发区、仙林大学城的协调发展为栖霞的城市化进程提供了发展机遇,为实现栖
霞地区的跨越发展提供了强有力的政策支撑,短短几年时间,栖霞的面貌发生了翻
天覆地的改变,过去的郊区形象已经被宽敞的马路,便捷的城市交通和林立的高
楼,成片的小区所取代,各类服务设施在不断完善。南京经济技术开发区的发展,
带来了大批的高新技术企业入住,为地区带来了大量的就业岗位,同时,也吸引来
了大批的产业工人和科技人员,使得地区的流动人口已经与常住人口“平分秋
色’’。仙林大学城的集聚效应,吸引了包括南京大学、南京师范大学、南京财经
大学、南京邮电大学等15所大中专院入住,就学的学生10余万人,教师员工近万
人,这样的发展让栖霞的城市化和人口结构发生了颠覆性的改变,过去的日出而更
日落而息的劳动人群,逐渐过渡到成为拆迁安置小区的城市居民,过去的农田也被
企业和各类院校及城市小区所取代,这些的变化发生的时间仅有不到10年左右的
时间,这样快速的变化使很多老栖霞人难以适应,使很多习惯发生了根本性的改
变,也是城市社区成为栖霞发展管理的一个新课题。
近年来,栖霞区大力实施沿江开发战略,深化与区内国家级南京经济技术开发
区和仙林大学城联动发展机制,不断加快工业化、城市化步伐,努力打造长三角地
区重要的先进制造业中心、科教研发中心、长江中下游航运物流中心和南京城市东
仅以2020年卜8月份为例,栖霞区实现地区生产总值103.53亿元,扣除
物价增长因素同比增长14.55%;完成财政总收入23.13亿元,同比增长
19.7996;完成全社会固定资产投资72.13亿元,同比增长21.33%;完成协议注册
外资18136.98万美元,同比增长145%;实际到账注册外资6084万美元,同比增
长72%。上半年,城镇居民可支配收入达1.16万元,农民人均现金收入达6418
元,同比分别增长17.3%和17.9%。
附表一:栖霞近年来主要数据指标
协议注册外(万美元)900087.5%
到账注册外资(万美元)580052.63%
城镇居民可支配收入(万元)1.1617.3%1.851.62
农民人均现金收入0.6417.9%0.96O.83
产业特色。栖霞区发挥沿江岸线优势、港口优势,引进和布局了华能电厂、大
唐电厂、海陵药业、三宝科技、武家嘴船厂、东泽船厂、金鹰新实力等一批骨干企
业,电子信息、电力能源、临港制造等产业形成了一定规模。区内还有中国石化金
陵公司、中国水泥厂、铅锌银矿等大中型国有企业。在服务业方面,培育了以栖霞
建设、仙林地产为代表的龙头型骨干房地产企业和以仙林、迈皋桥等为重点的房地
产开发区域,形成了晓庄现代服务业集聚区和仙尧现代服务业集聚区,大力开发了
栖霞山旅游风景区、八卦洲农业休闲区的旅游资源,推动了龙潭地区现代物流业的
道路交通。陆路交通方面,京沪铁路、宁芜铁路穿境而过,区内有华东地区最
大的铁路编组站—尧化门编组站,长江二桥、绕城公路、仙林大道、栖霞大道、仙
尧路、尧新路、经五路、地铁一号线等一批区域性骨干道路已经建成,构成了栖霞
地区便捷的路网。沪宁城际铁路、京沪高铁、长江四桥、绕越公路、江南沿江高等
级公路二期、地铁二号线及其仙林延伸线等重点工程在建。栖霞滨江而居,拥有长
江岸线84公里。2020年,经国务院批准,龙潭港区正式启动建设。龙潭港总投资
约86亿元,2020年集装箱吞吐量突破100万标箱。“十一五"期间,港口2—4
期工程将全部建成,形成年通过能力120万标准箱;“十一五"末,将建设龙潭
港区6期工程,形成年通过能力80万标准箱;港口I-7期全部建成后,将形成
400万标准箱的年吞吐能力,成为长江流域第一大集装箱枢纽港。同时区内还拥有
新生圩外贸港。区内交通条件的不断完善,使栖霞成为宁镇扬经济板块的重要枢
人居环境。栖霞区是南京著名的东郊风景区,区内有江南第一明秀山——栖霞
山。近年来,按照市委、市政府提出的栖霞要建设成为南京城市东部绿色中心的要
求,大力推动生态景观、服务配套等工程建设。鼓楼医院仙林国际医院、金鹰国际
商业中心、五星级宾馆、仙林污水处理厂等重大配套项目的启动建设,有效增强栖
霞的城市功能。实施“绿色栖霞"工程,关停了采石场、小化工、小水泥等一批污
染企业,开展了沿江砂场整治,2020年又启动建设了幕燕风貌区、聚宝山公园、羊
第一章栖霞社区管理的现行问题及原因
山公园、仙林湖公园等一批生态景观工程,有效改善了生态环境。仙林大学城先后
投入100多亿元,建成了仙林大道、文苑路等一批道路工程,以及园林景观绿化、
供水、供电、污水处理等公用设施建设。栖霞地区已经初步形成以仙林新市区为龙
头,以新尧新城、栖霞新城、摄山新城、龙潭新城、靖安新城为组团,布局合理、
科教文化。已引进了南京大学、南京师范大学、南京财经大学、南京中医药大
学、南京邮电大学等11所高校,在校生达13万人,占全省总数的10%、南京市
的1/3。大力推动科教研发产业发展,有效提高了自主创新能力,引进了一批科技
研发中心,启动了占地500多亩的科技孵化平台。深入开展了争创省级现代化教
育示范区活动,通过了初步验收。注重群众性文化活动的开展,形成了金秋栖霞
艺术节等特色文化品牌。龙潭金箔锻造工艺与云锦一道被确认为南京首批国家级非
