PPP到底是什么——对“合作关系”的解读
发布时间：
09:48:23 & 作者：佘雨航 & 来源：
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作者：佘雨航，贵州君跃律师事务所合伙人律师
　　从2009年以来，笔者协助地方政府投融资平台公司发行了企业债券、中期票据、短期融资券等大量的融资工具，因此，在去年下半年中央陆续出台一系列关于推行政府与社会资本合作的政策之后，地方融资平台公司以发行融资工具方式为地方政府融资的职能被剥离了，当时个人理解PPP模式就是中央政府为了系统性解决地方政府既有融资模式留下的债务风险而推出改良政策，寄希望于地方政府在新的融资模式体系下继续推动、完成城市基础设施建设和公共产品供给的任务。简而言之，站在政府的角度去理解PPP模式是一种融资模式。
　　通过学习和参加一些培训，感受到本次政府在城市建设和公共服务领域推崇的PPP合作模式除了要解决政府短期债务风险与政府承担基础建设和公共产品供给的长期职责之间的矛盾之外，还深刻地体会到PPP模式的核心其实是在第三个&P&，即合作关系。同时，从技术的层面，笔者也更加理解了PPP是一种专业的项目管理方式。
　　PPP的成功与否不在于合作的主体，关键在于合作关系
　　为什么这样去理解PPP模式？在中国，PPP中的第二个&P&即社会资本，已经进化成为泛指所有的公司、企业。社会资本，无论其所有制性质，都可以作为&私有资本&（此处&私&是相对于政府的&公&而言，并非是所有制性质）来和政府进行合作。因此，在中国，此&私&已经非彼&私&了。对于资本雄厚的国有性质的央企而言，在PPP推出之后，立刻展开与各地政府的合作。与其说是资本雄厚，更不如说是政府与国有资本之间彼此的思维方式、决策习惯更容易促成合作，比纯粹的政府与私有资本之间的合作，更容易取得彼此之间的信赖。
　　进而言之，在将第二个&P&的&Private&定义为&社会资本&之后， PPP模式能够成功的重要因素，应重点聚焦在第三个&P&的内涵，即政府和社会资本之间怎样建立&合作关系&，以及建立怎样的&合作关系&。深入到技术层面，PPP模式在具体项目上，合作双方应当充分考虑项目涉及的政策与法律风险、行业风险、技术风险、投融资风险、商务风险等全部可以预判的风险，并根据政府和社会资本的&专长&及风险的本来属性来确定的风险分担机制，这才是PPP合作成功的基础。否则，就可能会产生类似如泉州刺桐大桥那样失败的项目。该项目涉及合作内容的法律文件只有一二页纸，社会资本与政府合作之初都没有充分预计到政府之后修建免费的通行大桥多达七座，导致社会资本获得的收费特许经营权到最后就一文不值，无法产生收益，最终不得已提前&被&政府回购，社会资本黯然退出。
　　其实换个角度来看，政府也无错。政府本来承担的就是基础设施建设和公共产品的供给职能。对于政府所提供的公共产品满不满意，是由作为使用者的纳税人来评价的。政府需要在社会资本的商业利益和公共利益之间做好平衡，公共产品收费过高，老百姓必然怨声载道，政府将会背负公共评价的压力，再加上没有契约的约束，类似在泉州刺桐大桥项目上政府&违约&就真的无可厚非。反观北京地铁四号线项目，就是一个合作成功的典型案例。作为社会资本的港铁公司在营运方面具有专业的管理经验，能够在成本控制和经营管理方面做到内地地铁公司无法企及的高度，同时，合作双方充分预估风险，对影响营运效率和项目盈利的关键因素变化设置了合理的解决机制，用精准的制度设计为项目成功做足了铺垫，由此可见，地铁四号线项目最终合作成功是有基础的。
　　PPP的成功还需要关注第四个&P&和第五个&P&
　　PPP模式在中国要获得顺利推行，实际上还应当关注第四个&P&（People）和第五个&P&（Politics）。前文已经有所论及，基于PPP项目主要运用于基础设施和公共服务领域，其直接影响的就是使用者的利益。PPP项目成功与否，除了直接合作的政府和社会资本能否&各取所需&、&各有所得&之外，公共产品和服务的使用者和体验者的社会评价也是很重要的考量因素。同时，基于目前中国并没有专门就PPP模式出台法律、行政法规，只有政策支撑。众所周知，政策的可变性远高于法律法规，在并不稳定的政策环境背景下去做PPP，不仅考验的是社会资本，更是对政府的考验。
　　PPP是管理模式，是专业技术
　　从效果上来看，对政府而言，PPP模式确实在一定程度上解决了政府短期内没有财力投资基础设施建设和公共服务供给的问题。但对社会资本而言，如果不盈利，甚至如果不能到达社会资本设定的投资回报离，PPP模式就没有存在的意义。资本永远是逐利的，没有利益驱动，做PPP无疑是在做公益，相信这不是社会资本拥趸PPP的本意。
　　笔者是这样理解：专业的人做专业的事，政府的人力、物力、财力和精力，决定了由政府亲自去做大部分的基础设施建设和公共服务供给将会牺牲效率。政府及其职能部门没有专业人才和队伍，建设和营运管理水平低、投资回报率低，使用者当然会用脚投票，政府吃力不讨好。使用者照章纳税，但却没有享受到一定质量的公共产品和服务，当然会不满意，对使用者确实不公平。而换个方法来做，设定好合理的盈利空间（不能让社会资本从中谋取暴利，否则侵害了使用者的利益，也将产生另外的一种不公平），把专业的事情交给专业的社会资本来做，政府再通过特许经营权、财政补贴，甚至是商业项目打包的方式让社会资本获利，这样第一个&P&、第二个&P&和第四个&P&确实是各有所得，皆大欢喜了。当然，社会资本能否盈利，其实是取决于其管理水平的，对专业理解越深、管理水平越高、成本控制能力越强，同等条件下，盈利能力就越强。管理能力有高下，由此几家欢喜几家愁就是顺理成章的事情了。
