 上传我的文档
 下载
 收藏
该文档贡献者很忙，什么也没留下。
 下载此文档
正在努力加载中...
黑龙江省粮食补贴政策问题研究
下载积分：5000
内容提示：黑龙江省粮食补贴政策问题研究
文档格式：PDF|
浏览次数：58|
上传日期： 15:03:47|
文档星级：
该用户还上传了这些文档
黑龙江省粮食补贴政策问题研究
官方公共微信后使用快捷导航没有帐号？
查看: 1150|回复: 0
一、关于我国农业补贴问题的几种观点
& & 1、是否实施农业补贴
& & 观点一认为，政府不能也不应该加大对农业的补贴，目前我国尚未达到充分利用黄箱政策来反哺农业的阶段。其原因，首先是我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴。农业补贴会给国家的财政带来严重负担，挤压其他建设的支出，引发严重的后果。其次，如果我们对农业进行补贴会导致农产品过剩，产生一系列棘手问题。欧、美都曾对本国农产品进行补贴，严重过剩后都试图销到国外，这成为近年欧、美之间外交、贸易摩擦不断的根源。维持良好的国际环境对我国未来二、三十年全面建设小康社会至关重要。对农业进行补贴不利于维持我国经济发展所需要的良好外部环境。第三，对农产品进行补贴，在执行上非常困难。如果我们进行反周期补贴，也就是对自然灾害等造成的减产进行补贴，会产生严重激励问题。由于农业生产本身的特性，我们很难分辨一个农户减产是由于自然灾害还是其他人为因素，因而很容易出现故意减少投入造成减产而向政府要补贴的事例。如果我们直接对农民的收入进行补贴，从国外的经验来看，经常会出现应该得到补贴的农民实际拿不到补贴，拿到补贴的往往是各方面关系较好的中等收入的甚至是富有的农民。
& & 即使把&黄箱政策&所允许的8.5%的综合支持量用足，农民人均也只能得到171元的直接补贴，对促进农民增收的意义不大，因此我国现阶段增加农民补贴也就没多大必要了。[1]
& & 观点二认为，我国城市化率较低，城市人口少于农村人口，不可能由少数城市人来补贴多数农村人，因此农业补贴的时机还不成熟。
& & 持不同观点的同志认为，不能机械照搬先行工业化国家的经验，需要适当提前工业反哺农业的时间，逐步加大工业反哺农业的力度，增强农业的国际竞争力，稳固新型工业化发展道路的基础。其理由是因为，从1997年起农业进入新阶段以来，我国工业化也迈进了中期阶段。根据先行工业化国家中期阶段的一般经验，农业与工业处于平行发展轨道；只有到后期，工业才开始反哺农业。目前我国虽然已跨入工业化中期阶段，但对农业的投入仍不足，工业化还在抽取农业的资金积累，并未主动转移到工农业平行发展的轨道上来。而且我国正在走以信息化带动工业化的新型工业化道路，与先行工业化国家当年走过的发展道路有较大区别。又值加入世贸组织初期，农业对外承诺的开放度高，贸易保护主义抬头，国际竞争加剧，发展环境也有别于先行工业化国家中期阶段的情形。
& & 一个国家能否对农业实现补贴，主要取决于农业劳动力的数量和比重、农业的财政收入贡献和国民收入贡献等因素，而不能简单地以城乡人口比例来衡量。因为能否补得起农业，主要看非农业部门劳动力的国民财富贡献和财政收入贡献能力是否明显超过了农业，需要补贴的农业劳动力数量或土地等生产资料有多少，并不是简单地按照城乡人口一对一的方式来平摊补贴。因此，只要适当限制补贴品种和区域，集中有限资金，仅对粮棉主产区的农民给予直接收入补贴，并不是&少数人补贴多数人&，而是在局部完全形成了&多数人补贴少数人&的格局。在这些多数人的补贴贡献中，不仅有城市的非农业劳动力，还有农村的非农业劳动力，以及农业劳动力中尤其是东部粮食主销区的非粮棉生产者。[2]