平台载体。栖霞地区是全市最早实现规划全覆盖的区县之一,近年来不断完善
规划体系,大力推动“工业向园区集中、人口向新城集中、住宅向社区集中",形成
了一批具有一定承载能力的发展平台。区内有国家级的经济技术开发区、出口加工
区、科技创业中心、保税物流中心,并启动建成了丁家庄物流园、栖霞经济技术开
发区、迈皋桥创业园、马群科技园、三江口工业园、仙林科技园等多家省市级重点
社会事业。共有14所中学,24所小学,其中燕子矶中学正积极争创四星级高
中。建设了迈皋桥医院、栖霞医院两大医院集团,加快了靖安、摄山、仙林等社
区卫生服务中心,区疾病预防控制中心大楼建设正按规划推进,农民住院报销
5096,万元以上大病补助45%。深入开展创建充分就业街道和充分就业社区活动,
全区连续5年实现群众就业1万人次以上。深入开展为民办实事工程,5年来累计
社会保障。建立和完善覆盖城乡的社会保障体系,重点加强对征地拆迁农民、
低收入纯农户的帮扶。2020年8月份,栖霞区进入城乡最低生活保障线的城乡居
人、农村3215人)。城市低保标准由300元提高到330元,农村低保标准由
200元提高到220元。全区农村医疗保险参保人数达10.79万人,人均筹资标准
达200元,行政村覆盖率为100%。我区五保对象406人,其中敬老院集中供养
220人,分散供养186人,分散供养标准3696元/人/年,集中供养标准4752元
/人/年。经济适用房社区经费补助标准为200元/户。每年组织对低保户、大重
病困难家庭、优抚对象等定期进行走访慰问,08年走访资金及实物折合人民币达
第二节城市化进程中栖霞社区的形成及分类
栖霞区作为传统的工业、农业和畜牧业养殖的城乡结合区,社区的形成相对滞
后。真正意义上的小区建设是在以迈皋桥街道等靠近城区地带的零散小区和大型厂
矿企业的职工宿舍区聚集渐渐形成的。而后的南京经济技术开发区建设、仙林大学
城建设以及一些招商平台和房地产项目的开发,逐步实现了城市发展的雏形。到2020
底,全区的社区发展已成为社会化物业管理的小区、经济适用房小区(农民拆迁安
置小区)、厂居小区、村居合一社区等类型共存的社区格局。这种社区的混合共存形
式,必然形成社区管理的复杂性和多样性现状。随着城市化的进一步推进,原有各
类型社区的也在受着不同程度的影响。
(一)厂居社区的转型。厂居由于企业管理的模式发生了较大的改变,这既受
企业改制,居民所在企业分并等因素影响,也受自身管理局限性的影响,渐渐划入
属地的政府管理或居民自治管理,但原有的社区管理模式还没有完全改变,物业和
居委会成员还是企业人员,工资、人事任免等还是隶属于企业,这就形成了管理的
真空,看似都在管,而却都没有管起来,无论是社区环境,还是居民的满意度都受
到很大的影响,使得原本脆弱的社区变得“千疮百孔"。
(二)城市商品房社区的发展。由开发商建立的商品房小区与原有的社区居委
会的共存管理,逐渐就变得相对固定,管理的对象更容易沟通,这主要取决于物业
管理和社区居委会协调管理的结果,这类社区的管理相对单一,业主个体也相对独
立,但是对各项管理的支持度相对较高,这是对于个体服众的一种表现,但是这类
小区的文化等活动和参与的氛围较强,更多的是源自自发性的零散组织,受政府引
(三)经济适用房社区的发展。经济适用房小区的兴起更多的是由农转居,拆
迁安置来的,这部分人群受村组织管理的时间较长,形成了较强的依赖性,更容易
接受政府的引导和管理,但受经济状况、保障能力、个人技能等原因困扰,相对生
活条件和对社区的管理的抵触性较强,对于社区服务的范围要求较广,提供的保障
服务依赖性更强,这些都为社区的政府管理向自治管理转变,增设了众多障碍。因
此,解决这类问题的探讨就更为重要,解决的好会稳定社区,更重要的是会稳定社
会发展的良好环境,解决好这部分人群,就更能体现出社会主义发展的优越性。
栖霞区现辖10个街道,74个城市社区居委会、35个农村社区村委会,常
住人口43万人;其中城市社区居委会又为分经济适用房社区(23个)、纯居
社区(15个)、村居合一社区(20个)、厂居社区(19个)等四种类型。今后
几年经济适用房社区建设仍将快速发展,所占的比重将进一步增加。对于经济
适用房社区情况进行分析将更有助于对栖霞区城市化社区管理的深化研究。经济
适用房社区是地区工业化、城市化快速推进的必然产物。它的形成和发展,是原有
固定格局产生动荡、各种利益关系重新调整的艰难过程。这一新型社区既有城市
社区的一般特点,但更有其自身的特殊性和复杂性。社区发展快、数量多,短短
几年,全区经济适用房社区数量由过去的5个猛增至23个,入住人数超过10
万人,分布在6个街道,占全区社区总人口的40%。预计到2020年还将陆续
有近15万农民由农村转为居民进入社区。
(一)基层组织结构急速转型。绝大多数社区由原来的村级组织整建制转过来
的,尽管名义上已成为社区组织,但短时间内,村级管理的思维惯性依然存在。符
合社区自身特点的管理体制和管理模式尚未形成。
(二)弱势群体集中,就业稳定矛盾突出。农民进入社区面临生活上和观念上
的双重压力。客观上讲,农民离开赖以生存的土地之后,由于缺乏劳动技能,就业