　　如果本轮PPP模式的推动，地方政府还停留在希望通过PPP延续之前的信用融资来解决基础设施建设和公共产品供给的思路，不把精力集中到考察和确定合适的社会资本、如何就PPP模式合作风险分担与社会资本进行谈判、如何更好地去平衡商业利益和公共利益方面，还是又会重蹈覆辙，回归到原来不成熟的PPP模式合作失败的老路上来。
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PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行...
大家还关注PPP模式的含义是什么
问PPP模式的含义是什么
　　如今ppp项目在全国各地全面推开，对PPP模式的理解和解读也有多种不同的声音。那么PPP模式的含义是什么?ppp模式是什么?现在跟随小编一起去看看吧!欢迎阅读!
　　一、PPP模式的含义　　PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。　　该词最早由英国政府于1982年提出，后来随着项目融资的发展，PPP开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。　　从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。　　二、PPP模式三大特征　　1、伙伴关系　　伙伴关系是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。　　形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。　　2、利益共享　　需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。 如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。　　3、风险共担　　风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。没有谁会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。　　在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。　　知识多一点：　　BT模式的含义　　1. BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。　　2. BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。　　3. 目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。　　BOT模式的含义　　BOT(build―operate―transfer)即建设―经营―转让，是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润;特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。　　BOT是英文建设――运营――移交的缩写。在国际融资领域BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式，具有有限追索的特性。所谓项目融资是指以项目本身信用为基础的融资，项目融资是与企业融资相对应的。通过项目融资方式融资时，银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息。在这种融资方式中，银行承担的风险较企业融资大得多，如果项目失败了银行可能无法收回贷款本息，因此项目结果往往比较复杂。为了实现这种复杂的结构，需要做大量前期工作，前期费用较高。上述所说的只能依靠项目资产或项目收入回收本金和利息就是无追索权的概念。在实际BOT项目运作过程中，政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持，银行对政府或项目公司股东的追索只限于这种支持的程度，而不能无限的追索，因此项目融资经常是有限追索权的融资。 由于BOT项目具有有限追索的特性，BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表，这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金，所以受到了股本投标人的欢迎而被广泛应用。
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