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来源：湛江日报[重庆新闻联播]我市规划建设长江上游地区现代商贸中心 市政府召开第134次常务会议审议通过相关规划
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编辑：刘一　PPP融资模式在我国环保工程中的应用研究―以宜兴环科园环科新城
[摘要]当前我国环保工程项目正在遭遇资金瓶颈，然而生态可持续发展已是国际趋势。优化投融资结构、创新投融资机制因此成为迫在眉睫的任务。PPP&融资模式有着不可取代的优势，在环保工程项目中日益发挥着重要的作用，但同时也存在着许多风险。本文以宜兴环科园环科新城生态项目为例，运用层次分析法，对PPP模式在环保工程中的应用作了介绍，进而分析了未来PPP模式可能带来的风险及对策。
2014&年11月12日的APEC中美新闻发布会上，习近平主席和奥巴马总统首次达成了全球最大两个经济体之间的碳排放协议：中国承诺到2030年前停止增加二氧化碳排放，美国承诺到2025年减排26%。中国最新涌现的一批生态项目工程，成为此次履行碳减排承诺的排头兵，此次协议的达成同时为这些生态工程带来了全新的机遇和融资模式。
国务院于日发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60&号)，要求建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制。意见指出，要积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。意见还要求创新生态环保投资运营机制、鼓励社会资本投资运营基础设施工程、推进市政基础设施投资运营市场化和投资主体多元化。
中国最早的低碳城市规划机构&&零碳中心，曾推出生态城规划&&融资一体化解决方案，即通过基建PPP，碳交易收益和P2P资金综合化化解传统生态工程投资成本高、风险大的问题，如今，该融资方案已经在宜兴国家环科园等多个项目上试点。
2、当前我国环保工程项目现状
2.1投资总量严重不足
从&20世纪80年代初至今，中国环保工程项目的投资总量呈现稳定的上升趋势，但占GDP的比重仍然很小。据预测，&十一五&期间，我国环保投资需求在&9000亿元左右，占同期GDP的1.1%～1.3%。主要原因如下：一是重视不够，当前环保工程项目并没有作为一个独立的支出科目出现在政府财政预算中，因此政府的环保投资很难得到保证。二是民间环保投资的积极性没有得到很好的调动，环保工程因其特殊的正外部效应特点，使得私人资本不愿积极主动地介入该领域。
2.2投资结构不合理
我国环保工程投资的重点较为集中在工业污染防治领域，而对城市环境基础设施建设、环境管理部门建设、跨区域环境综合整治、中小企业污染防治方面等投资甚少。
2.3投资渠道单一
当前我国环保工程项目投融资主要依靠政府的财政拨款。虽然存在银行贷款、外资、国债等辅助融资渠道，但由于受到各种制约，大多已名存实亡。
因此，要解决环保工程投资的诸多问题，应当顺应当今世界环保投资市场化的潮流，创新投资机制，发展多元化投资主体。
3、PPP融资模式简介
PPP&融资模式(Public-Private-Partnership，PPP)，即公私合营模式，是指政府与私人组织之间，以特许权协议作为基础的一种伙伴式合作关系，通过签署合同来明确双方的权利和义务，合作建设城市基础设施项目或提供某种公共物品和服务。通常表现为建立社会竞争机制，在公用事业领域引入社会资本，将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用，实现风险共担、收益共享。从而提高公共事业的服务质量和效率，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
联合国培训研究院和美国PPP国家委员会对PPP的定义中指出：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的合作方式，它介于外包和私有化之间，并结合了两者的特点。它能够充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。因此在某种程度上能够解决当地或区域的一些复杂问题，与其他融资模式相比有着不可替代的优越性。