难解决,收入不稳定。由于缺乏固定的工资性收入,贫穷在社区已成为群体现象。
(三)干部能力素质有待提高。农村拆迁以后,村干部分流渠道有限,社区班
子组建时很多都是过去的村干部。这些干部对发展集体经济、指导农业生产比较擅
第—章柄霞社区管理的现行问题及原因
长,但对社区建设、社区管理、社区服务还比较陌生,且年龄偏大、文化偏低,思
想不够解放,思路不够清晰,处理复杂矛盾、解决棘手问题的能力不强。一些工作
处于就事论事、简单应付的状态。
坚持以人为本,体现和落实科学发展观的要求,就要实现和维护好拆迁群众的
根本利益:构建和谐社会,就要把经济适用房社区建设成为和谐社区;夯实基层基
础,必须把经济适用房社区作为重中之重。
第三节栖霞社区管理的现行问题及原因分析
经过几年的发展,栖霞区的城市化工作已初步完成,并取得了一些阶段性成
果:一是撤销镇政府成立街道办事处,初步调整了行政管理体制。理论上,栖霞
区已成功减少了一级政府,为进一步提高行政效率,降低管理成本打下了体制基
础。二是撤销村委会成立居委会,有利于加强社区管理和基层民主建设。居委会
作为城市居民的群众性自治组织,其选举人、被选举人和服务对象都是辖区居民,
具有明显的“本辖区居民的特点”。栖霞区的常住人口绝大多数是户籍人口和新
移民,“撤村设居"有利于吸纳这个庞大的群体参与基层的社会和政治生活。三
是通过将村民转为居民,撤销村委会成立居委会,以及经济补偿等办法,将栖霞
区的土地从农村集体所有转为国家所有,增强了市政府宏观调控经济和管理城市
的能力和深圳的发展后劲。但是,城市化的路子基本上按“一镇一街道"和“一
村一社区’’的模式进行,牌子换了,但管理体制和运行机制还没有发生质的变化。
随着时间的推移,原有的些深层次的矛盾逐步暴露,一些新的问题又开始出现。
一、城市社区建设的管理体制问题及原因分析
根据相关法规,镇政府的职能包括管理本行政区域内的经济、教育、科学、
文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;
保护国家、集体和公民财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和
其他权利等共t大项,经济发展、社会管理、公共服务等各方面。而街道办事
处的工作任务主要是办理市、区政府有关居民工作的交办事项、指导居委会的
工作和反映居民的意见要求等,只涉及社会管理和公共服务。在城市化过程
中,出于多方面考虑,栖霞区撤镇设街后,镇政府的职能几乎全部为街道办事处
所承接,包括发展经济的职能。简单地用街道办事处代替镇政府,栖霞区的综
合管理能力不但没有因此而得到加强,反而被削弱了。同样,以居委会取代村
委会,也存在类似现象和问题。居委会并未实现从服务范围、对象到工作职
能、方式的真正转变。针对栖霞社区的建设,从中央到省、市专门召开了社区
建设工作会议,制定了社区建设规划,逐步建立了社区党的组织和社区居民委员
会组织,社区组织建设逐步完善,社区中介组织发展迅速,在城市基层管理和
服务中发挥了显著的作用。各级政府加大了社区基础建设的投入,居委会的工
作任务、工作人员、工资福利待遇、办公经费,社区事业兴建主要由政府安
排,社区建设的管理体制主要是以政府主导为主,而体现以物业管理公司管理
社区的市场主导型的不多,以居民自治为主,社会力量兴办社区事业更少。实现
社区自治、居民自治的社会导向型社区是社区建设的根本目标之一,如何把社
区自治、居民自治和政府领导的模
式有机的结合起来,理顺与社区的关系,强化社区功能,实行政府与社区直接对
接,把政府从能够由市场机制和社区自治解决的事务中解脱出来,积极推动政府
职能的社会化,实现政府部门和城市基层政府机关转变职能,是创新城市社区建
设管理体制的根本问题。
二、栖霞城市社区建设的工作机制的问题及原因分析
栖霞区管理的重点和难点都在社区。“撤村设居"后新成立的社区普遍面积
大、人口多,部分社区经济规模和人口规模甚至不亚于一个县城,如栖霞区一个
中等规模的尧化街道常住人口约8.5万人,流动人口近10万。而居委会作为群
众性自治组织,既没有执法的职能,又没有行政处罚权,无法对庞大的社区实
施有效的管理和服务。同时,在城市化的三年过渡期内,居委会仍参照村委会
的办法进行选举,选举人和被选举人都由原村民组成,往往只愿意承担原村民
聚居地的管理责任和费用,忽略其他居民区,容易形成一些管理的盲区,造成
社区管理的缺位。目前,存在着社区服务统筹规划不足,社区服务站法定运作
缺乏资格,社区服务站受理较多的是无偿服务项目,长期需要资金维持,后续
管理难,政府作为唯一的投资主体,财政负担重,运营成本高,收益差。各类中介
组织发育不全,缺少介入社区的平台,中介组织市场不成熟,导致运作机制缺
失,服务效果不理想的状况。区一一街道一一社区三级服务网络不完善,区对
社区服务的指导工作薄弱,街道社区服务中心一一社区服务站之间,没有形成
整体协作效果。市区纵向和条块的关系还没有完全理顺,街道与辖区单位,社区
居委会与物业管理公司,社区工作站与社区群众组织、各类中介组织的关系,社
区自治功能、工作机制和运行机制有待进一步完善,社区的凝聚力不够,属地管
