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专题：我国近代教育家陆费逵在《中华书局宣言书》明确提出了“教科书革命”的口号,他说:“国立根本,在乎教育;教育根本,实在教科书。”教材是学生在学校获得系统知识,进行学习的主要材料,也是教师进行教学的主要依据,是理论与实际相联系的基本途径与最佳方式,教师通过教材来确定本...
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实力介绍学术期刊杂志信息、省级期刊、国家级期刊、核心期刊杂志社介绍平台湘ICP备号-1科学技术与国家安全--《华北电力大学学报(社会科学版)》2000年04期
科学技术与国家安全
【摘要】：科学技术不仅是维护国家安全的重要手段 ,而且在当代已经成为国家存在与发展的不可缺少的基本要素 ,因而科学技术的安全也便成了当代国家安全的基本内容之一。如同在国家安全学和国家安全学科体系中必须区别“国家安全”与“国家安全工作”这两个概念一样 ,我们必须在严格区别“国家科技安全”与“维护国家科技安全”这两个概念的基础上定义“国家科技安全”。
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国家安全论文2篇
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总体国家安全观与反恐对策思考〔摘要〕 总体国家安全观对于反恐斗争具有重要导向意义。新形势下恐怖活动出现一些新的特点与动向，反恐斗争面临新挑战。从总体国家安全观出发，应从国家安全整体战略的高度，用系统思维和辩证思维来思考和设计反恐对策。妨⒆酆戏纯止邸⒎ㄖ畏纯止邸⒊Ｌ纯止邸⑷穹纯止奂叭蚍纯止郏馐侵卫砜植乐饕宓挠行肪丁〔关键词〕 总体国家安全观，恐怖活动，反恐斗争〔中图分类号〕D920.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕（9-06当前，恐怖主义是危害我国国家安全的一个重要因素。针对国家安全面临的新形势，习近平总书记提出了总体国家安全观，这对于反恐斗争具有重要的指导意义。本文拟从总体国家安全观出发，结合恐怖主义活动的新动向，对恐怖主义的治理路径进行具体的思考和分析。一、总体国家安全观的提出及其对反恐的导向意义国家安全是一个国家和社会生存和发展的基础和保障。在新的时代背景和世界格局之下，我国国家安全面临诸多挑战，安全威胁呈上升趋势，维护国家安全的任务更加复杂艰巨。为了适应新形势下有效维护国家安全的需要，2014年4月，习近平总书记在第一次国家安全委员会会议上，首次提出了总体国家安全观，并对其基本内容进行了系统阐述。“总体国家安全观”作为新时期维护国家安全的基本理念和指导思想，必将对我国政治、经济、外交、文化、社会等各方面的发展产生深远影响，对于实现新中国的和平崛起和中华民族的伟大复兴具有战略保障意义。总体国家安全观既立足国情，又放眼国际，在系统总结我国长期以来维护国家安全的理论与实践的同时，深刻洞察时代变迁与国际形势变化对国家安全带来的影响，对国家安全的内涵、范畴、关系等作了全新阐释，对新时期维护国家安全的战略路径进行了科学设计。其视野十分开阔，内容极为丰富，为走出一条具有中国特色的国家安全道路奠定了思想基础。概括而言，总体国家安全观具有以下几个鲜明的特点：（一）总体国家安全观是丰富、多元的国家安全观。这集中体现在其大大拓展了国家安全的内涵和外延。习近平总书记在阐释国家安全的范围时，列举了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等十一个具体领域；另外，习近平总书记在阐述总体国家安全观的内在关系时，又提到了人民安全和国际安全。人民安全和国际安全都具有综合性、广泛性特点，人民安全更具有统摄性意义，难以归属于某个特定领域，但毫无疑问二者都属于国家安全的重要内容。在十一个具体领域的安全中，政治安全、国土安全、军事安全属于传统安全，其他安全领域均属于非传统安全。在当代社会中，非传统安全问题表现复杂多样，对国家安全带来的威胁日益严重，甚至超过传统安全的威胁。总体国家安全观顺应时代发展，根据新形势下国家安全的新变化，强调了非传统安全在国家安全体系中的地位，从而合理地扩展了国家安全的内涵和外延，深化了人们对于国家安全的理解和认识。（二）总体国家安全观是多层次、立体化的国家安全观。总体国家安全观涵盖十一个具体领域的安全，加上人民安全和国际安全，十三个方面彼此联系，相互支撑，同时，各个方面在国家安全体系中又处在不同的层次，地位和作用不尽相同，具体讲，就是“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”。由此，形成一个多层次、立体化、全方位的有关国家安全的科学体系。（三）总体国家安全观是辩证、动态的国家安全观。总体国家安全观注重用整体的、辩证的、动态的视角来观察和把握国家安全问题，体现了唯物辩证法思想和系统论思维。正如习近平总书记所指出，在国家安全的关系把握上，“既重视外部安全、又重视内部安全，既重视国土安全、又重视国民安全，既重视传统安全、又重视非传统安全，既重视发展问题、又重视安全问题，既重视自身安全、又重视共同安全”。这充分体现了唯物辩证法的两点论与重点论相统一的思想，有助于促进国家安全战略的科学设计，妥当把握和处理相关的关系，从而避免用孤立、静态的眼光看问题可能导致的决策失误。日，十二届全国人大常委会十五次会议通过了新的《国家安全法》。这是我国首部全面规范维护国家各领域安全的基础性法律，该法将总体国家安全观的核心内容予以立法确认，并明确规定国家安全工作应当坚持总体国家安全观。总体国家安全观的提出及其立法化，意味着反恐斗争纳入国家安全战略。恐怖主义作为冷战后兴起的一种非传统安全威胁，被称为和平时期最危险的敌人。同普通刑事犯罪相比有很大不同，恐怖主义犯罪不仅对公民的生命财产安全构成严重威胁，引发社会恐慌，冲击公共安全，而且往往具有一定的政治诉求，对政权稳定乃至国土安全带来危害；另外，恐怖主义犯罪的成因更为复杂，处置和应对的难度比普通刑事犯罪更大。当今遭受恐怖主义威胁的各国普遍将反恐纳入国家安全战略，而不仅仅是从控制犯罪与维护治安的层面制定反恐对策。在我国，以“东突”势力为主体的恐怖主义活动，其最终目的是实现民族分裂，破坏国家统一，且背后往往有境外恐怖组织及其他敌对势力的操纵或支持，国际化色彩明显，对国家安全造成极大威胁。