造价员考试复习指导—我国的招标投标制度及中外比较5
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造价员考试复习指导—我国的招标投标制度及中外比较3
　　1.2.2　基本建设项目招标
　　基本建设领域推行招标投标制度，是作为投资体制改革的一项措施提出来。对建设项目实行招标投标，是国家投资计划实施中的一个非常重要的环节，是投资概算能否控制得住的一个关键措施。早在1984年，国家计委就与有关部门联合发布了《建设工程招标投标暂行规定》，此后发布了《工程设计招标投标暂行办法》(1985年6月)、《关于加强国家重点建设项目及大型建设项目招标投标管理的通知》(1991年2月)等，规定：建设项目的设计、设备采购、施工除有特殊原因不宜招标外，都要创造条件招标投标;可根据工程的性质、规模、复杂程度及其他客观条件，分别采取公开招标、邀请招标的议标等方式。1997年，国家计委在系统总结实践经验的基础上，顺应社会主义市场经济体制的发展要求，制订并发布了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》。《暂行规定》规定，建设项目主体工程的设计、建设安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位以及招标代理机构，除有特殊情况或要求外，都应实行招标投标;在条件允许下，建设项目及其项目法人的规定、不涉及特定地区或不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，也应当通过招标投标进行。这个规定，是我国基本建设项目招标投标的具有基本规范和指导意义的法规性文件。此外，在国家计委颁发的《关于实行建设项目的管理办法》(1996年6月)以及有关部门的有关招标投标规定中，也都对建设项目招标投标的有关程序及实体问题进行规定。
　　按照上述规定，国家基本建设项目招标投标工作逐步铺开，并已取得了显著的经济和社会效益。从经国务院和国家计委批准的国家计划内基本建设大中型项目招标来看(如三峡、二滩、小浪底工程等重大项目)，尽管项目个数不多，年度投资仅占全社会总投资的10%左右，但这些项目的招标投标，对全国固定资产投资的管理和投资效益的提高产生了重大影响。从全国范围内的国家投资建设项目招标来看，由于每年国有经济的投资占全社会固定资产投资的比重为40%以上，所以，这些项目的招标所产生的经济和社会效益，都是无法估量的。
　　然而，由于建设项目的招标投标工作起步较晚，体制不顺，法制不健全，因此，招标投标中还存在许多不容忽视的问题，主要表现在：
　　(1)招标面不大，推广力度不够，地区发展不平衡。如设计招标难以开展，项目咨询、项目法人、建设地点等招标尚未进行，监理招标刚刚起步，有的地区施工的成套设备材料采购公开招标少，邀请招标、议标成份大，应该招标而实际直接发包的还为数不少等等。
　　(2)政出多出，管理混乱。目前，建设项目招标工作按照项目性质分别由不同的部门管理，中央项目由中央单位直接管理，城建和房建项目由建设部门管理，专业工程项目由行业部门管理，国家重点和大中型项目由计划部门管理，等等。由于管理各方所掌握的原则不同，依据的办法各异，使项目法人难以适从。甚至有的部门搞行业垄断，有的招标办法和招标文件明显违反国家法律、法规和政策，但得不到及时解决。
　　(3)对招标工作缺乏有效监督制约措施。招标投标活动中，常常出现这样的问题：有的未经招标就开工建设，有的招标中存在着人情标、关系标、先定后招、走过场等情况，但对这些问题因缺乏相应的法律依据及制裁措施而难以得到纠正处理。
　　(4)政企不分，以招代管，行政干预不同程度地存在，在某些行业或地区还比较严重。有些部门既代表政府监督管理招标，又行使中介组织的职权组织招标，收取招标管理费，甚至修改标的和合同价格，既侵犯了投资方的利益，又影响了社会中介组织的发育和招标工作的健康发展。
　　1.2.3　科技项目招标
　　1996年4月，国家科委首次对国家重大科技产业工程项目——“高清晰度电视功能样机研究开发工程项目”实行公开招标。这一招标活动所产生的影响及意义已超出了项目本身，不仅在我国科技界产生了积极的反响，而且也为进一步推动我国科技计划项目实行招标奠定了实践基础。
　　长期以来，我国的科技工作主要是领先计划和行政手段来进行管理和高速的。从科研课题的确定到研究开发，直到试验、生产，都由国家指令性计划安排。国家用于发展科技事业特别是科研项目的经费主要来自于财政拨款，并且通过计划方式来确定经费的投向和分配。科研项目及其经费的确定，往往是通过自上而下或自下而上的封闭方式确定。这种做法，不仅在决策上具有一定的盲目性，而且在具体实施过程中还存在着项目重复、部门分割、投入分散、人情照顾等弊端，使有限的科技投入难以发挥最优的功效。为此，1985年以来，国家有关科技政策法规多次明确，科技计划项目要实行招标投标制。这些政策法规主要有：