三、社区建设的思路创新问题及原因分析
近几年,我们对社区建设的思路进行有益的探索,在社区建设方面开拓了新
的局面。但在着重培育社区居民的参与意识和社区居民的自治意识,积极推进社
区居委会的直接选举,完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度方
面还有待进一步完善:在引入市场机制,加快社区服务网络化、产业化和社会化
步伐,形成社区福利服务、互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、
广覆盖的社区服务网络发展不足,社区建设的力度仍然不够,社区建设发展的后
作为我国城市社会管理体制改革的前沿阵地,社区的改革无疑非常重要。如
果我们将目前城市社区管理体制创新所面临的重重困难关联我国城市社区的属
性特征,就不难发现创新社区管理体制改革需要解决的主要症结点。
(一)历史特殊性导致社区管理体制创新困难重重我国城市社区的建立主
要依赖政府主导,政府通过权力机构下达行政命令,
设置正式组织,界定社区边界,构建城市社区。城市社区的诞生充满了行政色彩,
尽管探索的多种模式尽力将社区管理者塑造成社区服务者的形象,但都难以根除
城市社区历史发展所带来的刻板印象。而且这种不是通过社会自身培育起来的城
市社区实现社区管理功能的方式是接任务、定目标、应付上级检查。社区工作人
员的关注点集中在上级的红头文件上,而不是社区的具体事务上。行政化的办事
风格、刻板化的任务要求以及标准化的考核方式也在不断地削弱社区一线工作人
员的积极性和工作热情。这种思维方式更加集中在经济适用房社区管理中。
同时,历史形成的自上而下单维度社区管理体制、政府主导的社区改革在无
第一章栖霞社区管理的现行问题及原因
形中忽视了社区居民的作用,以至于社区管理体制在地方政府的推动下如火如荼
的展开,社区居民却毫不关心,处于无声境地。行政化倾向明显的城市社区构架
在一定程度上排除了社区居民的智慧,无法为社区管理体制的创新注入新鲜血
液。正是城市社区的历史沿革导致社区管理者身份难以认定,责任难以明确,工
作任务重、压力大,服务意识淡薄等问题。
(二)城市社区内部特征导致社区社会资本的流失布迪厄认为,“社会资
本是真实或虚拟资源的总和。对于个人和团体来说,
由于要拥有的持久网络是一种或多或少被制度化了的相互认可的关系,因而它
是自然累积而成的"2。由此可知社会资本是存在于人与人的关系之中的,事实
上它更多存在于社会组织之间或社会中的规范、网络与信任。社会组织或社会关
系的变迁或瓦解,意味着人际间原有的利益与控制关系的断裂,社会资本就丧失
了存在的前提,从传统社会向现代社会变迁过程中,社会结构的变迁就会影响社
会资本培育和存量3。因此当以理性、异质性、疏离性为主要特征的城市社区不
断取代传统社区时,社区内部孕育的社会资本就会自然减少。
另一方面,依照布迪厄的理解,如果城市社区居民能建立基于信任、感情、
传统和共同联系等自然意愿的持续化网络,社区社会资本会得到逐渐的培育和
增加。但现实的调查显示,多年的社区管理体制改革并没能去掉基层管理组织的
官僚主义弊端,官僚的工作作风和刻板标准化的社区服务项目与居民实际需求存
在严重错位4。难以孕育社区居民的社区意识及归属感,无法激发社区的自治功
能,也不能触及到社区的核心区域,在客观上不仅无助于社区社会资本的孕育,
而且还在一定程度上加速了社区社会资本的流失。因此,社区的管理和服务就只
能依赖政府的财政支持,出现低成本运作,低水平服务的局面。
四、社区建设的投入问题及原因分析
城市化之后,原农村集体土地转为国家所有,原村集体经济组织对社区管理
和社区建设投入的积极性大大降低,不愿再像过去那样承担管理责任和费用,而
政府的长效投入机制并未及时建立起来。社区管理将面临无米之炊的困境,后果
堪虑。街道和社区管理是城市管理的基础环节,事关党的执政基础的巩固和人民
群众的切身利益,城市化后出现的上述问题应引起切实重视。投入问题是社区建
设的瓶颈,近几年来,市、区两级对社区基础设施的投入和建设力度明显加大。
但尚有许多不尽人意的地方:各社区的老年活动室、社区阅览室、党员之家等已
经相继挂牌,但服务配套设施不全;原规划的社区公用面积过小或者不落实,垂
直管理的国土规划部门与地方缺少协调机制,区级政府对辖区小区的配套服务用
地无直接管理、监督落实权力,使社区配套设施建设陷入居民需求旺盛、区级政
府资金、政策到位,但仍较难落实场地的尴尬局面;老居民社区的设施和环境已
处于相对老化和落后的状态,而居民经济收入低,物业管理费低,甚至有些居民
欠交管理费,改善社区环境,享受优质治安、卫生服务都面临着改造和财力投入
问题;社区服务站受理较多的是无偿服务项目,长期需要资金维持,后续管理难,
政府作为唯一投入主体,财政负担重,运行成本高。
3潘泽泉.社会资本与社区建设【J】.社会科学,2020(7):109.
4何海兵.中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展【J】.当代中国研究,2020(1):22.