将反恐纳入国家安全战略，确立总体国家安全观的导向作用，是反恐斗争的现实所需、大势所趋。在《国家安全法》第二章“维护国家安全的任务”中，对防范和处置恐怖主义、极端主义作了专门规定。日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过《反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》），该法第四条明确规定，国家将反恐怖主义纳入国家安全战略。反恐作为维护国家安全任务的重要组成部分，无论在对策设计、立法规制及执法与司法操作各个层面，都必须坚持总体国家安全观，这既是政策和法律的要求，也是治理恐怖主义的有效路径。二、新时期我国反恐斗争的现状与面临的挑战endprint20 世纪 90 年代以来，随着冷战的结束与国际环境的变化，国际恐怖主义呈现上升蔓延的趋势。受国际国内各种因素影响，我国面临的恐怖威胁也在加大。在我国，恐怖活动的主体是“东突”恐怖组织，其主要特点是：以宗教极端思想凝聚团伙，以暴恐袭击为手段，以实现民族分裂为最终目的。1990 年4月，以新疆阿克陶县巴仁乡暴乱的发生为标志，“东突”恐怖势力进入活跃期，从巴仁乡暴乱到美国“9?11”事件发生的十年多一点时间，“东突”势力在新疆境内制造了至少 200 余起暴力恐怖事件。“9?11”事件发生后，由于国际反恐合作强化、反恐力度加大，“东突”势力得到的境外支持减少，暴恐活动有所收敛，其主要精力转向传播“双泛”（泛伊斯兰主义、泛突厥主义）思想、发展组织成员等方面。2009 年，乌鲁木齐发生震惊中外的“7?5”暴恐事件，此后“东突”势力实施的暴恐活动进入新一轮高发期，且暴恐活动的频率、规模、造成的后果都在升级，对国家安全、社会稳定和公民生命财产安全造成严重威胁。据统计，新疆地区2010年侦破暴力恐怖组织团伙案134起，2011年、2012年侦破暴力恐怖组织团伙案100起以上，2013年、2014年侦破暴力恐怖组织团伙案200起以上 〔1 〕。其中，较大的暴恐案件有5?22乌鲁木齐早市暴恐袭击案、7?28莎车暴恐袭击案、9?21巴州轮台暴恐袭击案等。2013年以前，绝大多数暴恐活动都发生在新疆地区， 但随着日北京天安门暴恐案件、日昆明火车站暴恐案件的发生，恐怖袭击的范围从新疆向疆外扩展。针对暴恐活动升级蔓延的严峻形势，党和政府果断决策，在全国范围内发动了针对暴恐活动的严打专项行动。尤其是在我国反恐的主战场新疆地区，日起开展了为期一年的大规模严打行动（后延长至2015年底）。开展严打的一年间，新疆地区就破获181个恐怖团伙，96%的暴恐行动都被摧毁在预谋阶段 〔2 〕，暴恐活动升级蔓延的势头基本得到控制。但应当清醒地看到，恐怖主义滋生的土壤不可能在短期内得到铲除，国际、国内的各种因素决定了恐怖活动的威胁依然严峻，我国仍面临暴恐活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”的局面，反恐维稳的任务仍然复杂、艰巨。随着反恐力度的不断加大，恐怖势力的组织形式、活动方式等也在逐步调整、变化；另外，在全球化浪潮风起云涌、信息化革命迅猛发展的背景下，恐怖活动的策略、形态与手法出现了一些新的动向，我国面临的恐怖威胁来源也在扩大，这对反恐斗争带来新的挑战。这些挑战主要体现在：（一）恐怖势力的分散化、松散化趋向使防控难度增大。随着反恐力度加大，恐怖势力为逃避打击，出现了分散化、松散化的趋向，同时恐怖活动的随机化、隐蔽化在增强，从而导致查处打击的难度增大。尤其是近年来“独狼式”暴恐活动趋多。此类恐怖分子不属于某个恐怖组织，不接受外界指令，自己策划、单独行动，行动更加灵活、机动，在作案时间、地点及打击目标等方面，具有很大的不确定性；同时，由于不像有组织恐怖活动那样存在成员之间的联络、沟通，难以发现犯罪的线索和迹象，很难加以有效的防范和打击。（二）全球化加剧恐怖活动的国际化与跨境流动。在全球化时代，人类社会呈现日益开放的状态，加之交通工具、通讯工具、金融工具等的日益便捷，不仅一国之内人财物的流动越来越密集，而且不同国家、地区之间的联系更趋密切，人员、资金等的跨境流动更加频繁。全球化在促进经济繁荣、社会发展的同时，也为恐怖主义的蔓延带来便利。例如，境外恐怖势力加紧对我国的渗透，国内恐怖组织与境外联系交流日益密切。近年来，一些国内暴恐活动明显受到国外恐怖势力的操控。一些国内恐怖分子出境接受训练、参加圣战，有的在境外受训或参加恐怖活动后又潜回国内，继续兴风作浪。还有不少恐怖组织利用跨境金融网络进行恐怖主义融资，为恐怖活动进行物质准备。（三）信息网络技术的发展催生网络恐怖主义。信息网络技术的迅速发展，对人类的生产、生活等各个方面产生了深刻影响，网络在造福人类的同时，也为恐怖主义加以利用， “网络恐怖主义”的威胁正日益加剧。恐怖M织利用网络发动黑客攻击，干扰、破坏重要信息系统，制造社会混乱；利用网络宣传造势、传播恐怖思想、招募人员、筹集资金、传授恐怖活动技能，甚至利用网络发号施令，发动恐怖袭击。在我国，恐怖势力也把网络作为实施恐怖活动的重要手段和平台。如 “东突”组织利用网站论坛、QQ群、博客、聊天室等平台进行网上讲经，宣传极端思想、分裂思想；还利用网络发展成员、策划恐怖活动、传播“圣战”视频和制爆术。（四）境外利益增多导致我国面临的境外恐袭风险增多。改革开放以来，随着经济的快速发展与对外开放的深化，我国的境外利益不断拓展。 境外利益也称为海外利益，即“境外的国家利益”，是国家利益的海外延伸。一国的海外利益主要包括：海外公民侨民的人身及财产安全；国家在境外的政治、经济及军事利益，驻外机构及驻外公司企业的安全；对外交通运输线及运输工具安全等等 〔3 〕。 2013年开始，我国成为全球第一贸易大国。2012年底，我国成为世界最大的能源进口国。近十年来，我国是海外投资增长最快的国家。越来越多的中国企业走出国门，到世界各地投资、承包工程、开展劳务合作等。目前，我国有2万多家中资企业遍布世界五大洲，在海外的中国劳工超过100万人。我国出境人员已成为世界第一大旅游客源，另外，我国还是世界上最大的留学生派出国。在境外利益日益扩展的同时，我国面临的境外安全风险也在不断增加，而恐怖袭击是主要的风险来源之一。例如， 日，中国公民樊京辉被“伊斯兰国”极端组织绑架并残忍杀害；日，马里首都巴马科发生的恐怖袭击事件中，中国中铁建公司三名管理干部不幸遇害。