　　(1)《中共中央关于科学技术体制改革的决定》(日)
　　(2)《中共中央、国务院关于加速科技进步的决定》(日)
　　(3)《国务院关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》(日)
　　(4)《中华人民共和国促进科技成果转化法》(日)
　　(5)《国家科委“九五”国家科技攻关任务招标投标暂行管理办法》(日)等。
　　目前，政府对科技的投入，仍在整个科技投入中占有相当大的比例。1995年，国家科技投入中央财政拨款额为301.88亿元;由国家科委实施的国家“863”计划，1987年以来财政拨款额为24.5亿元;国家科技攻关计划，由国家科委负责部分的财政拨款额，“八五”期间为13.89亿元，“九五”期间计划拨款23—25亿元。此外，国务院其他主管部门、军工科研管理部门、地方各级人民政府、国有企事业单位等也对科研项目的研究开发活动投入了大量的资金。如何更好地使用好这些科技投入，以最低的投入获得最优的成果，促进科技进步，就成为科技招标投标工作的重要任务。然而，由于体制的限制、认识上的差异、观念上的陈旧以及科技招标的实际难度等种种原因，科技项目招标投标工作进展缓慢，目前还仍处于试点探索阶段。
　　目前，科技项目招标中存在的主要问题有：
　　(1)科技项目招标范围较难确定。国家科技计划项目种类较多，经费使用方式和目的不一。国家科技投入既包括财政拨款，也有大量科技贷款。除用于开发研究外，还有用于基础性研究，部分有商业化价值和产业化前景的研究项目还有资金回收等问题。如何确定科技项目招标范围，是下一步国家法律法规急需解决的问题。
　　(2)国家科技财政投入经费部分带有“事业”性质，与一般的公共采购行为有所不同。因此，对投标人是否应有所有制方面的限制，尚待探讨。如1996年国家各部委进行的高清晰度电视功能样机的招标，在招标公告中即要求投标人为“国有企事业单位”。
　　(3)科技项目内容上的特殊性，使科技项目的确定除价格因素外，还有一个技术风险的因素。既要使价格最低，同时又要使技术风险最小，因此标底的确定及评标必须考虑技术上的因素，这是科研项目招标较难操作的一个难点。
　　(4)科技项目招标代理机构的建设问题。目前，全国尚无专门的科技项目招标代理机构。这类代理机构亟待发展。
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造价员考试复习指导――我国的招标投标制度及中外比较6
3、中外政府采购与招投标制度比较
　　我国的招标投标制度与国际上通行的政府采购制度(包括作为其重要组成部分的招标投标方式)既有联系，更有重大差别，是一项具有中国特色的规范公共采购的制度(不仅包括政府采购，还包括国有企事业单位等的公共采购)，比国外政府采购制度的范围、内容要广泛得多。
　　31　招标采购的主体范围
　　目前，世界各国由于具体国情不同，法律在确定招标主体的范围时不完全一致。具有全球指导意义的联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)通过的《货物、工程和服务采购示范法》，将政府部门和其他公共实体或企业列入招标采购主体范围内，并且，将这些实体或企业列入时要考虑以下因素：
　　(1)政府是否向其提供大量资金；
　　(2)是否由政府管理或控制，或政府是否参加管理或控制；
　　(3)政府是否对其销售货物或提供服务而给予独家经销特许、垄断权或准垄断权；
　　(4)是否向政府有关部门报告财务状况；
　　(5)是否有国际协议或国家的其他国际义务适用于该实体从事的采购；
　　(6)是否经由特别立法而设立，以便促进法定的公共目的；通常适用于政府合同的公法是否适用于该实体签订的采购合同。
　　欧盟的采购规则规定，凡政府部门、公共机构和公营企业的采购活动都必须实行招标，政府部门包括中央政府和地方政府；公共机构需为满足公众利益的需求而建立，不具有工业或商业性质，大部分资金由国家、地方机构或公法管理的其他团体提供；公营企业是由政府部门或公共机构直接和间接控制的具有经济和工业目的的企业。关贸总协定乌拉圭回合达成的世界贸易组织(WTO)《政府采购协议》，在原来《政府采购协议》的基础上，首次将地方政府以及某些特定的公共部门和企业与中央政府部门一起统一纳入招标采购的主体范围之内。
　　在我国，从保护国有资产的原则出发，将国家机关、国有企业事业单位及其控股的企业为招标的主体，已被各种招标投标法规所确定。例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》规定，经国务院或国家计委批准的国家计划内基本建设大中型项目，符合规定条件的都要进行招标投标。这就是说，国家机关、国有企业事业单位(包括其控股的企业)在进行国家基本建设大中型项目建设时，都是招标的主体。