4、PPP融资模式在宜兴环科园环科新城生态项目上的应用
4.1项目简介
宜兴环科园环科新城生态项目是由被誉为&中国园林第一股&的北京东方园林股份有限公司在宜兴西郊建设的环科新城生态项目，环科新城规划和建设面积达15平方公里，与其相连的西鹉习兜10平方公里湿地，也将建成宜兴重要的生态景观。项目内容包括上述区域内道路、景观、园林、绿地、给水、雨水、污水管网、河道截污、水利疏浚、湿地的投资、规划、勘察、设计、建造、设备采购安装和移交等工作，项目总投资额约为20亿~50亿元，建设工期约5年。
4.2宜兴环科园环科新城生态项目PPP融资基本运作模式
该项目采用PPP模式之中的BLT模式(Build-Lease-Transfer，即建设&租赁&移交)，即北京东方园林股份有限公司及其引入的第三方公司与中国宜兴环保科技工业园管委会下属国有投资公司共同出资成立合资公司，合资公司由北京东方园林股份有限公司相对控股。项目资金构成如表1所示。
项目资金构成
上述合资公司为项目的实施主体。北京东方园林股份有限公司作为项目的承揽方，具体承担项目的规划、勘察、设计、建造和设备采购安装、移交等工作。合资公司按单项工程分批建设、分批租赁给中国宜兴环保科技工业园管委会使用，租赁期内资产由合资公司持有，由中国宜兴环保科技工业园管委会负责进行管理、运营并支付租赁费。租赁期满后，北京东方园林股份有限公司将项目移交给中国宜兴环保科技工业园管委会。
4.3优势评价
4.3.1拥有国家政策支持
依前所述，作为生态项目工程，宜兴环科园环科新城生态项目不仅顺应当前国际趋势，该项目采用PPP模式，更是对国务院&建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制&号召的积极响应。无疑将得到国家的支持与关注，也将因此受益。
4.3.2经济效益好
该项目在建设资金来源方面，采用金融合作的方式，通过引入第三方金融机构为合资公司融资;并将所得全部款项定向用于支付本项目的实施，&专款专用&的方式进一步保障了公司在资金回收上的安全性，并且能够有效地改善现金流状况。
4.3.3商业模式实现可持续发展
PPP近年来已成为公共产品市场的新方向，该模式在完全推广后能够有效地缓解地方债务对公共产品需求的约束，并将在一定程度上扩大从事政府项目的企业的项目需求，提高投资收益率和工程回款的效率，从而使得从事政府工程项目的企业得以拥有一个可持续发展的商业模式。
4.4宜兴环科园环科新城生态项目引入PPP模式的建议
事实已经证明PPP模式在环保工程项目中的应用的确是一种行之有效的方式，值得推广。然而，任何一种投融资模式都存在一些风险与问题。为了保障PPP模式在宜兴环科园环科新城生态项目上得以顺利进行，应当注意合理预测并应对潜在风险。
环保工程在建设中不确定因素较多，其中最大的风险来自投资总额大、回报周期长。北京东方园林股份有限公司与中国宜兴环保科技工业园管委会签署的&《宜兴环科园环科新城生态项目合作框架协议书》中明确指出，项目建设工期为预估数，受征地拆迁进度等因素的影响，实际的开竣工时间具有不确定性。因此，合作双方对潜在风险应尽可能地约定并预先制定好应对机制及措施，并使其贯彻整个项目的建设过程，如建立科学的建设管理模式等。
此外，由于环保工程所具有的公共性、地域性和对社会经济有重要影响的性质，政府部门必然会对项目加以监管，因此采取的监管措施有可能对项目的运行产生一定影响。项目有关人员在此方面也应积极应对。
5、层次分析研究方法与融资方式的选择
5.1层次分析法简介
层次分析法(Analytic&Hierarchy&Process，AHP)是将与决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。该方法是美国运筹学家萨蒂教授提出的一种应用于多目标综合评价的层次权重决策分析方法。
5.2相关指标与评价模型的建立
首先建立环保工程项目融资模式评价指标体系表(见表2)。通过对评价指标进行专家打分，并计算权重，在此基础上计算综合得分，最终得出最佳融资模式。
对准则层及其指标层进行专家打分(见表3~表6)，标度按重要程度从1~9递增，得到权重之后，对三种融资模式，即完全财政投资、完全市场投资、政府主导市场投资进行打分(评价指标为1~6分)。指标打分结果与对应权重值之积为该项指标的得分值，得出单项评价得分(见表7~表9)。进而计算出各种融资方式的综合评价得分(见表10)。