有效化解境外安全风险，加强境外利益保护，是我国面临的重大挑战。尤其是党的十八大以来，我国加快构建开放型经济新体制，推进“一带一路”建设，推行企业“走出去”战略，在此背景下加强境外利益保护更是刻不容缓。endprint三、 总体国家安全观视野下的反恐对策从总体国家安全观出发，应当从国家安全整体战略的高度去看待和把握反恐问题，应当在理性认识恐怖主义成因、现状及趋向的基础上，用系统思维和辩证思维来思考和设计反恐对策。事实上，自从总体国家安全观提出以来，针对新形势下恐怖活动的态势和动向，我国的反恐对策已经开始转型升级，朝着更加合理化的方向调整和变化。无论是从中央领导关于反恐问题的系列讲话和指示，还是从中央到地方出台的有关反恐的政策、举措等方面，我们都可以感受到反恐对策的变化和改进。尤其是《反恐法》的颁布，对反恐的方针、基本原则和具体制度作了系统性规定，鲜明地贯彻和体现了总体国家安全观的精神和理念。通过仔细梳理和研读，笔者将我国反恐对策的调整和变化概括为以下五个方面：（一）确立综合反恐观：从以惩治为重点的反恐走向以治理为中心的反恐。现代犯罪学理论认为，犯罪原因是多因素构成的一个系统，犯罪是多因素交互作用的产物。恐怖主义犯罪不是单一因素导致的结果，其成因较之普通犯罪更为复杂，牵涉政治、经济、文化、民族、宗教等多种因素，且同一些国际因素密切关联。对恐怖主义犯罪的严厉打击是非常重要的，但是仅靠严打不能根治恐怖主义，过分看重严打的作用，忽视其他反恐措施的跟进与配合，反恐的效果很难持久，甚至会导致一些副作用。以美国为首的西方国家在“9?11”事件后发动的反恐战争，出现了越反越恐的结果，就是前车之鉴。我国在反恐对策的设计上，吸取、借鉴了国内外反恐实践的经验、教训，逐步确立了综合反恐战略，着力采取多元举措，从源头上治理恐怖主义。例如，2014年以来，在对恐怖犯罪进行严打的同时，新疆地区还开展了一系列具有治本意义的措施，如在全区范围内发动了“去极端化”宣传教育工作，并组织数十万干部驻村开展“访民情、惠民生、聚民心”活动。这些治理措施对改善基层民生、促进民族团结与宗教和谐起到了积极作用，有力配合了反恐维稳工作。在新疆以外的其他省区，也都根据中央的统一部署，大力推动反恐宣传教育，强化反恐能力建设，完善防范措施。这说明我国正从以惩治为重点的反恐策略走向以治理为中心的反恐策略，把反恐纳入社会治理的层面予以通盘考虑，通过不断改进社会治理，提升应对恐怖主义的能力。新出台的《反恐法》总则明确规定：“综合施策，标本兼治，加强反恐怖主义的能力建设，运用政治、经济、法律、文化、教育、外交、军事等手段，开展反恐怖主义工作。”这表明综合反恐观得到立法确认。需要指出，确立综合反恐观，对恐怖主义采取综合治理、标本兼治的策略，并不否定打击和惩治的重要作用，只是强调严打仅仅是反恐治理的一个方面，而非全部。在综合反恐观视野下，司法惩治乃至必要情形下的军事打击仍是其中重要环节，尤其在暴恐案件频发、恐怖势力气焰嚣张的情况下，严打作为治标手段同治本措施同等重要。另外，须认识到反恐的综合治理是长期性的工作，需要常抓不懈，而且文化、教育一类的柔性治理措施，其效果不是立即显现的，对此必须保持足够的战略定力，不能因为短期内不能见效或者因为个案的原因而失去信心，放弃努力。总体国家安全观要求既重视发展问题、又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件。以治理为中心的综合反恐观，应当体现这一思路，处理好发展与安全的关系。 “经验表明，极端主义，无论是民族主义还是极端主义，往往能够在贫穷人口中间找到市场。贫穷人口往往较之富裕人口更容易被极端主义动员，并且容易走向暴力。” 〔4 〕240-241尽管贫穷不是单一原因，但不可否认，我国西北边疆地区极端主义猖獗与暴恐活动多发，同经济落后与贫穷人口较为集中不无关联。而暴恐活动频发，又干扰了经济发展，影响了人民生活的提高。在强力反恐的同时，不能忽略发展经济、改善民生，反恐有助于为经济发展提供良好社会环境，而经济发展对于反恐亦具有促进意义。（二）确立法治反恐观：从以政策为主导的反恐走向以法治为基础的反恐。党的十八届四中全会提出了贯彻落实总体国家安全观、加快国家安全法治建设的要求。随着《国家安全法》《反恐法》等相继出台，我国的国家安全法律制度体系初步形成。c此相适应，反恐斗争应当确立法治反恐观，实现从以政策为主导的反恐走向以法治为基础的反恐。习近平总书记曾指出，反恐要“高举社会主义法治旗帜 ”。在全面推进依法治国的背景下，反恐斗争必须在法治框架内推进，要善于运用法治思维和法治方式进行反恐。法治反恐已经上升为立法原则。《反恐法》第六条规定：“反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益。”在反恐问题上存在一种观点，即认为恐怖主义是人类的公敌，挑战社会的底线，因此反恐可以突破法律限制，可以不讲程序，不讲权利，对涉恐人员只能严厉惩处。这种观点是不能成立的，对反恐实践也是有害的。权利保障、正当程序等是现代法治的基石，不能因为恐怖主义的极端危害就放弃法治的基本原则与价值。当然，基于恐怖主义极大的危险性与反恐的现实需要，有必要在法律上对反恐设置一些不同于普通犯罪的特别规定，这些规定可以对法律中的某些规则有所突破，但其必须得到立法的确认，而不能游离于现行法律体系之外。事实上，当前许多国家在反恐以及打击有组织犯罪方面都有一些特别的法律规定，形成了所谓的双轨制或“一法两制”的立法格局，我国也是如此。例如，2012年修订后的新刑事诉讼法，在管辖、律师会见、监视居住、侦查措施、证人保护、违法所得没收等方面，对涉恐犯罪的诉讼程序都有特别规定；2015年通过的《刑法修正案（九）》，将涉及恐怖主义、极端主义的一些预备行为、帮助行为独立成罪，较之普通犯罪降低了入罪门槛，使反恐刑事法网更加严密。在《反恐法》中，类似的特别规定有不少，如总则规定的反恐不妥协原则、第30条规定的对出狱后的恐怖主义罪犯、极端主义罪犯的安置教育、第53条规定的对恐怖嫌疑人员的约束措施，等等。在反恐实践中，应力求在安全、自由与人权诸法律价值之间实现平衡。尽管面对恐怖主义的巨大威胁，安全价值应当优先考虑，但并不意味着对其他价值的放弃。endprint（三）确立常态反恐观：从应急性的反恐走向常态化的反恐。国际国内各种因素的交互作用，决定了恐怖主义的威胁不可能在短期内消除，反恐斗争具有长期性和艰巨性。