第二章社区管理的基本理念
所谓社区管理,主要是指一定的社区内部各种机构、团体或组织,为了维持社
区的正常秩序,促进社区的发展和繁荣,满足社区居民物质和文化活动等特定需要
而进行的一系列的自我管理或行政管理活动。
在我国,社区管理的概念是在我国由传统计划经济体制向市场经济转轨时期,
伴随着改革的不断深化,社会结构、人们的生活方式、思想文化以及行为方式等各
方面的变化而提出来的。
第一节服务型政府与社区管理融合
服务型政府也就是为人民服务的政府,用政治学的语言表述是为社会服务,用
专业的行政学语言表述就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下,
在整个社会民主秩序的框架中,把政府定位于服务者的角色,并通过法定程序,按
照公民意志组建起来的以“为人民服务"为宗旨,以公J下执法为标志,并承担着
相应责任的政府,是“三个代表"重要思想在政府管理领域的具体体现。
一、提升由政府干预向让市场和居民自治的转变
服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。提供公共产品和服务,
核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上,要真正关注普通老百姓的利
益、需要和愿望。把钱真正用到惠及千百万老百姓的日常生活,使人民安居乐业、
心情舒畅、生活幸福的事业上来。要真正关心社会的弱势群体。政府必须下决心把
钱投到以改善人民群众生活质量,关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、
社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和
秩序等方面来。这些都是一个服务型政府的最基本组成部分和核心内容,是关乎国
家稳定、发展和繁荣的国家战略产业,搞得好与不好,直接决定着我们党和政府执
政的物质基础,决定着人心向背,决定着政府在人民群众中的威信。要提高党和政
府的执政能力,建立服务型政府,就是要把这些方面作为公共财政支出和财政转移
支付基本方向,切实通过预算硬约束保证公共财政的正确使用。
提供公共服务是服务型政府的重要职责。政府职责的基本领域,是在维护国家
机器正常运转的前提下,满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。
提供公共服务是服务型政府的重要职责,包括为各种市场主体提供良好的发展环境
与平等竞争的条件,为社会提供安全和公共产品,为劳动者提供就业机会和社会保
二、加大政策扶持引导社区服务概念的转变
我国自1984年民政部“漳州会议"提出“社区服务”的概念,社区服务
实践已走过了二十多年的历史。2020年5月,民政部在南京市召开了全国社
区服务工作座谈会,交流了各地社区服务工作经验,明确了下一步社区服务发
第二章社区管理的基本理念
和目标。创建社区服务体系是一项社会系统工程,基于我国实际,政府规划在其
中起着关键性的作用,但城市社区建设与服务在我国是一个新兴领域,理论界对
社区及社区服务体系的概念界定也不尽相同,在这种理论不全面,实践不充裕的
社会条件下,政府在社区服务与现代化建设两者的关系等等方面,都没有科学的
理论给予明确的答复与解释。在具体实践中,有些城市开展社区服务工作时不按
客观规律办事,不从自身实际出发,互相攀比、盲目模仿的情况已经不同程度地
出现,给社区工作与社区服务带来困惑和阻力。尤其是由于社区概念的繁杂,造
成许多城市政府在社区服务中的定位不明确、顾虑重重,致使社区工作停滞不前
随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快,城市社区在经济社会发
展中的地位越来越重要,社区居民对社区服务的需求越来越多,要求越来越高。
加强城市社区服务体系建设是任何国家在进行工业化、城市化、现代化建设中不
可逾越的问题。20世纪80年代中期以来,我国社区服务不断发展,取得了较
大的成绩,但是,我国社区服务总体上仍处于初级发展阶段,社区服务体系建设
现状与构建社会主义和谐社会的要求还不相适应,与社区居民日益增长的服务需
求还有不小的差距。对此,党和国家高度重视,党的十六大第一次将“发展社区
服务,方便群众生活"写入政治报告。这不仅为社区服务的大发展提供了良好条
件,而且要求从新高度、新视角进一步深化对社区服务的理论研究和现实思
考。2020年,国务院以国发(2020)14号文件正式下发了《国务院关于加强
和改进社区服务工作的意见》,文件明确指出:“随着社会主义市场经济的发展
和城市化进程的加快,城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要,社区居民
对社区服务的需要越来越多,要求越来越高。做好社区服务工作对于提高居民生
活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义"。提
出了“要建立健全政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参
与的社区服务管理体制和工作机制"。2020年,国家发展改革委、民政部以
发改社会(号文件下发了《“十一五"社区服务体系发展规划》,阐明
了我国社区服务体系建设与发展的指导思想和基本原则,明确了“十一五"期间
的主要发展目标和重点建设任务,提出了社区服务体系建设与发展的方向和保障
第二节政府治理理论在社区管理中的体现