其中&max=3.0055，CI=0.0028，RI=0.52，CR=0.。通过一致性检验。经济效益、社会及环境效益、运营能力指标权重值分别为0.3、0.1633。同理，可分别确定各评价准则内部指标权重值，计算结果如下。
其中&max=3.0247，CI=0.0124，RI=0.52，CR=0.。通过一致性检验。融资能力、投资效益、融资成本指标权重值分别为0.4、0.1179。
其中&max=3.0154，CI=0.0077，RI=0.52，CR=0.。通过一致性检验。对自然与生态环境的影响、对社会经济的影响、对社会环境的影响指标权重值分别为0.3、0.5573。
其中&max=3.0471，CI=0.0236，RI=0.52，CR=0.。通过一致性检验。人力资源运营能力、生产资料运营能力、服务水平指标权重值分别为0.8、0.1589。
三种融资模式各项指标的打分情况与评分结果如下。
汇总各项指标的打分情况及评分值得到表10。
表10三种融资模式的比较分析
从上述评价结果可以看出，政府主导市场投资(4.0604)的综合融资效率最高，市场化投资(3.5904)次之，完全财政投资(1.7742)最弱。该评价结果反映了PPP融资模式在环保工程项目中的优越性。
6、风险与应对措施
PPP模式作为一种新的机制变革，影响深远，但在未来的发展道路上，也将面临许多风险与难题，必须得到重视。
6.1过分依赖PPP模式解决地方政府债务压力
北京科技大学经济管理学院教授赵晓表示，财政部推出PPP模式后，地方政府的积极性很高，但一个误区也随之出现，即认为PPP模式是化解地方政府债务压力、解决融资难题的万灵药，大有一哄而上的趋势。由此伴随而来的是一批条件不达标，却依然使用PPP模式的项目。此外，还存在着项目因采用PPP模式而使得服务质量下降的现象。应对此问题的一个解决办法是提高公众参与度，同时发挥媒体的舆论监督作用，增加PPP项目的透明度，把好项目质量关。
6.2局部利益与社会整体利益难平衡
学者贾康指出，在PPP模式中，应当统筹考虑双方风险，实现整体风险最小化的目标，但融资者更多的是考虑个人利益最大化，矛盾难以避免。PPP模式是以社会综合效益最大化为导向，合作双方过分追求局部利益是不应被允许的，因为这一模式涉及更多的公众利益。这就需要政府的灵活调控，在面对经济回报能力相对较弱的项目时，政府可以采用适当的激励措施，如保证最低经营收入、给予适当补贴等;但在遇到收益过高的情况时，政府也应当采取相应控制措施。
6.3政府定位难
PPP&模式将市场机制引入公共服务领域，这必然对政府自身的定位有着较高的要求，政府既要平衡好与市场主体之间的关系，做到不&越位&也不&缺位&;同时要健全&PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行。这就要求从国家层面设立管理机构，创新各部门管理机制，对PPP的全过程进行管理，包括项目总体风险控制。目前我国尚未建立完善的PPP模式管理体系，这方面的问题在未来还有赖于具备专业知识的人才解决。
综上所述，PPP模式以其显著的自身优势，成为当前中国环保工程融资方式革新的重要力量。然而，这一模式要想得到进一步的发展，维持其生命力，还需要政府的监管，体系的完善，机制的创新，以及相关人员时刻保持清醒的头脑。
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【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：TU98【正文快照】：
1问题的提出80年代以来的经济体制改革和城市土地使用制度改革给我国城市规划和城市建设带来了深刻的影响。随着市场经济的进一步深化，城市规划所面临的问题也日渐突出。尽管土地使用制度已朝着市场化迈出了一大步，但城市规划的市场机制还远未形成。虽然一再强调城市规划对
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文　　号： & &宁政办发〔2014〕76号 关 键 词： & &工程 设计 市场