因此，需要确立常态反恐观，从应急性的反恐走向常态化的反恐。常态反恐观主要有三层含义：第一，政府应当理性地应对恐怖主义的威胁。对恐怖活动既不能反应不足，也不能反应过度。“恐怖主义是非常真实、主要的威胁，但是在进行反恐怖主义时，代价高昂的过度反应也会成为非常真实的主要威胁。……恐怖主义的目标国需要学习在不过度反应的情况下，如何进行反抗和控制威胁。” 〔5 〕432各级政府应构建反恐工作的常态机制，不断推进反恐能力建设，扎实做好日常防控工作。要改变那种恐怖事件发生后被动应对、局势一旦缓和又松懈下来的局面。第二，培育民众对待恐怖活动从容淡定的社会心理。要引导民众正确看待恐怖主义的成因以及反恐斗争的长期性，既要使民众树立忧患意识、防范意识，又要增强其对于反恐斗争的信心；既要杜绝轻视麻痹思想，又要避免过度恐慌。第三，媒体在涉恐事件的报道中应慎重把握有关界限和尺度。在引导社会舆论、培养国民良好心态方面，新闻媒体负有重大责任。而关于恐怖事件的报道，媒体面临着前所未有的考验。在大多数恐怖事件背后，恐怖分子都追求最大的轰动效应，意图摧毁公众的信心，最大程度地制造社会恐慌，引发社会混乱。如果媒体关注度过高、报道频率过大、报道的角度与尺度拿捏不准，可能正中恐怖分子下怀，起到为恐怖活动推波助澜的作用。当然，如果人为地封锁消息，不仅有违客观、真实、及时的新闻规律，损害公众的知情权，而且也会对反恐工作带来负面影响。尤其是在当今这样的“全媒体时代”，任何普通人或组织都可以借助信息网络发声，如果主流媒体保持沉默，不实信息乃至谣言就会占领舆论阵地。所以，针对恐怖事件报道的特殊性，媒体在坚持新闻工作一般规律的前提下，应当确立一套具有针对性的规则和要求，更好地体现媒体在反恐斗争中的社会责任。《反恐法》第63条对涉恐信息的发布途径、报道要求等作了专门规定，这是基于重大公共利益而对媒体报道进行的合理管控，不仅是必要的，也符合国际通例。（四）确立全民反恐观：从主要依靠国家力量反恐走向国家与社会协力反恐。长期以来，我国的犯罪应对模式主要依赖国家刑事司法力量的作用，在日益开放的现代社会中，这一模式运行成本高而效果有限的弊端日益显现。我国犯罪治理的未来方向，应是走向国家与社会合作共治，激发社会力量在犯罪治理中的积极作用 〔6 〕。在恐怖主义犯罪治理方面，社α康牟斡敫颖匾推惹小Ｈ缜八觯鼻翱植阑疃鱿址稚⒒⑺缮⒒⑺婊⒁位惹飨颍抟杉哟罅朔婪逗痛蚧鞯哪讯龋易帕α康姆纯止ぷ鞔淳薮筇粽健Ｔ诖饲樾蜗拢叭穹纯帧崩砟钣υ硕Ｋ饺穹纯郑褪窃诜纯止ぷ髦校诜⒒庸易帕α恐鞯甲饔玫那疤嵯拢畲蟪潭鹊丶し⒑凸睦裰诘牟斡耄纬晒倜褚惶濉⑿τΧ苑纯值拇蟾窬帧Ｖ挥姓庋侥苡行вΧ钥植乐饕宓奶粽健Ｕ缦敖阶苁榧窃诘诙沃醒胄陆ぷ髯富嵘现赋觯纯止ぷ饕按罅μ岣呷悍廊褐卧ぞ芰Γ鹜教冢菇ㄌ炻薜赝 ”。在《反恐法》总则中，明确规定了“专门工作与群众路线相结合”的反恐工作基本原则；该法第74条还对反恐社会力量的建设作了专门规定。民众参与反恐的途径是多样的，如举报涉恐线索信息、参与群防群治、配合有关机关的调查与处置、协助对涉恐罪犯及接受安置教育人员的帮教等。为了鼓励民众积极、有效地参与反恐，首先要加强对公民的反恐教育。当前，在对恐怖主义的认识、反恐防恐意识及应急自救能力等方面，我国民众普遍存在欠缺，这是制约民众参与水平的瓶颈因素。为此，《反恐法》对反恐宣传教育作了专门规定，明确了有关部门、单位的职责，关键在于落实到位，真正把民众的参与热情和积极作用发挥出来，为反恐工作营造良好的社会基础。（五）确立全域反恐观：从局部地区反恐走向疆内与疆外、境内与境外、网上与网下一体化反恐。全域反恐观指通过拓展反恐的空间范围，最大程度压缩恐怖主义的生存空间。具体讲，从空间视角看，反恐要实现三个方面的一体化：一是疆内与疆外的一体化。2013年后，我国遭受恐怖袭击的地区从新疆扩展到疆外，反恐已成为全国性的斗争。尽管新疆仍然是反恐的主战场，但其他地区决不能忽视反恐工作，反恐能力建设与安全防范工作必须持之以恒。尤其是近年来随着我国高铁、地铁等现代化交通设施建设的突飞猛进，恐袭风险源增多，安保压力增大，应当未雨绸缪，不断提高应对恐怖主义的防范意识与防控能力。另外，虽然城市一直是恐怖袭击的重点目标，但随着城市安全防范能力的不断提高，不排除恐怖主义向农村地区、偏远地区渗透的可能性，而这些地区安保资源与防范能力相对薄弱，今后在反恐能力建设方面需要加大投入。二是境内与境外的一体化。总体国家安全观要求既重视自身安全、又重视共同安全，不仅要从一国本身出发考虑安全状态，还要从世界全局出发，考虑国与国在维护各自安全中的相互关系，寻求与其他国家的交流合作。在恐怖主义肆虐全球、全人类面临威胁的情形下，反恐成为各国的共同利益与重大关切；同时，恐怖主义的国际性与跨境流动特点，使得凭借一国之力很难打赢反恐斗争。就我国而言，当前的恐怖主义现象也绝非孤立存在，而同境外势力有千丝万缕的联系。所谓“境外有种子，境内有土壤，网上有市场”。因此，在加强国内反恐力量的同时，必须有反恐的全球视野，走开放的反恐之路。一方面，需要不断强化反恐的国际合作。习近平总书记曾多次提及反恐国际合作的重要性：“要并行推进国内国际两条战线，强化国际反恐合作”。“要充分发挥联合国的主导作用，组成反恐统一战线，进一步加强反恐合作。”另一方面，为了有力维护我国日益上升的海外利益，以及出于国际反恐合作的需要，我国反恐力量必要时可出境执行反恐任务。反恐法第71条对此作了原则性规定。如何有效执行境外反恐任务，将是未来我国反恐能力建设的一个重要内容。三是网上与网下的一体化。“网络恐怖活动犯罪是以网络作为媒介实施恐怖活动而应当追究刑事责任的行为。” 〔7 〕伴随网络恐怖主义的兴起，反恐不再局限于传统的物理空间，网络成为反恐第二战场。对于网络反恐必须高度重视，从立法、机制、技术等层面，都要加以改进和完善，以适应网络反恐的需要。《反恐法》第18条和第19条专门针对网络反恐作出规定，明确了电信业务经营者、互联网服务提供者以及政府相关部门的责任。在合理、有效地管理网络空间，阻断恐怖主义、极端主义的网上传播路径的同时，要善于利用信息网络技术服务于反恐斗争。近年来，大数据技术飞速发展，一些国家在反恐活动中开始利用大数据技术，取得了明显成效。我国应当借鉴国外的有益经验，努力培养一批熟悉大数据技术和反恐知识的数据挖掘专业人才，建立多渠道的反恐信息采集网络，并实现反恐信息的资源共享、高效利用和快速反应，从而打赢信息技术条件下的新型反恐斗争。参考文献：〔1〕贾 宇.中国新疆暴恐犯罪的现状与对策〔J〕.