20世纪90年代,治理理论在西方国家兴起,它提出了一套不同于传统行政范
式的治理理念和善治的制度架构,认为“治理是各种公共的或私人的机构管理其
共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取
联合行动的持续的过程,它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括
各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。"6
14、许义平<基于政府规划的城市社区服务体系构建——以宁波市为例.宁波市民政局》,第
15、注:全球治理委员会:<我们的伙伴关系》,牛津大学出版社1995年版,第23页。
二、治理理论的中国化发展
改革开放以来,中国的治理结构正在发生深刻的变革。
第一,由计划经济条件下“党国同构”、“以党代政”的治理模式转变为“党政
分开"、“党执掌政",这一转变的重大意义在于,重新确立了政府作为社会治理和善
治主体的角色和地位,并为政府治理作用的发挥和行政改革的推行开辟了政治空间。
第二,改革开放后,中国经历了一个政府权力重新配置的过程,也可称之为“权力
归位’’的过程,主要表现在通过“政企分开”实现政府向企业放权,通过“发挥
两个积极性”实现中央政府向地方政府放权,通过“公民自治”实现政府向社会放
权等。权力的转移也意味着政府职能的转化,面临社会经济结构复杂化、利益需求
多元化和社会功能多样化的社会转型局面,“以层级节制方式运作和科层组织体系架
构起来的政府系统显然是力不从心的,因此,需要将政府目前所承担的技术性、
行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治
组织”。7权力的重新配置和归位以及政府职能的转化,保证了国家和社会利益实现格
局的对称性,为治理和善治的实施提供了工具性保障。第三,在经历了20多年的改
革开放与社会变迁之后,尤其是在市场经济体制的
确立和市场经济迅速发展的促生与推动下,社会力量不断增强,中国公民社会己初
具规模。民营企业与民营经济快速发展,社会中间阶层正在形成,社会中介组织不
断发育,公民社区自治不断扩大,公民的政治参与逐渐增加,所有这些都改变了中
国以前的全能行政局面和单位治理模式,8为善治提供了现实基础。正如俞可平所说,
“二十多年的经济体制改革,造就出大批具有独立利益的企业、社会组织和个人,
从而推动了公民社会的兴起,公民社会的兴起又引发原有的以‘统治’为特征的政
治体制转向‘善治’。"9
中国社会的转型变迁与治理结构的深刻变革,为治理和善治理论提供了生长土
壤,为行政改革的善治取向提供了基础和条件。在这种善治的全球语境和中国已经
具备的较为充分的善治条件下,中国政府再造的善治取向就显得自然而然了。
三、治理理论在社区管理中体现
我国的城市社区治理的兴起与发展是一个历史的过程。社区治理机制是如何实现
城市社区治理的运行体系,它源于城市社区治理的兴起与发展,并成为推动城市社
区治理的组织框架。自1887年“社区’’概念被引入社会学之后,如何有效的进行
社区治理以不断推动社区发展日益受到人们的关注。应当说,自城市社区治理兴
起至今,研究界对城市社区治理机制并没有完善的定义,这就导致了城市社区治
理理论研究及实践没有一个明确的概念基础,城市社区治理机制是社区治理主体
按照相应法律规范对城市社区事务进行有效治理的有机运行体系及制度。它包括
以下几方面的内涵:首先,城市社区治理主体具有多元性,它既包括官方政府组
织,同时也包括包括社区自治组织及其它民间组织;其次,城市社区事务管理具
有多重性,既包括政府行政管理内容,也包括社区自治内容;再次,城市社区治
理是一个互动的过程,它是建立于政府与社区基础上的双向互动。如下图所示,
16、注:李琪:《中国公共行政管理学》,上海人民出版社2020年版,第79、102页。
17、注:应该说,改革开放以前的中国是单位制度的国家。所谓单位制度,是指自1949年中
华人民共和国成立以来为了管理公有体制内人员而设立的组织形式。杨晓民、周翼虎:<中国
单位制度》,中国经济出版社1999年3月第l版。18、注:俞可平,王颖:‘公民社会的兴
起与政府善治》,北京:‘中国改革》,2020年第6期。
第二章社区管理的基本理念
机制应该由组织基础、财政基础、运行模式及运行规范等要素构成。
图1.城市社区治理机制的构成要素
从实践的角度来看,计划经济体制的解体对城市管理体制产生了重大冲击,随
着计划经济向市场经济的转变,城市传统单位制管理模式面临严重挑战。在新的城
市社会环境下,相应地,单位制社区向社会化社区转化的趋势已不可逆转,单位制
的变迁给城市社区建设带来严重挑战,在城市社区建设中探索适宜社会发展要求的
城市社区治理便成为现实性的问题。基于此,20世纪90年代初,为了解决体制转
轨所产生的问题与矛盾,国家民政部提出进行“社区建设’’,其基本内涵就是“在
政府倡导和指导下,依靠社区力量,利用社区资源、解决社会问题,强化社区功
能,发展社区事业,促进社区经济和社会的协调发展。一我国城市社区治理从此拉开
序幕,其中探索推动社区发展的社区治理机制逐步形成。城市社区治理机制成为实
施城市社区治理的组织框架及运行体系,在城市社区治理中具有核心价值。
第三章社区管理发展模式比对
第一节与新加坡组屋发展经验的比对
组屋是新加坡政府为广大中低收入群体提供的廉价公共住房。从1960年
至2020年,新加坡政府共建造组屋97.3万套,提供给全国85%的公民居住。
组屋建设有力促进了新加坡的发展与稳定,并透射出新加坡政府的智慧、远见与