　　目前，在我国一些招标投标规定中，还将集体所有制单位列入招标主体的范围。例如，《工程建设施工招标投标管理办法》规定，凡政府和公有包括全民所有制和集体所有制(包括全民所有制和集体所有制)企、事业单位投资的工程项目的施工，除不宜招标的外，均应实行招标投标。
　　32　招标投标的范围
　　从有关国家和国际组织法律和条约、协议、决定等的规定来看，将招标采购标的分为货物(物资)、工程和服务，已成为一种通常做法。《政府采购协议》将招标的标的分为产品和服务，服务包括建筑工程；《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》分为货物和工程(包括其相关的服务)，而将咨询服务排除在外，专门由《世界银行借款人和世界银行作为执行机构聘请咨询专家指南》进行规范。联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》明确规定货物和工程标的的性质，该法规定，“货物”是指各种各样的物品，包括原材料、产品、设备和固态、液态或气态物体和电力；“工程”是指与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作。但《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》对货物的解释则为，货物包括商品、原材料、机械、设备和工业厂房。关于服务，《示范法》只将其定义为“除货物或工程以外的任何采购对象”，世界贸易组织《服务贸易总协定》也只对“服务贸易”的几种形式作了界定，而没有对服务本身的性质作出明确规定。由于对招标标的性质认识不统一，因此很难确定标的范围。
　　由于招标标的涉及的范围广，各国经济和贸易的发展各有千秋，因而随着各国现实情况的变化而不断被修正。一个共同的发展趋势是，招标的标的范围逐渐扩大，招标标的从过去单一的实物形态项目转向全方位近况物形态和知识形态项目，新产品开发、改造、科研课题、勘察设计、科技咨询等知识形态的服务项目招标不断拓展。从我国的情况来看，在货物方面，招标标的主要是机电设备和机械成套设备；在工程方面，招标投标的主要是建筑安装；在服务方面，招标投标的主要是科研课题、工程监理、代理招标、承包租赁等。对此，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》作了总括性的规定，即：建设项目主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位及招标代理机构，以及某些条件下建设项目及项目法人的确定、不涉及特定地区和不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，都应当通过招标投标进行。
　　在国际范围的招标内，各国法律都对招标的范围特别是服务项目范围，根据其参加的条约、协议规定或根据互惠、对等原则进行一定的限制，以保护本国投标人的利益。例如，欧盟在加入《政府采购协议》时，承诺适用于协议条款的服务范围是：银行和金融、保险、卫生服务、道路运输、铁路运输、城市运输、海洋运输、内陆水运、港口、机场、旅游、客货运输、宾馆和餐饮、维修、研究和开发、健康、住房等；美国也提出了大致对应的报价单。在此之外的服务，或者谈判双方根据对等原则互不开放的服务，都不对外开放。我国在这方面尽管还未作出明确的例外或保留，但也作了原则性的规定。例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》规定，建设项目经批准采取国际招标的，“除按本规定执行外，还应遵从国家有关对外经济贸易的法律、法规”。
　　33　招标投标的限额
　　从国外和国际组织的招标法律规定来看，其招标限额呈现以下特点：货物和服务项目的招标限额相同，与工程项目的招标限额之比一般控制在1∶10左右，中央政府采购实体要比次中央政府采购实体(公共机构)的招标限额低，而次中央政府采购实体(公共机构)又比其他采购行为控制得相对宽松一些。有关国际组织和国家规定的货物、工程和服务项目的招标限额基本上相同，但也有个别国家存在一定的差异。如各国中央政府对工程方面的采购限额一般规定为500万特别提款权，而以色列则规定为850万特别提款权，日本则规定为450万特别提款权。这种差异是这些国家在参加《政府采购协议》前，与世贸组织谈判的结果。这些值得我们认真研究。
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