战略与管理，2015（2）.〔2〕李亚楠.新疆1年打掉暴恐团伙181个，112名在逃人员自首〔N〕.人民日报（海外版），.〔3〕刘新华.论中国的海外利益〔J〕.当代世界， 2010（8）.〔4〕郑永年，杨丽君.中国崛起不可承受之错〔M〕.北京：中信出版社，2016.〔5〕布丽奇特?L.娜克丝.反恐原理：恐怖主义、反恐与国家安全战略〔M〕.北京：金城出版社，社会科学文献出版社，2016.〔6〕冯卫国.寻求更加有效的犯罪治理 ――走向国家与社会合作共治〔J〕.甘肃理论学刊，2015（1）.〔7〕侯艳芳.论我国网络恐怖活动犯罪的刑法规制〔J〕.山东社会科学，2016（3）.&法律政策学视角下的民族政策法制化殷秀峰〔摘要〕 中国的民族政策和民族法制在价值、内容、目标等方面密切联系、相互交融，但又有自身的特性。民族政策灵活易变、调整方式多样化，而民族法制则稳定、恒久、程序性强。调整民族关系、处理民族问题，应重视民族政策的“法制化”，将基本性、长期性的政策纳入立法调整。民族政策的法制化大多遵循从政策调整到政策成熟再到形成立法的过程，并非所有政策都应转化为立法，而须对政策的内容加以甄别。应“为政策立法”，即以法律手段保障政策的正当性和有效性，制定程序性规则，确保政策制定的规范化、民主化。〔关键词〕 民族政策，民族法制，法律政策学，法制化〔中图分类号〕D920.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕（3-06完善和发展中国特色社会主义民族法制，必须处理好民族政策与民族法制之间的关系。我国的民族政策和民族法制在价值、内容、目标等方面均存在交叉融合之处，民族政策是民族法制的基础，它指明了民族立法的根本方向和基本原则；而为政策立法，逐步实现民族政策的法制化，则是依法开展民族工作、建设社会主义法治国家的内在需求。在国内外民族问题与民族关系的新形势下，脱离民族法制的民族政策，或者脱离民族政策的民族法制，都不足以担当调整民族关系、化解民族问题、促进民族发展的重任。必须结合二者历史发展的有机联系，针对当前存在的突出问题，进行综合性分析，才有可能获得相关问题研究的重大突破。同时，推进民族政策法制化，也需要对可能出现的问题具有一定的前瞻性，以保证工作有序开展。本文借鉴法律政策学的视角和观点，希望能为民族政策法制化研究提供一种新的思路。一、民族政策与民族法制的关系辨析民族法制与民族政策密切相关，处理民族问题、协调民族关系需要制定相应的政策和法律。民族政策，是指国家机关或政党为解决民族问题而制定并要求有关组织和个人遵循的行为叮幻褡宸ㄖ疲蚴侵腹抑贫ǖ摹⒁揽抗仪恐屏ΡＶぶ葱械墓赜诿褡逦侍獾姆煞ü婧凸嬲碌淖芎汀Ｃ褡逭吆兔褡宸桑扔幸恢滦裕钟忻飨郧稹Ｐ鞴诿褡骞叵担唤鲂枰返拿褡逭撸冶匦胍薪∪拿褡宸ㄖ疲拍鼙Ｕ仙偈褡宓钠降热皇芮址福拍鼙Ｖす腋飨蠲褡骞ぷ鞯恼？埂在二者的一致性方面，民族政策和民族法制在价值基础、内容、目标上都有许多共同和交叉的地方，它们都是为解决民族问题、调整民族关系而制定的行为规范，几乎所有的民族法规都表达了一定的民族政策要求，民族政策有时也以民族法规的形式表现出来。二者相互补充、相得益彰，都能够有效地发挥政策和法规在国家政治生活中的优势和作用。此外，在中国法治建设的实践过程中，以政策作为立法的基础，这是多年来的重要手段和实践经验。民族政策与民族法制具有本质上的一致性，但在其制定机关、具体内容、表现形式、实施手段等各方面都有所不同。具体而言，其一，民族政策在内容上涉及的范围更宽泛，具体可能包括宏观指导、调控、利益分配等内容，而民族法制的内容更集中、更有系统性，主要涉及权利义务的分配，或者权力、职责的赋予。其二，民族政策的表现形式较灵活多样，指示、命令、倡议各种形式都可，而民族法制的表现形式相对单一，必须符合法律的规范性要求。其三，在时间效力方面，一些民族政策是短期性、暂时性的，而民族法律法规则普遍具有长期性和稳定性。其四，民族政策的约束力主要针对政党或国家行政体系本身，对于普通的社会主体仅有引导力和号召力，不具有必然的约束力。因此，政策实现的方式在于政党或国家机构的贯彻实施以及民众的响应。与政策不同，民族立法通常不仅能够约束国家机关，还能够约束一般的社会主体（法人、社团、公民等）。同时，法律的实现以强制力为后盾，其效力强于政策。由此可见，民族政策与民族法制各有特点、各有侧重，不能把二者对立或等同起来，也不可过度强调一方面而忽略另一方面。基于上述差异，在调整民族关系、处理民族问题时，应注重民族法制与民族政策的特点，合理发挥二者的作用。从历史实践来看，民族政策的优势在于重政治指导，原则性强，具有灵活、易变的特点，适合应对短期或突发的关系和事件。但由于不具备法律的稳定性和恒久性，民族政策不适宜于规范和调整具有长期性、根本性的民族关系和民族问题。尤其当执政党出现路线错误时，政策的制定和贯彻便会出现偏差，这不利于少数民族各项权利的保障。长期的或者成熟的民族政策向民族法制转化是必然的发展趋势，但同时，民族政策向法律的转化也要看时机是否成熟、条件是否具备。如，在转型期社会，一些民族问题尚处于新出现、不稳定的状态，国家对于这些问题的调整尚处于摸索和经验积累阶段，立法条件尚不成熟，不应当急于制定法律法规，而宜使用政策性手段加以调整。同时，政策性调整的手段比法律更为丰富，它可以包括指令、号召、引导、鼓励等多种方式，尤其适宜于一些法律手段不宜调控的领域或事件。在立法仍属空白的领域，先行的民族政策还可能引导民族法制发展和变革的方向。德国比较法学家茨格威特?克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出：“……这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则是几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何使用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。” 〔1 〕519-520以行之有效的民族政策作为民族立法的基础和依据，这是党和国家多年来的重要手段和实践经验。中国的民族政策在多年的实践中经受了检验，证明了其科学性和有效性，它包含着民族立法的基本原则，同时又为民族立法的内容提供了基本依据。但同时，在建设法治国家的大背景下，我们更需重视和发挥民族法制的作用和功效。