& & 还有同志认为，增加农业补贴是我国现阶段的理性选择。先行工业化国家所走过的发展道路大约经历了三个阶段，即：工业从农业汲取资源、工业和农业平行发展、工业反哺农业。对于我国现阶段究竟是否已经达到了工业反哺农业阶段，人们的认识确实存在分歧，但有一点可以肯定，就是我国现在已经发展到了工业化中期，至少工业和农业应该平行发展。由于计划经济的惯性作用，改革开放这二十多年来，我国的城乡差别、城乡二元经济结构并未改观，工业向农业汲取资源的现实依然存在，财政支农的力度不增反减。照此下去，高度扭曲的厚工薄农资源配置模式无法得到纠正，工业和农业也就不可能平行发展，中央提出的城乡统筹发展的目标就更难实现了。所以，从我国的实际情况来看，增加政府对农业的补贴只不过是一种理性回归和良心恢复而已，根本谈不上反哺，农民拿他过去&不敢&拿而现在应该拿到的罢了。
& & 我国当前面临的国内外环境与先行工业化国家当年情况已有很大不同：一是我国正在走先行工业化国家所未走过的以信息化带动工业化的新型工业化道路，这意味着我国现在的工业较先行工业化国家当年的工业成长速度更快、资质更好，有提前反哺农业的可能；二是我国正值加入世贸组织初期，在农业方面对外承诺的开放度又很高，且国际上贸易保护主义抬头，国际竞争加剧，发展环境已不同于先行工业化国家工业化中期阶段的情形。这就意味着，为了保护本国利益，我国工业必须提前担当起反哺农业的责任。因此，我们不能机械照搬先行工业化国家的经验，我国工业完全可能而且必须适当提前反哺农业的时间，逐步加大工业反哺农业的力度，以增强我国农业的国际竞争力。财政补贴农业不仅仅是个农民收入问题，它更是一个宏观调控的手段，在世界各国，它都是国家宏观经济管理体系的重要组成部分，更何况在实际运作中它还可能产生乘数效应、链锁反应。另一方面，财政补贴农业尤其是直接补贴，作为一项世界各国通行的制度在我国尚未完全真正建立起来，现在我国正值加入WTO初期，建立和完善农业补贴制度甚至比制度实际运作效果更应受到我们的重视，即使制度建立之初的补贴标准不高，农民得到的实惠也不像我们想象的那样大，但无论是从国家长远利益考虑，还是从农民长远利益考虑，建立和完善农业补贴制度是具有相当重要的历史意义的。[3]
& & 2、保护价与直接补贴的如何定位
& & 一种观点认为取消保护价，以直接补贴取而代之。
& & 另一种观点认为应该两者并用。因为保护价属于黄箱补贴政策，能够直接、快速、明显地提高农产品的国际竞争力，维护被保护农产品的生产能力，又能适当增加农民收入，而与产量不挂钩的直接收入补贴政策，只能保护农民的收入，却不能维持政府期望的某种农产品的适当产量，保护该产品的综合生产能力。尽管我国目前不少人对现行粮食保护价政策提出了批评，但并不意味着价格支持政策本身已经过时，只能说明粮食保护价政策的执行方式过时了，急需调整保护价政策的具体实施办法，采取新型保护价与直接收入补贴相结合的政策，既保护粮食等重要农产品的生产能力，又适当增加农民收入。[4]
& & 二、我国粮食直补政策在执行过程中产生的问题
& & 1、 补贴方式存在问题。
& & 一是只对本地主粮补贴。有些地区水稻、小麦、玉米等主次不明显，只对政府认定的粮种进行补贴，不利于结构调整，不利于发挥市场机制的作用。二是按照种植面积补贴，等于低产田与常产田、高产田同样得到补贴，不能体现粮食质量、粮食产量和管理水平的高低，不利于耕地利用，也不利于推广新品种、新技术和先进经验。三是按照种植面积补贴，等于自用粮、市场粮、交售国库粮一并补贴，不利于国家粮食储备。[5]
