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加强城市地下空间开发利用法制建设 促进土地节约集约利用
来源：中国建设报&&&&
随着社会经济的不断发展，城市化、工业化、机动化迅速推进，对土地的需求日益增加，城市建设用地日益紧缺，城市空间容量供需矛盾日渐突出。鉴于此，我国许多大中城市已从一味追求建筑高度和空间平面扩张的发展模式调整为更加注重挖掘地下空间资源的三维发展模式。同时，许多大中城市也已陆续进入地下空间开发利用规模化、系统化、综合化的高速发展期。要促进地下空间有序开发和可持续利用，实现地上地下统筹同步开发，实现土地节约集约利用，须加强城市地下空间开发利用的法制建设。
一、我国城市地下空间开发利用法制建设的现状
近年来，我国城市地下空间开发利用方面的法律法规规章不断健全，特别是一些经济发达的城市充分利用地方立法权出台了许多具有可操作性的法规规章。其中，国家层面涉及地下空间权属的法律法规有《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》；国家层面涉及地下空间规划的法律法规有《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》；国家层面涉及地下空间开发利用质量与安全的法律法规有《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》等。地方层面有创新性、代表性的地下空间开发利用专项法规有《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》、《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》、《杭州市地铁建设管理暂行办法》、《深圳市地下铁道建设管理暂行规定》、《深圳市地下空间开发利用暂行办法》、《无锡市城市地下空间建设用地管理办法（暂行）》、《关于加强绍兴市区地下空间土地使用权管理的意见》、《天津市地下空间规划管理条例》、《上海市地下空间安全使用管理办法》、《福州市城市地下空间开发利用管理若干规定》、《厦门市地下空间开发利用管理办法》、《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》等，它们对地下空间规划、地下空间建设用地使用权的取得、出让金标准、产权登记、地下空间安全使用等进行了因地制宜的细致的规定，基本反映了现实的需要。
但是，相对于城市地下空间开发利用的速度，立法速度可以说是太慢，法制建设虽取得了一些成果，但还有许多空白，还不能满足实践的需要，不能有力地规范和引导地下空间开发行为，主要存在以下方面的不足：
1.由于地下空间开发利用在国家层面没有一个明确的管理机构或牵头部门，地下空间开发利用的综合性立法还没有提上议事日程。国家层面比较全面的法规仅有一部部门规章，即《城市地下空间开发利用管理规定》，由于其法律位阶较低，因而法律效力低，缺乏权威性；内容虽然涉及规划、建设、管理等环节，但停留在行政管理范畴，对地下建设用地使用权的取得、出让金标准、地下空间的产权登记等民事方面则未涉及，缺乏对实践的指导意义。
2.国家层面政策法规过于原则和宏观，配套法规规定的制定和修订工作又未能及时跟进，以致于政策似有实无，法律的规定不能切实落到实处。《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确提出鼓励开发利用地上地下空间，但没有具体的细则或办法，鼓励成为了口号。《物权法》规定了建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，但《土地管理法》和《城市房地产管理法》至今未根据物权法的精神进行相应修订。
3.专门性的法规规章还比较缺乏，对地方法规的制定缺乏指导。地下空间开发利用中投资者关心的地下建筑物的权属登记问题、量大面广的结建人防地下室的产权问题、高层住宅楼下的地下车库产权问题、相邻工程连通等问题，都没有专门的明确规定。这就造成目前政府各部门之间、投资者与政府之间、投资者与投资者之间没有相关法律法规可以依据，思想不统一，纠纷较多。
4.政策协调、监督协调、行动协调还比较欠缺，协同作用发挥不够。由于我国行政体系的矩阵混乱和条块分割，部门色彩、专业意识太浓，加之思想认识、工作习惯等方面的阻力，地下空间开发利用管理工作无法形成合力。地下空间的开发涉及多个管理部门，国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、信息化、文物保护等各行政管理部门各司其职，分别代表国家对地下空间开发利用行使相应的管理职责，涉及多个方面的利益与诉求，重分工轻协调，以致管理重叠或无人管理现象并存，不利于城市地下空间开发利用的统筹规划、建设和管理。