民族政策原则性强，灵活易变，适合应对短期或突发的关系和事件，但由于缺乏强制性，又不具备法律的稳定、恒久、公开的特点，因此不适宜用于调整具有长期性、根本性的民族关系和民族问题。中国民族政策的发展，须重视民族政策的“法制化”问题，即将党和国家始终坚持的大政方针纳入法制化、程序化的轨道。国内外历史经验表明，依靠法律手段来解决民族问题是现实政治的最佳选择。在法治社会中，法律是制度性和普遍性规范，政策是工具性和特殊性规范。法律的内在特征强调稳定，一视同仁，而政策则可机动灵活，有所偏重。以灵活性见长的政策并非无所作为，但它只能在法律制度的制约下补苴罅漏，或是在不违背法治精神的前提下，对社会生活中某些处于不利状态的特殊群体或事项作倾斜性照顾。“从这个意义上说，政策的合法性是法治社会中不可逾越的门槛。法治不仅是法律的准绳，更是政策的紧箍咒。” 〔2 〕endprint二、民族政策法制化的历史考察与现存问题新中国成立以来，民族政策和民族法制建设是同时开展的进程，国家既根据需要制定和发布民族政策，同时又制定民族法律法规。从这个角度来讲，似乎不存在民族政策“法制化”的命题。而我们之所以要讨论这个命题，其原因在于，长期以来，国家调整民族关系、解决民族问题的重心始终在于民族政策，民族政策的数量、质量、实践经验以及现实作用都明显强于民族法制。在民族工作领域“重政策、轻法制”的状况始终存在，民族法制体系不完善，没有发挥出应有的作用。早在上世纪50年代，彭真就指出：“党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。” 〔3 〕492时至20世纪80年代，伴随社会主义法制建设进程的深入，国家开始逐步强调民族法制的重要性，并积极开展民族法律法规建设。由于民族政策在文本和实践两方面都为民族法制打下了坚实的基础，因此，民族法制建设的过程，许多情况下即是民族政策法制化的过程。经过30多年的努力，数量众多的民族政策已经实现了法制化，相关的民族关系也已转化为法律关系，受到国家法律强制力的保障。具体来看，在基本民族政策方面，新中国建立前后就已形成的民族平等、民族团结、各民族共同繁荣，实行民族区域自治等重要政策，已逐步在《宪法》和其他法律法规中得到体现，从而实现法制化。日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第六章专章规定“民族政策”，其第五十条规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。”第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”第五十三条规定：“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”可见，《共同纲领》为新中国的民族政策奠定了坚实的基础，其本身也可视为宪法性文件，作为新中国民族法制的奠基。《共同纲领》之后，从1954年《宪法》到1984年《民族区域自治法》颁布实施，党和国家的基本民族政策伴随国家法制建设的进程而基本实现法制化。由于基本民族政策的全局性、重要性、长期性，实现法制化十分必要，相关政策通常由《宪法》或者《民族区域自治法》等高位阶的法律加以界定和保障。在基本民族政策实现法制化的同时，一些具体民族政策也逐渐由政策上升为法律。以少数民族教育问题为例，从新中国成立至上世纪70年代末，国家主要依靠一系列民族政策调整民族教育关系，相关民族政策实践为民族教育立法奠定了基础。改革开放以后，国家教育法制出现大规模的建设高潮 〔4 〕69，1982年的《宪法》、1984年的《民族区域自治法》、1986年的《义务教育法》、1993年的《教师法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》等高位阶立法均对民族教育问题作出了规定。国务院及其各部门也针对民族教育制定了一系列行政法规和部门规章。多个地方的立法机关则制定了一系列关于民族教育的专门法规，如广西的《广西壮族自治区教育条例》（1992年）、黑龙江的《黑龙江省民族教育条例》（1997年）、云南楚雄的《楚雄彝族自治州民族教育条例》（1993年）等。值得注意的是，如果说基本民族政策非常必要，并且已经初步实现了法制化，那么具体民族政策是否亟待法制化，则需具体问题具体分析。对于长期性的具体政策，例如少数民族特定文化权利的保护，的确有通过立法清晰界定权利义务、法律责任、救济手段，实现法制化的必要，而对于短期的、暂时性的具体政策，当政策目标达到，或者社会条件变化以后，政策本身即失去效力，没有纳入立法调整的必要。从我国民族政策法制化的现状来看，当前存在的问题主要有以下两方面：一方面，民族政策法制化的程度不足。一些重要政策仍未实现法制化，相关民族工作仍主要以政策为指导，任意性太强，稳定性不足。此外，一些政策虽已实现法律化，但法律的效力层级不高，或者操作性不强，未能良好地发挥法制的保障性作用。例如，一些涉及少数民族特定权益保护的事项，依然仅依靠政策调整，或者缺乏高位阶的统一立法，这不利于相关权利、义务、职责的划分，不利于权利救济和法律责任追究。如清真食品管理问题涉及广大穆斯林的长期利益，事关重大，从目前的情况来看，已有零星的地方立法，未立法的地区仍依靠政策调整，这不利于在全国范围内统一清真食品的标准、生产运输经营流程、监管措施、法律责任等事项。2004年以来，在国务院及其有关部门的努力下，行政法规性质的《清真食品管理条例》的立法准备工作正逐步展开，相关政策和地方立法将进一步实现法制化、统一化。与此类似，涉及少数民族长期、特定权益保护的其他事项，宜逐步推动相关政策实现法制化，如少数民族殡葬管理、少数民族特需商品管理、少数民族文化遗产保护、少数民族教育促进、少数民族语言文字保护等。另一方面，在民族政策法制化程度不足的同时，已经由民族政策转化而成的民族立法，仍存在政策烙印明显，规范性、逻辑性不足等弊端。例如，“规范性”是法律的重要特征，它强调法律规范逻辑结构的完整性，一条完整的法律规范包含假定条件、行为模式、法律后果三个要素，其中法律后果体现了法律的强制力，也是保障法律不被任意忽视或违反的重要因素。美国著名法学家博登海默认为：“制裁作为附属物乃是一个绝对必要的条件，亦即一项法律规范得以存在和得以有效的根本标准。” 〔5 〕342缺乏法律后果的法律规范与道德、习俗等一般社会规范难以区分，法律效力受到严重影响。