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市政府办公厅关于放开我市建设工程施工图设计文件审查市场的通知
宁政办发〔2014〕76号
各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：　　为贯彻市委、市政府《关于实施综合改革工程第二阶段重点任务的意见》，推动施工图设计文件审查市场化进程，全面推进城乡建设管理创新，现就有关事项通知如下：　　一、正确认识放开施工图设计文件审查市场的重要意义　　2001年我市实施的施工图审查工作为确保建设工程安全质量、节能环保及维护公众利益做出了重要贡献。随着经济社会的发展，政府主导的施工图审查已不再适应市场经济发展下的社会需要。为“使市场在资源配置中起决定性作用”，进一步理顺政府和市场的关系，市委市政府做出全面放开施工图设计文件审查市场、实施“管审分离”的重要决策。通过放开市场、引入竞争和强化监管，对确保施工图审查领域资源的市场化配置，进一步提高审查效率和服务质量，深化我市建设领域管理体制改革将起到积极的推动作用。　　二、施工图审查范围和依据　　我市行政区域内，除国家和省规定的房屋建筑和市政基础设施及其附属工程的地质勘察文件、施工图设计文件应实施施工图审查外，其他施工图设计文件行政主管部门一律取消审查程序。　　根据国务院279号令《建设工程质量管理条例》、住建部第13号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》等法规规章，全市施工图设计文件审查机构（以下简称“审查机构”）在规定范围内开展审查业务，执行省、市相关审查收费标准。施工图审查监管机构依据国家和省、市法律法规对审查机构的审图质量和市场行为进行日常监管。　　三、审查机构设立条件　　改制变更或新设立的施工图审查机构，应为非国有资本投资的、专门从事施工图审查业务且不以盈利为目的的独立法人。新设立的审查机构，应按规定向市住房和城乡建设委员会申报，取得省住房和城乡建设厅颁发的《施工图设计文件审查机构认定书》，方可在规定的审查范围和有效期内从事审查工作。审查机构不得与被审查项目的建设单位、勘察、设计单位有隶属或其他利害关系。　　现有市属、区（园区）属施工图审查机构的国有资本限期退出。　　四、审查机构认定标准和申报程序　　根据住建部第13号令，审查机构按承接业务范围分为一类和二类。一类机构承接房屋建筑、市政基础设施工程施工图审查业务，范围不受限制；二类机构可以承接中型及以下房屋建筑、市政基础设施工程的施工图审查。房屋建筑、市政基础设施工程的规模划分，按住建部有关规定执行。　　申请新设施工图审查机构的，在申请人取得法人营业执照后，按照审查机构认定标准将相应申报材料报送市住房和城乡建设委员会进行初审。初审通过后报省住房和城乡建设厅进行审核认定。　　五、严格审查市场监管　　建设工程施工图设计文件审查市场放开后，除特别重大或特殊专业的建设工程经市政府批准外可以直接委托具备相应资质的设计、咨询单位实施施工图审查，其他房屋建筑和市政基础设施及其附属工程均由业主单位通过市场比质比价选择审查机构。审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。施工图经审查合格后，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准，并给建设单位造成损失的，审查机构应依法承担相应的赔偿责任。　　审查机构应建立健全内部审查管理制度，实行审查人员审查责任制，审查人员应当在过程性及结论性审查文件上签字。建设单位对审查机构的审查质量、审查服务及审查收费等情况不满的，可向审查监管机构投诉，监管机构应当受理并及时调查处理。　　审查监管机构应当对审查机构的质量和市场行为加强日常动态监督检查和考核，通过事中抽查和事后监督，督促审查机构履职到位，定期考核审查机构并向社会公布考核结果。发现审查机构违法违规行为，应当及时依法实施行政处罚，并作为机构到期是否延续的依据之一。违法行为情节严重的，由市建设行政主管部门上报省住房和城乡建设厅建议撤销相关审查机构的《施工图设计文件审查机构认定书》。　　本通知自发布之日起实施。　　&　　　　南京市人民政府办公厅　　日
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