& & &收支一条线&直补方式，弱化了直补改革的政策效应。实行&征补一条线&的直补方式，即直补资金首先抵扣农业税后再兑现到农民手中，农民就会把这部分补贴误认为是税费负担的减轻。从农民增收的角度，政策的效应打了折扣。
& & 2、粮食直补资金的来源存在的问题
& & 试点地区粮食直补资金来源于粮食风险基金，这产生了一系列问题和矛盾:粮食的风险基金够不够直补之用?直补占去粮食风险基金后，国有粮食的收购资金从何而来?有的人提出谁收购粮食谁补贴，这一方面是粮食销区有看法，另一方面也不利于粮食市场化。有的人则提出谁生产谁补贴，这对生产区更不公平。若是中央财政与地方财政共同承担，地方财政是否愿意也是问题。总之，直补资金的来源在全面推进粮食直补政策后会有更多的问题和矛盾生成。[6]
& & 财政部门担心补贴资金难兑付。现行粮食补贴主要来源于粮食风险基金，而粮食风险基金按照分级筹集分级包干的原则，由中央与地方按1: 1的比例筹集缺口资金。从1998年实行粮食风险基金补贴包干办法以来，地方财政不但要负担配套的缺口资金，还需负担粮食老财务挂账本金和新增粮食财务挂账利息及本金的消化。从总体上看，地方财政每年负担粮食方面的资金占当年财政收入的5%至6%。在财力吃紧的情况下，无疑会进一步增加财政的负担。而且随着粮食流通体制改革的深入，财政面临的压力将进一步加大。如果省级财政的&补助&不能下拨，仅依靠单薄的地方财政难以为继。[7]
& & 3、粮食直补政策对象存在的问题
& & （1）采取补贴与粮食种植面积或销售数量不挂钩的方式，分散了粮食补贴的目标。实行以计税土地面积或计税常年产量为依据向农民发放补贴，与农民当年的粮食生产和销售不挂钩，实际上是将对粮食的补贴扩大为对整个农业的补贴，将对种粮农民的&特惠&政策，扩大为对全体农民的&普惠&政策；脱离了改革政策的设计初衷，分散了粮食补贴的目标。
& & （2）在粮价出现市场价高于保护价的情况下，依据价差确定的粮食直补的作用相对有限。[8]
& & （3）农民对&粮食直补&政策的目的理解偏差。由于多按人头发放补贴，多数农民简单理解为党和政府的&关心款&、与粮食种植没多少关系。[9]
& & （4）不利于鼓励种粮农民生产的积极性。农民应税土地上无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜，都可照领&粮食直补&，种粮者明显感到吃亏，因为实际上种经济作物的收益一般远高于种粮食作物的收益，如此，势必挫伤种粮农民的积极性，不利于粮田面积的稳定和粮食生产能力的提高。
& & （5）粮食直补按农业税应税面积或农业税计税常产为据，与粮食生产和销售不挂钩，亦即脱钩补贴，已偏离粮食补贴的内涵，实质是对全体农民实行&撒胡椒面&式的&普惠&补贴。其弊端是：有悖于国家提高粮食补贴效率的政策意图。按照农业税计税土地面积或计税常产均补，既不符合中央和国务院的政策要求，也不符合&粮食风险基金&专款专用的原则。[10]
& & （6）补贴效果不大。一是补贴数额较小，每亩补贴十几元，占粮食价格的比重极小，起不到调动粮食生产积极性的作用。而且，多数地区的多数农户人均耕地在1亩左右，其主粮的种植面积一般人均不到1亩，每亩补助十几元，每户得到十几元、几十元的补助，老百姓觉得&无所谓&。二是补贴不能改变主粮与其他粮种和经济作物之产间的价格悬殊，农民不会因为粮食直补而改变种植计划，结果是该种什么还种什么，所以，粮食直补没有起到预期的引导效果。三是由于补贴影响不了种粮积极性和起不到调节作用，所以，补贴资金多数不能用于粮食再生产的投人。[11]
& & 4、粮食直补测算方法存在的问题