5.地方立法分散且不完备，碎片化现象严重，相互之间衔接不力或不衔接。地方法规或规章仅是对地下空间开发利用的某个具体方面诸如地下建设用地使用权的取得方式或产权登记或地铁建设等进行尝试性的规范；地下空间专项规划与土地利用规划、人民防空规划、地下交通规划、地下管线规划等专业规划和城市近期建设规划等编制主体各异、编制时间不同步、实施期限不一致、内容不衔接。
6.对地下空间开发利用负面影响的研究相对欠缺。目前对进行城市地下空间开发利用的积极、正面作用与意义的研究比较多，也比较透彻，如：可以提高土地利用率，节省土地资源，缓解中心城市密度，人车立体分流，疏导交通，扩充基础设施容量，增加城市绿地，保持历史文化景观，减少环境污染，改善城市生态等，但对地下空间开发利用的环境影响评估在思想认识上还有待提高，对水文地质的影响亦未引起足够重视。
二、加强城市地下空间开发利用法制建设工作的思路和重点
为实现城市地下空间开发利用社会效益、经济效益、环境效益的有机结合，兼顾地下空间的近期利用和可持续利用，使地下空间开发利用管理做到统一规划、综合开发、合理利用、安全使用、依法管理，加强法制建设、完善顶层设计是必由之路。
加强城市地下空间开发利用法制建设的思路是理顺体制，及时制(修)订相关法规，具体路径是：
1.完善现有法规，对现行有效的与地下空间建设用地使用权、地下建筑物或构筑物的产权登记、地下空间规划有关的法律法规进行修订和补充。
健全土地管理法规体系，根据宪法和《土地管理法》的有关规定，明确城市国有土地下面的地下空间所有权主体为国家。由于土地的开发价值只有在引入地价因素之后才能充分体现，进行地下空间开发如果要获得与地面相当的经济效益，就必须考虑土地出让金的标准，因而需要建立地下空间的地价影响因素和核定方法，建立适应市场变化的地价，便于投资人进行成本分析，避免盲目的开发行为，达到地下资源的高效配置与利用。
完善城市规划体系和土地利用规划体系，首先要明确地下空间开发利用专项规划的编制单位资格，其次是将城市地下空间开发利用的布局、规模、结构、时序、层次等专项规划的主要内容纳入城市控制性详细规划和土地利用规划中，体现总与分、综合与专项的关系。这样不但可以避免盲目性，还可使城市地下空间的开发规范有序和可持续。
2.制定新法规，填补立法的空白。我国在条件成熟时可借鉴日本、台湾等国家或地区在开发利用地下空间方面的立法经验，制订一系列具有中国特色的开发利用地下空间的单项法律法规，完善地下空间开发利用法规体系。
地下空间利用基本法规，包括地铁、地下商业设施、共同沟、地下立体交叉、地下公共社会停车场等地下大型设施的有关规划、设计、施工的法规；地下分层土地使用权上下层范围权利与义务、公共地下设施的占用许可规定等基本方针和政策。
地下空间安全法规，包括结构设备安全，包括一般建筑物地下部分建筑规范、地下街建筑规范、地下车库结构及设备规范、道路地下设施规范等；施工安全保证法规，包括建筑施工规范、道路交通规范、劳动安全卫生规范等；防灾安全法规包括防火、防水、防震、防毒气等方面的规范。
地下空间使用维护管理法规，包括地下建筑物环境卫生、电气、供热等方面使用规定、共同沟的保护管理规定、停车场保护管理规定以及噪声、振动等方面的规定。
3.理顺城市地下空间开发利用管理的行政管理架构，实现条块的有机结合，尽量实现相互的协调与衔接，建立高效、协作的地下空间管理体制。
城市地下空间开发利用管理职能交叉不可避免，但在职能交叉的地方，要明确一个牵头部门、综合协调部门，其他相关部门配合。按行业分部门的专业管理是必须的，在地下空间开发利用方面要以专业化管理为主导，尊重现有的各部门职能分工，各城市发展改革主管部门负责地下空间开发利用的项目审批、核准或备案管理；城乡规划主管部门负责地下空间开发利用的规划管理；国土房管主管部门负责地下空间开发利用的用地管理和产权登记管理；建设主管部门负责地下空间建设工程施工的监督管理；人民防空主管部门负责地下空间开发利用的人民防空监督管理；环境保护主管部门负责地下空间开发利用的环境保护监督管理，并制定相关环境管理技术规范；水务主管部门负责地下空间开发利用的防洪排涝监督管理，并制定相关防洪排涝标准和技术规范；工程档案主管部门负责地下工程档案的备案、电子信息库的建立和动态更新。同时，也可以在不改变原有机构设置的前提下，在数个关联部门之上虚设专门委员会或领导小组、联席会议等，由市里一名主管领导负责，以协调各部门权力的配合运行。这种在涉及城市地下空间开发利用数个关联部门之上虚设专门委员会或领导小组或联席会议的做法，由于不涉及机构设置的变动，各相关部门易于接受，因而是目前比较现实的、理性的选择。
为高效合理开发利用城市地下空间资源，促进土地节约集约利用，加强城市地下空间开发利用法制建设可侧重于以下两方面：
1.实行差别化的地下空间建设用地使用权的供应方式、出让金（租金）标准、出让金缴纳方式和出让年限。