以《民族区域自治法》为例，其中许多规则在逻辑结构上仅有假定条件、行为模式部分，而缺乏法律责任，如果它的配套立法也未对其逻辑结构予以完善，则易导致《民族区域自治法》已被违反，但不明确违法者应当承担何种责任、应当如何追责。没有对法律责任的明确界定，法律就失去了应有的强制力量，从而与倡导性的政策措施无异。不仅如此，部分民族立法的法律“品性”不足，还体现在程序性ǖ娜狈Γ獾贾孪喙厥堤逍匀燃美选＝岷舷质蛋咐纯矗捎诔绦蛐怨娑ㄈ笔В趾ι偈褡搴戏ㄈㄒ妫ㄓ绕涫羌逍匀ㄒ妫┑男形蚍梁γ褡遄灾蔚胤叫惺棺灾稳ǖ男形Ｈ狈τ行С绦颉乇鹗撬痉ǔ绦虻木燃谩Ｊ导っ鳎饩鋈ㄒ婢婪祝砦シㄐ形隹啃姓侄问窃对恫还坏模挥型晟泼褡辶⒎ǖ某绦蛐怨娑ǎ炕痉燃檬侄危拍苡行Х⒒用褡宸ㄖ频娜ㄒ姹Ｕ瞎δ堋endprint此外，民族法律法规在用语上的政策化倾向，也是民族政策法制化不彻底、未割断政策脐带的表现。立法语言应当符合法律语言的基本要求，从目前的情况来看，一些民族立法的用语在严谨性、明确性、专业性、专门性等方面尚存在不少问题，精准专业的“法言法语”未能一以贯之，而“鼓励”“帮助”“指导”“群众”“干部”等含义不明的政治化、政策化用语则成为独特的风景线。以《民族区域自治法》为例，其中第五十六条第三款规定：“国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化，大力推广实用技术和有条件发展的高新技术，积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。”这类规则中的动词体现出引导、号召的政策式话语的特征，作为政策用语，它们具有原则性、灵活性的特征，但作为法律用语，却不符合专业、严谨的要求――“帮助”“大力推广”“积极引导”是否理解为国家的职责和义务？如果不作为，承担何种法律责任？用语的不专业势必导致含义的不明确。对此，国家立法机关在修改过程中显然已注意到上述问题，如2001年修改后的《民族区域自治法》，即将第六章“上级国家机关的领导和帮助”更名为“上级国家机关的职责”，这即是立法语言专业化的体现。与此相应，更多的民族立法应摆脱政策化语言的影响，以便更符合民族立法形式合理性的外在要求。三、民族政策法制化应注意的几个方面（一）民族政策法制化的一般过程在调整民族关系、处理民族问题时，应更多依靠民族法制，进一步促进民族政策法制化。将一定的政策上升为法律，并非消解政策，而是能够更有效地保障长期性政策的效力。中国在民族政策法制化的进程中积累了诸多经验，一般而言，相关政策达到稳定、成熟的状态，这是实现法制化的前提条件。所谓“稳定”，即政策所调整的社会关系以及政策本身需要相对稳固，而不是处在暂时的或者变动不居的状态当中。例如，针对现实政治、经济等社会情势变化及时出台的民族政策，由于还处在摸索过程中，需要根据现实情况的变迁不断作出适应性调整，这类政策转化为法律的时机尚不成熟。再如，一些应对突发民族问题的政策，本身是暂时性的，当社会条件改变或者问题解决时，政策即告终止，这类政策不宜上升为法律。法律制度通常滞后于社会现实，它是对反复出现的社会现象或者相对稳定的社会关系的回应和保护。同时，法律一旦制定，即不可朝令夕改，其灵活性无法与政策相比。当然，这只是一般情况而言，法律同时具有前瞻性，可以发挥引导社会变革的功能。如在西部大开发进程中，很多经济社会关系要靠法律建构、调整，而不能机械地等待政策成熟。所谓“成熟”，即民族政策已经经过充分实践，在接受科学的政策评估后，被认为效果良好、切实可行。成熟的政策应当获得社会认可，比如在价值观念或制度上已基本达成社会共识。在调整民族关系、处理民族问题时，政策较之法律对社会的反应灵敏，且弹性较大，当制定法律的条件尚不成熟时，可先由政策调整，并在实践中反复修改、完善。由于稳定性要求高、修改程序严格，民族立法的出台尤需审慎，如立法条件不成熟，则易导致法律过于超前、缺乏操作性、负面效果明显等问题。以瑞典民族政策法制化的实践经验为例。瑞典曾是“一种语言、一个种族和一种宗教”的同质社会的典型，“二战”成为瑞典民族文化从同质向多元转变的起点，战后，大量的战争难民和劳工移民迁入，瑞典的民族文化多样性问题日益突出，移民问题成为瑞典政府和社会关注的重要问题。战后初期，瑞典的同化主义立场十分明确，其后同化政策在内、外部压力下受阻，效果不佳。1968年瑞典正式建立移民委员会，委员会在多元文化政策的形成中起到了决定性作用――它调查移民在瑞典遇到的问题，对政府的移民政策进行评估，对移民和少数民族团体在语言、文化、社会等各方面的诉求进行调查 〔6 〕。委员会提出了一系列解决移民与少数民族问题的政策措施，这些措施在1975年被议会采纳，正式确立为法律，从而奠定了瑞典的基本民族政策――多元文化政策的基础。由此可见，一国民族政策的法制化通常沿着一个大致的轨迹，即：面临民族问题/民族关系→政策调整→政策修正→政策成熟→形成立法。（二）民族政策法制化在内容上的甄别在当前的民族工作中，应更多地依赖法制，促进民族政策法制化。但这并不意味着盲目地把政策上升为法律，用法律替代政策的功效，而应“具体情况具体分析，宜用政策加以引导的，则不应由法律硬性约束。有些急需的可以直接立法。” 〔7 〕258那么对于民族政策而言，哪些需要法制化，哪些适宜继续使用政策调整呢？首先，如前所述，民族平等、民族团结、各民族共同繁荣、民族区域自治等基本民族政策具有根本性、长期性，它们的基本内涵已经实现法制化；需要进一步完善的是促使相关民族立法更具有可操作性，更能发挥实际效力。如在民族平等问题上，需制定和完善反歧视立法，有效遏止各种民族歧视行为。在民族区域自治制度的实践上，应通过完善配套立法和自治立法，真正把《民族区域自治法》规定的各项权利落到实处。与基本民族政策不同，具体民族政策的法制化更需具体分析。如前所述，政策的法制化需以稳定、成熟为条件，暂时性政策不宜上升为法制。而民族政策究竟属于长期性还是暂时性，通常由其内容决定。以民族优惠和照顾政策为例，这些政策旨在促进民族发展，或满足民族文化多样性的需求，大量的优惠和照顾政策分别为保障少数民族的各项权利而设立，这些政策指向的客体在属性上存在差异，不能混为一谈。少数民族权利理论把民族权利分为“共同领域”与“分立领域”两大类，前者指包括多数人和少数人在内的全体成员基于共同需求、依从共同的规则进行互动的领域；后者指属于民族、宗教或语言上的少数人群体成员维护其群体特性和认同的领域 〔8 〕。