& & （1）土地统计、上报的虚假导致部分补贴资金流失。近年来市镇建设及工商业发展迅猛，各区县的土地变化也朝夕迥异，而&粮食直补&资金数额确定基本由基层政府按照以前某土地基数上报确定，许多已经租赁、征用、非法转手的非农土地仍在堂而皇之地领取&粮食直补&。[12]
& & (2)计税面积的确定。试点大多以三年以来的计税面积为基准面积，但农民种粮市场化后，种植面积会随时调整，另外还存在着非计税面积的农业用地。
& & (3)计税常产。试点是以三年以来农民交售的商品粮为计税常产的基础，如以农田产量为计量标准则操作难度很大，被动性也大。
& & (4)补贴差额。试点中出现了两个县相邻两地的补贴额不一样的情况，导致农民不满。
& & (5)弄虚作假。一旦粮食直补改革全面推开，有了寻租机会，就会出现弄虚作假的情况。[13]
& & 5、粮食直补的操作途径存在的问题
& & 试点的粮食直补操作有两条途径，其一，是由地方粮食部门确定补贴对象及测算出补贴金额，具体由乡级政府操作实行&#59;其二，是由地方财政部门按粮食部门提供的农户名单及额度支付直补金，具体由乡财政所实施。这种分离有其好处，也有其弊端。譬如财政所在支付补贴金时，并不考虑是否有弄虚作假的情况。再有，试点的一些财政所在支付贴补金时，虽然是两个窗口运作，但实际上是将直补金用以抵扣农业税，这不利于农民对此政策的理解和认同。[14]
& & （1）国有粮食购销企业掌握粮源困难。享受&粮食直补&与否，与种不种粮、卖不卖粮食给国家都没有任何关系和&说法&，使国有粮食购销企业收购粮食失去抓手。[15]
& & （2）管理成本较大。一是计算补贴费时费力。各地按照每年的主粮种植面积计算补贴资金，每年都需要重新登记、测量、计算。还时常因丈量不准，造成群众上访。非粮食主产区更是如此，经过多年调整，主粮种植面积人均只有几分地，甚至一个乡镇只有几十亩。二是发放补贴的成本较高。发放补贴需要印制大量表册，层层开会宣传、发动、部署、督导，设置兑付点等，花费大量费用。三是由于工作量大，需用大量人员，不利于机关机构和人员精简。
& & （3）造成财力分散。一是粮食直补使所有种植主粮的农户都受益，这包括农民的自用粮、自销粮也享受补贴，而国家实行&保护价&收粮时，只有向国家交售粮食的农户受益。显然，改革后受益范围扩大了(但补贴的粮种缩小了)。二是种粮大户和小户按种植面积平均受益，种粮大户得不到更大的优惠。而绝大多数种粮小户都从事其他职业，有的长期在外务工，种粮大户则是种植专业户，粮食补贴对他们产生的影响不同。三是由于财力分散使用，影响了国家粮食储备能力和抗风险的能力。[16]
& & （4）是粮食直补资金能否真正落实到群众手中。尽管从中央到省、市、区都制定了一系列规章制度，但到镇级却容易出现问题。众所周知，自实行农村税费改革后，乡镇财政大多是捉襟见肘，如今上面拨下现款，确实让人心动。个别胆子大的乡镇领导冒着掉官的危险也要&借用&这笔钱。因此，许多农民对粮食直补始终持怀疑态度。
& & （5）是乡镇干部在粮食直补中左右为难。中央三令五申要求将粮食直补款发放到群众手中，但同时也给乡镇干部出了道难题。给每年积极缴纳农业税的农户发放粮食直补款是无可非议的，然而，对于长期故意拖欠农业税的农民，若给他们也发粮食直补款，积极交农业税的农民肯定不满意。
& & （6）是实行粮食直补后带来新的土地纠纷。今年，实行粮食直补后，农民负担减轻了许多，在外打工的农民纷纷回村种地。昔日，部分农民出外打工致使一些土地搁荒，而一些长期在家种地的农民在搁荒地上耕种。如今，地价便宜的，打工者回村又想要回自己的地，容易发生纠纷。一些农民长期在外打工或经商，实行土地承包时也没回来，因此没有分到地，如今回村向村组干部索要地，村组干部感到很为难。