由于土地承载着多种功能，应依据地下工程用途及对公共福利的增进和社会影响，有区别地确定地下空间建设用地使用权的供应方式，完善招拍挂制度，不要一刀切、地价高者得，实行综合评标制度。计划（划拨）和市场（出让）两种手段、竞争性和非竞争性两种供应方式都要用，即地下空间建设用地使用权可实行招标、挂牌、拍卖、协议出让，也可实行划拨，还可实行租赁。原则上，纯经营性的地下建设工程项目，其地下空间建设用地使用权的取得方式应为招拍挂的公开竞价方式；半公益半经营的地下建设工程项目，其地下空间建设用地使用权的取得方式可协议可划拨；纯公共产品性质的地下建设工程项目，其地下空间建设用地使用权的取得方式应为划拨方式。
地下空间建设用地使用权出让金（租金）标准，应因地制宜，因时制宜，因用途、开发层次、开发利用条件不同而不同。地下空间建设用地使用权出让金应为参照所在区域相对应的用途基准地价折算为楼面地价的一定比例，且层次越深比例越高。也就是说，基于对城市地下空间开发利用的方向、规模、结构、布局的整体性、长期性、可持续性的思考、谋划和设计，综合考虑地下建设工程的复杂性、高风险、建造成本高、投资回收期长等特点，地下空间建设用地使用权出让金标准应低于地上空间建设用地使用权出让金标准，且随深度的递进出让金递减。
地下空间建设用地使用权出让金缴纳方式，应具体问题具体分析，可实行批租制，也可以考虑采用年租制，即：城市地下空间建设用地使用者或经营者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金，以有别于一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金的批租制。
地下空间建设用地使用权的出让年限应与地表相同用途的建设项目的建设用地使用权出让年限确定的原则保持一致。我国现行法律、法规对于建设用地使用权的出让期限是有明确规定的。通过划拨取得的土地使用权，除了法律规定的使土地使用权消灭的原因外，土地使用权人可以无期限地使用土地。通过出让方式取得建设用地使用权的，根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，按照土地的不同用途，土地使用权出让的最高年限为：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。每一块土地的实际使用年限，在最高年限内，由出让方和受让方双方商定。目前，国家没有单独对地下空间建设用地使用权的出让年限作出规定，但从各地的国有建设用地使用权出让公告、土地划拨公示来看，结建人防工程的地下空间建设用地使用权年限与地表建设用地使用权出让年限相一致；市政道路、公共绿地、公共广场下的地下空间建设用地使用权出让年限因用途不同而不同，如作为地下车库，其建设用地使用权出让年限小于等于50年；商业娱乐项目，其建设用地使用权出让年限小于等于40年。
2.制定开发利用地下空间的优惠政策，吸引社会资金投向地下空间，将国家鼓励地下空间开发利用战略细化。
地下空间开发利用的效益具有综合性、公共属性和外部性。地下空间开发利用具有多重效益，综合性特征明显。如：地下建设项目，除国防工程和人防工程外，投资者的价值目标中没有战备效益的选项，但由于地下空间天然具有致密性与稳定性的特点，在特殊的时期战备效益就将显现。地下空间开发利用具有社会公益性。如：建设地下商业设施，一方面追求商业效益，同时也可以补充商业设施的不足或者完善商业形态；地下综合管沟、地铁、地下过街通道等公用事业产品和人防工程，天然具有公共属性。地下空间的开发利用也会产生外部性。如：对地下空间进行以赢利为目的的投资，不仅投资人实现经济利益，其他不特定的人也可以获得间接的社会效益和环境改善的效益。当然，最大的外溢性是缓解建设用地不足。因此，可以借鉴国家和地方为鼓励战略性新兴产业的发展、支持重点项目的建设或实施招商引资的优惠政策来吸引资金投入地下空间的开发。
一是税收优惠。即对经营地下项目的企业，可酌情减免企业所得税，对企业所得税税前扣除项目和税率进行特别规定，加速企业固定资产折旧，减免增值税、营业税、城镇土地使用税、房产税等。
二是行政性收费减免。地方行政事业性收费种类繁多，各地可根据财政状况进行或多或少的减免。山东聊城规定地下空间建筑面积不计入建筑容积率，且对符合规划要求的建设项目，其地下空间建筑部分需缴纳的土地登记费、土地管理费、城市基础设施综合配套费、开发项目片区内的基础性设施配套费、综合开发管理费、散装水泥专项资金、工资保证金等七项市级行政事业性规费，按不同类别予以减免。珠海市规定开发建设地下建筑物可节省城市地面用地，可利用地面进行绿化或修建其他设施，因此缓征绿化建设费和占道费。山东新泰市规定凡符合防空防灾设计要求的地下商场、地下停车场等建筑物，免缴防空地下室易地建设费和城市基础设施配套费。
三是电价优惠。由于地下空间换气、照明、除湿等相较于地面建筑耗电，为减轻使用者的运营成本，电价可适当下浮。
四是加强服务。相关行业主管部门应主动加强对地下建设项目施工组织的协调，管理与服务并重，简化审批手续、压缩审批期限、跟踪服务等。
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