在共同领域内，政策目标在于促进少数民族成员对社会公共生活的有效参与，赋予或提升他们参与公平竞争的能力，如在教育资源的分配上予以倾斜，特别是提供提高社会参与和融入能力的语言培训、技能培训等。重要的是，针对共同领域权利的政策，其宗旨并非在于维持群体之间的差异，而是为了在共同领域中创造和恢复实质平等；一旦政策目的达到，就不应再继续实施，否t将导致反向歧视。针对共同领域的政策在优惠方式和手段上需要细致考量，在强度、时间、地域上也需具体分析①，国家应建立科学的评价体系，定期评测各民族或地区实际的发展情况，并以此作为政策调整的依据，当优惠的目的达成或条件消失以后，应当逐步克减、直至取消。共同领域的少数民族权利具有变动不居、非永久性的特点，这使调整相关问题时适合运用政策手段，通常不宜上升为立法。endprint与此不同，在分立领域内，政策的任务在于通过特别措施认可并维护少数民族的族群特性。特别措施的合理性依据在于“族群-文化”多样性的要求，在当代占居主流的“多元文化主义”政策或其他强调民族平等的政策，均认可和保障少数民族维系和传承其族群认同和传统文化的要求。由于民族特性和认同的保持是一个漫长的历史过程，因此，不同于共同领域的优惠政策，特别措施的延续相比之下是长期性的 〔9 〕。检视我国当前的民族政策及立法，优惠政策或特别措施在形式上已相对完备，问题在于，由于对上述两个领域未作明确区分，在实践中哪些宜用政策调整，哪些宜用法律调整，显得并不明确。笔者认为，调整共同领域的政策不宜法制化，相反应建立科学、细致的评价机制，定期对政策进行分析、评估、调整、限制。而对分立领域的政策，则应充分意识到其长期性的特征，对于条件成熟的应当上升为法律。例如，少数民族对其语言文字的传承，对其风俗习惯的保持均属“分立领域”的权利，将相关政策法制化更有利于权利保障。实践中存在错将分立领域与共同领域混淆的观点或做法，例如长期不对共同领域的优惠政策加以限制、克减，实质上已经导致反向歧视；或者认为经济社会发展至一定程度，即可取消分立领域的特别措施，两种倾向均易损害合法权益，甚至诱发民族矛盾。（三）为政策立法――民族政策的法制保障在当代社会，但凡重要、长期的政策多会转化为立法，而民族政策的法制化不仅指从政策向法律的转化，同时还有“为政策立法”之意，即以法律手段保障政策的正当性和有效性。法治并不排斥法律之外的其他社会规范，为政策立法并非以法律代替政策，而是试图为政策的制定与实施提供法律的原则、程序和界限，防止政策偏离法治的轨道。为政策立法主要是从实体和程序两个方面，防止政策决策、政策实施的随意性。法律提供刚性的实体规范和严格的程序规则，使多变的政策不至于迷失方向 〔2 〕。在历史和当下的实践中，一些民族政策的制定和实施存在违反法律的精神、原则或者具体规范的现象，“政策违法”不仅损害了国家法律的权威，同时也违背了基本民族政策的要求。例如“文革”时期，极“左”的政治空气导致一些民族政策严重失当――民族自治地方被撤销、肢解、代管，少数民族的一些权利被任意取消，等等。“文革”期间民族政策失当的深刻教训在于，政策的制定一旦逾越法律的界限，就会导致轻率、专横，就极有可能践踏权利。对民族政策进行合法性审查十分必要，政策的制定必须于法有据，而政策的内容不得与民族立法相违背――违法将导致政策无效。“为政策立法”还表现为制定程序性规则，确保政策制定的规范化、民主化。规范化是现代公共政策制定的基本原则，社会利益主体的多元化和政策制定过程的复杂性，都要求遵循规范化原则，以避免随意、专断和个人意志左右的政策出台。同时，为保障民族政策的民主性与科学性，通过立法来确定议事规则就显得至关重要。《民族区域自治法》规定，“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”有学者指出，民族自治地方应建立具有可操作性的协商民主决策机制，参加决策活动的主体不仅包括政府、与决策有直接利益关系的特定民族的人大代表或工作人员，还应当包括其他民族群体的人大代表或工作人员。为保证协商过程有序、公正、充分、真实，“应当制定规范协商民族决策程序的法律法圆斡胄痰牟煌魈宓娜驮鹑巍⑿痰牟街琛⒎绞降任侍庾鞒雒魅范钢碌墓娑ǎ裰餍痰牟斡胝咴蛴ρ细癜凑粘绦蚬嬖虻囊蟠邮孪喙鼗疃！ 〔10 〕法律不仅能够确保政策制定的规范化、民主化，同时还借助各种行政程序规范，确保行政主体在执行民族政策时，必须遵循一系列步骤、顺序、时限和方法，并且做到权责一致、有责必究。当然，民族政策法制化的更高目标，在于实现调整民族关系、处理民族问题的“法治化”。“法治化”不仅指民族政策向立法的转化，它同时要求从执政党到各级国家机关充分树立依法决策、依法行政的法治观念。在建设社会主义法治国家的大背景下，党和国家机关在处理民族问题、调整民族关系时首先应以法律为依据，并在不违反法律的情况下制定各类灵活的政策措施。同时应充分发挥民族法制和民族政策各自的“比较优势”，并逐渐确立民族法制的主导地位。注 释：①如在高考加分问题上，单纯由于教育资源分配不均导致的不平等，优惠措施应当惠及整个地区，而非考虑身份群体，因为受到影响的单位显然是地域而非民族；而由于汉语及其知识传统因素导致的不平等，可以族群身份作为加分依据，但又无法考虑到个体差异，比较合理的做法是通过加试民族语文而予以特别加分。参考文献：〔1〕茨格威特?克茨.比较法总论〔M〕.潘汉典，等译.贵阳：贵州人民出版社，1992.〔2〕胡平仁.法律政策学的学科定位与理论基础〔J〕.湖湘论坛，2010（2）.〔3〕彭真文选〔M〕.北京：人民出版社，1991.〔4〕成有信，等.教育政治学〔M〕.南京：江苏教育出版社，1993.〔5〕博登海默.法理学：法律哲学与法律方法〔M〕.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999.〔6〕杨洪贵.瑞典少数民族政策评述〔J〕.世界民族，2008（5）.〔7〕陈振明.政策科学〔M〕.北京：中国人民大学出版社，1998.〔8〕周 勇.少数人权利的法理〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2002.〔9〕李 剑.少数民族人权――权利分类与对应性保护〔J〕.贵州民族研究，2012（4）.〔10〕田钒平.论民族自治地方自治机关协商民主决策机制的完善〔J〕.民族研究，2010（4）.&
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