& & （7）是村组干部担心工资无着落。今年，国家实行粮食直补，农业税也下降3个百分点，农民负担的确减轻了，但粮食直补金不准代扣，农业税收缴难，村组干部担心自己辛苦干一年而工资却得不到保障，因而心里感到很矛盾。
& & （8）是农村债务无法化解，容易产生不稳定因素。在实行农村税费改革之前，大多数村有债务，多则几百万，少则几十万。如今，这些债务压得村干部抬不起头，但一时又难以化解，导致干部群众之间矛盾加剧，容易产生不稳定因素。[17]
& & （9）国有粮食购销企业&三老&问题难消化
& & &老粮、老帐、老人&是国有粮食收储企业的突出问题。目前粮食库存中高价位收购的粮食比重大，顺价销售难度大，财务挂帐数额大，扭亏增盈十分困难。粮食企业认为，农发行挂账和库存陈粮是制度安排不合理造成的，在&三老&问题没有明确解决的情况下，硬将企业推向市场是不公平的，而且国家要求企业把以往承担的政策性负担和亏损用今后的经营性行为来消化，本身就不合理。
& & （10）私人粮食购销主体有后顾之忧
& & 一是担心资金、仓储、市场信息等条件难与国有粮食购销企业竞争，特别是粮食市场全面放开后，市场信息瞬息万变，难以把握市场动向，经营风险加大&#59;二是担心政府提高粮食收购销售资格认证标准，政策环境更严，不能从事粮食购销经营。[18]
& & 三、完善粮食直补的对策建议
& & 1、建立粮食直补长效机制
& & 对农民以货币形式直接支付的补贴都可以称之为直接补贴。因此，建立对农民的直接补贴机制，就不仅限于目前实行的直补改革一项内容，而应该包括以价差为基础的保证农民收入稳定性的价格补贴，降低种粮成本的良种、化肥、农药等生产资料补贴和大幅度提高农业劳动生产效率的农机具补贴等。将来还可以探讨建立&休耕&和&轮耕&等补贴。具体操作方式包括：
& & （１）粮食价格直补的实现方式。应按照市场价与保护价之间的价差确定的补贴标准，其又取决于：一方面是政府科学预测和制定保护价，另一方面也是政府总量控制并与财力的承受能力相适应的结果，同时，还要便于农民的理解和接受。应将粮食直补资金确定为粮食价格补贴资金，明确写入下发给农民的粮食直补通知书，当市场价高于保护价时，就可以调整补贴标准或取消粮食价格补贴，使补贴与市场粮食价格变动挂起钩来。
& & （２）粮食价格直补的过渡方式。考虑到粮食直补改革２００４年刚在全国全面推开，为保持粮食直补改革政策的连续性和稳定性，粮食直补资金的发放形式要再稳定２-３年。在此期间，即使粮食市场价格一直高于政府预测的保护价格--最低收购价格，粮食补贴也要一直发放下去，但要向农民宣传清楚这种补贴的性质是属于粮食价格补贴，资金来源是过去补在粮食流通环节的价格补贴，现在改为直补农民。当然各地也可以根据实际情况，探索和确定粮食补贴的多种方式，农业税在全国范围内全部取消前，各地可因地制宜地采取多种方式补贴，农业税完全取消后自然并为收支一条线直补的方式。因为补贴粮食价格是增加粮食生产的收益，通过其它形式的补贴，可能是补贴粮食生产的成本，降低成本也就是相应地增加了粮食生产的收益，无论采取哪种补贴方式，都是以最大限度地增加农民收入为目的。
& & （３）粮食直补的时间。在良种和化肥、农药等农业生产资料补贴出台的情况下，这些与粮食生产密切相关的直接补贴力争在春耕之前兑付到农民手中。而粮食价格补贴的标准，是依据收获后农民出售粮食的市场价格来确定的，在第二年的春耕之前，与种子、化肥、农药等其它农业生产资料补贴一起发放，在补贴通知书中写明粮食价格补贴、种子补贴、化肥农药等补贴项目。这样，既降低了补贴发放的组织成本，又与农时紧密结合，更便于农民理解和掌握补贴政策，按照政府的补贴调控目标组织粮食生产。农机具的补贴在农民购买农机具时兑付。[19]