亲民。学习借鉴新加坡组屋经验,对加快以征地拆迁农民为主体的经济适用
房社区建设,进而促进发展、维护稳定,具有十分重要的意义。
一、从“组屋效应"看加强经济适用房社区建设的重要
建国初期,新加坡政府面对经济落后、社会动荡、矛盾丛生的困境,把实施
“居者有其屋"计划作为一项基本国策,采取强有力地措施,大规模建设组屋,
不断改善中低收入群众的居住环境。新加坡政府这个战略选择,在经济、社会、
政治等各方面都产生了积极深远的影响。栖霞区地处市郊,“十五’’以来,在工
业化、城市化加速推进的大背景下,共建设经济适用房社区23个,已建和在建
房屋面积达447万平方米,安置征地拆迁农民10余万人。预计到“十一五’’
末,累计将有20万人住进经济适用房社区,占到地区人口总数一半。如何借鉴
新加坡组屋发展经验,提升经济适用房社区建设水平,这是亟需解决的一个实际
首先,建设好经济适用房社区,是全面达小康的重要内容。新加坡以改善低
收入群体住房条件为切入点,实施系统的富民工程,有效提高了国民收入水平,
实现了民富国强。经济适用房的居住主体是征地拆迁农民,这是经济社会发展到
特定阶段而产生的特殊群体。由于城乡二元差异,农民收入与城镇居民收入的差
距一直拉得比较大。农民在征地拆迁以后,身份虽然转变,如不及时解决就业问
题,收入水平不仅不会随之提高,甚至还会下降。与城市下岗职工相比,征地拆
迁农民的文化水平低,就业技能差,在就业市场中处于弱势,缺乏竞争力。同时,
其所掌握的社会资源非常有限,自救能力弱,发展机会少,对政府的依赖性更强。
特定的阶段、特殊的性质,决定了经济适用房社区贫困人口高度集中。据统计,
2020年末我区经济适用房社区居民中,低保户占到居民总数的8%。由此可见,
在全面达小康进程中,征地拆迁农民是一个薄弱环节,必须把工作着力点放到
经济适用房社区建设上,高标准建设好征地拆迁农民满意认可的新社区。
第二,建设好经济适用房社区,是保障群众利益的具体体现。住房不是一般
意义的商品,它具有准公共产品的属性,完善的公共住房保障制度是社会发展和
进步的标志。新加坡完善的住房制度,不仅使85%的公民住进组屋,而且其中的
93%拥有组屋的产权,另外7%的低收入家庭向政府廉价租赁组屋,从而有效保
障了群众利益。同样,这几年来栖霞区虽然经历了大规模的征地拆迁,但总体保
持了社会稳定,一个重要原因就在于比较好地解决了征地拆迁群众的住房问题,
全区征地拆迁农民人均住房面积达30平方米,每户至少保证有一套住房。社会
第三章社区管理发展模式比对
和谐,首先要保证征地拆迁农民的利益,而满足群众住房需求,是核心利益所在。
在工业化、城市化加速推进过程中,必须把经济适用房建设放在诸多工作的突出
位置,真正使拆迁成为农民改善生活质量和居住条件的一次机遇,决不能以牺牲
群众利益来换取发展速度。
第三,建设好经济适用房社区,是加快发展郊区经济的前置条件。新加坡的
组屋开发,是一种在全国范围内的土地资源调配。在大规模组屋开发的基础上,
新加坡规划建设工业园区,使人口向组屋集中,产业向园区集中,同时给其它市
政设施预留了空间,实现了土地的集约利用。郊区出于自身发展及疏导主城产业、
人口的需要,始终面临繁重的扩张、升级任务,需要对资金、技术、人才、土地
等生产要素进行重新整合配置。空间布局的调整优化,是重要的前提条件。省委、
省政府提出的“三集中”战略,是发展经济的重要决策。要实现“三集中一,必
须破解拆迁难题。从栖霞区实践证明,高标准地建设好经济适用房社区,能够有
效调动广大群众参与发展、融入发展的积极性,进而支持拆迁、配合拆迁。我们
应始终把经济适用房的启动建设、拆迁群众的妥善安置,作为开展大规模开发建
设的前置条件,从而实现土地资源的集约配置,为经济建设、城市建设、生态建
第四,建设好经济适用房社区,是维护社会稳定的根本举措。齐家才能治国。
新加坡的房屋政策除了具备社会功能,还发挥了重要的政治作用,使广大国民对
国家始终有一种强烈的归属感,为维护社会和谐、巩固执政基础奠定了坚实的基
石。征地拆迁的过程,是一次利益调整的过程。由于社会公共利益和农民个人利
益的碰撞,必然会产生一系列矛盾,其中有相当部分会遗留或沉淀到经济适用房
社区。同时,由于经济适用房社区贫困人口的比例较高,而由贫困导致的社会边
缘化和社会排斥是影响社会和谐的高危因素。2020年栖霞区信访案件中,涉及居
住在经济适用房社区群众的占上访总量的60%。这些矛盾和问题,如果不及时加
以梳理和引导,就会带来各种社会问题,影响发展和稳定。因此,一定要充分认
识到经济适用房社区积累的矛盾和潜在的危机,积极协调利益关系,化解各种矛
盾,促进经济适用房社区的和谐稳定。
二、从“组屋景象”看经济适用房社区建设所面临的目
新加坡组屋虽然面向中低收入群体,但在政府的强力推动下,每个组屋区都
规划科学、布局合理、功能齐全、生活便利,同时由于所有的组屋都是由政府兴
建,因此建屋发展局负责统筹全国的组屋物业管理,这保证了以组屋区为基本单
位的新加坡社会呈现出繁荣和谐的景象。经济适用房社区由于其特殊性质,如果
单纯依靠市场机制对其功能、配套进行补充完善,必然无法满足群众需求。因此,
从构建和谐社会的角度,政府要切实履行职能,使社会政策、经济政策更多向经
济适用房社区倾斜,使征地拆迁群众充分享受到改革与发展的成果,使经济适用
房社区真正成为新市民的和谐家园。
第一,要把富民作为首要任务,实现充分就业、保障托底。要把推动富民作
为经济适用房社区建设的核心环节,采取综合的办法与措施,着力提高征地拆迁
农民劳务性、保障性、政策性收入,不断降低贫困人口比例。一是帮助群众充分
就业。征地拆迁农民的就业,普遍呈现弹性就业多、稳定就业少,以及就业者收
入水平不高等问题,必须通过加强培训、加强组织、加强管理等措施来解决。要
充分发挥激励考核的引导和促进作用,突出针对性、实效性,着力解决征地拆迁
农民就业质量不高问题。其中,要通过政府购岗、劳务补贴等形式,突出解决
“4050’’等困难群体就业问题,确保每个低收入家庭至少1人就业。二是积极推
动群众创业。要在经济适用房社区大力弘扬创业精神,使居民人人竞相创业,从
“找饭碗"转向“造饭碗”,从“打工经济"转为“老板经济’’,逐步走上富裕
的道路。三是建立托底机制。与城镇居民相比,征地拆迁群众的社会保障体系非
常不健全,一些就业技能弱或就业能力差的人,基本都是靠征地补偿款来维持生
活,坐吃山空后,生活必然会陷入困境。因此,要从长远考虑,加大社保力度,
完善保障体系,做到应保尽保。要采取综合的措施与方法,帮助社区中那些特别
困难的群众解决实际问题,并形成扶贫帮困的长效机制。
第二,要优先配置公共服务资源,实现服务完善、生活便利。社会公共服务
资源的配置总是更多向商品房社区优先配置,但弱势群体对社会公共服务资源的
依赖程度更高。因此,必须打破现实存在的服务歧视,使公共服务资源配置优先
向经济适用房社区倾斜,使经济适用房社区群众可以充分享受公共设施给他们带
来的便利。这其中,尤其要突出三项公共资源优先配置给经济适用房社区。一是
教育资源。教育对于社会阶层结构有着双重影响。如果不能保证教育公平,将会
造成社会弱势群体社会流动的困难,使他们很难有摆脱弱势地位的机会。新加坡
十分重视教育,为每个公民都尽可能提供接受再教育的机会,有效促进了各阶层
的融合。我们只有实行教育公平才能不断增强弱势群体自身的素质,提高其利益
表达能力,为其社会流动提供平等的机会,最终摆脱弱势地位,促进社会和谐发
展。因此,应该打破优质教育资源“嫌贫爱富”的现状,通过行政的措施与方法,
使更多的优质教育资源向经济适用房社区布局,让征地拆迁农民及其子女能够享
受均等的教育机会。二是卫生资源。公共健康是人类社会存在与发展的重要财富,
也是提高国民素质、加速经济增长的基本条件。对此,政府必须坚持低收入人口
优先受益原则,以经济适用房社区为重点,加大公共卫生投资力度,加强社区卫
生服务体系建设,推动全民公共健康道德教育,不断提高社区人口健康水平。三
是交通资源。新加坡组屋虽然也大都座落在城市郊区,但政府把公共交通都延伸
和覆盖到组屋,保证居民出行便捷。而当前郊区已建成的大部分经济适用房社区,
与商品房社区相比,其选址大都相对偏远,交通配套不足,既给群众带来不便,
又提高了生活成本。因此,要优化公共交通网络,为经济适用房提供运作良好的
公共交通服务,减轻征地拆迁农民运输和交通负担。
第三,要优化矛盾调处机制,实现管理有序、利益和谐。经济适用房社区
是社会转型的一个重要载体,其建设过程中暴露出来的矛盾与问题,更具有尖
锐性、紧迫性和敏感性,有的直接关系到征地拆迁农民的生存权、发展权,必
须采取措施积极加以化解、缓和,促进社会平稳转型。一是要建立弱势群体利
益表达机制。要进一步畅通经济适用房社区群众的利益诉求渠道,在建立健全
党政领导下访制度和各级领导干部信访接待日制度的基础上,逐步探索在经济
适用房社区建立人大代表、政协委员走访接待群众,跟踪督查处理重大信访问
题制度。二是要建立突出矛盾化解机制。要进一步落实责任,强化措施,把化
解社区中各种积累沉淀的矛盾,作为社区工作的重点,在化解矛盾过程中,了
解民意,消除民怨,切实维护好弱势群体最关心、最直接、最现实的利益问题。
三是要建立群众参与社区建设机制。只有调动群众参与社区建设的积极性,才
能有效增强社区群众对社区的责任感和归属感,夯实社区建设的基石。因此,
要在社区党组织的领导下,进一步完善社区居民自治制度和机制。要特别注重
第三章社区管理发展模式比对
把社区中的弱势群体动员和组织起来,投入到社区建设中,化消极因素为积极
第四,要促进社区人口的可持续发展,实现移风易俗、邻罩和睦。一方面,
要活跃社区文化。文化有着示范引领作用,对于征地拆迁农民向新市民转变尤为
重要。如果不把社区的文艺、健身活动组织好,群众就很容易被一些背离社会文
明的东西所诱惑,比如赌博、迷信、邪教等。社区要结合自身实际,大力开展一
些群众喜闻乐见的文体活动,使群众积极参与到先进文化的传播与建设当中,着
力消除不文明行为。另一方面,要优化人口生态。新加坡对每一个组屋区都规定
了不同种族民众的比例,通过组屋的购买、流通、出租等一系列环节进行控制,
籍此逐步淡化血缘、地缘、业缘,促进融合。同时,随着经济发展,组屋建设逐
步向中高档次住房转移,从而使居住人口发生了根本性的改变,包括新加坡的公
务人员也分散居住在组屋中,以便于政府更好地了解民意。而南京市郊区居住布
局呈现出两极分化趋势,高收入群体集中居住到商品房社区,低收入群体集中居
住到经济适用房社区。这种分化一旦扩大,极易引发一系列社会问题,并造成社
会群体的隔阂,甚至是对立、对抗。因此,要积极探索有效改善经济适用房居住
人口结构的途径,通过把经济适用房社区与商品房社区交叉布局等形式,整体改
三、从“组屋策略"看推进经济适用房社区建设的途径
新加坡政府非常重视对社区的管理,把社区作为提升民主参与、政府责任以
及社会凝聚力的切入点。同样,对于我们来讲,建设并管理好经济适用房社区,
是和谐之道、发展之道,决不能停留在一般层面、一般意义上认识,要真正做到
在思想上高度重视,在发展中优

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