& & 2、实行与生产者当年提供的粮食商品量挂钩的直补方式。具体做法 ：
& & （1）粮食直补的范围。实施粮食直接补贴的对象为粮食生产者自行种植，并销售给有经营资质的粮食经营企业的全部商品粮。
& & （2）粮食直补的标准。依据国家财政的承受能力和用于直补部分的粮食风险基金数额，考虑市场粮食价格水平和农民种粮成本加适当的收益，确定当年每百斤商品粮补贴标准。为充分发挥粮食风险基金的调节作用，市场粮价高、农民种粮效益好的年份可以少补；市场粮价低、农民种粮效益差的年份则多补。
& & （3）粮食直补使用的凭证。以国家税务总局推行使用的粮食收购发票（一式四联，售粮农户、粮食收购企业、财政和税务部门各执一联）作为收购和发放粮食补贴的凭证，使粮食直补凭证具有法定效力。粮食收购发票由省税务部门统一印制，并发放至县级税务部门。粮食收购企业凭企业的收购资格证、工商、税务登记证和发票申请表向当地税务部门购买粮食收购发票。
& & （4）商品粮食的交售。经过审核、登记的粮食收购企业，不管是国有企业还是私营企业、个体粮商，在进行粮食收购时，必须根据实际收购粮食数量，给售粮农户开具收购发票。农户售粮后必须取得收购发票作为领取粮食补贴的凭证。粮食收购企业收购时不向售粮农户开具收购发票的，农户可向当地税务部门或粮食行政管理部门举报，一经查实，给予收购企业相应的处罚。
& & （5）粮食补贴的领取。粮食补贴采取按粮食收购时段结算方式。在一个粮食收购时段结束时，由粮食收购企业将已开出粮食收购发票的财政联、税务联汇总分别交财政、税务部门。财政部门根据收购发票，按乡、村、组分别列出每户农民的售粮数量和计算出应补贴的金额，通知农户在规定的时间凭收购发票到乡镇财政所领取粮食补贴款。
& & （6）粮食收购发票的管理。粮食收购发票是结算和领取补贴的重要凭证，应采取有效措施严加监管。一是粮食收购发票的管理。为便于监管，发票由县级税务部门从省税务部门领取并负责对企业发放和收回。粮食收购发票的日常管理同经营发票一样，已使用的定期交回，未用完的要申请延期，遗失的要登记并登报申明作废。二是发票开具的监管。为防止粮食收购企业与售粮农户联合多开粮食收购数量，套取粮食补贴，可以采取三道环节把关。首先是以农户前三年平均每年提供的商品粮数量为参考依据。当年农户提供的商品粮数量又作为下一年度计算的依据之一，逐年滚动。农户领取补贴的商品粮数量与其前三年平均每年提供的商品粮数量相差较大的，应说明原因，经过核实后，确实符合条件的再发给补贴，以防止发生弄虚作假、套取补贴的现象。同时也要防止因此发生克扣农民补贴的现象。其次是在发放补贴前，将每个农户当年售粮数量张榜公布，接受群众监督。再次是定期进行税务稽查，检查粮食收购企业是否按收购量交纳税款，多开收购粮食数量的企业要多交纳税款，使多开收购发票的企业无利可图，以杜绝多开收购数量的现象。 [20]
& & 3、粮食直补不能代替价格保护。中国对粮农的补贴应该包含固定补贴(直补)、不固定补贴(价格支持)和生产补贴三部分内容。目前中国正在推行粮食直补，保护价范围越来越小。但是，根据国际经验，特别是考虑到中国小农生产和粮食市场发育程度低的现实，中国粮食政策设计上不能缺少价格保护这样一个职能，不能简单讲取消保护价。
& & 具体而言，中国的粮食补贴应包含以下主要内容：
& & 一是固定补贴。即与前期的面积挂钩，而不与当期的产量和价格挂钩，也即不管市场上粮价的高低，都要支付给农民的补贴。今后实施固定补贴，建议农业和统计部门核实农户粮食种植面积，以县为单位测算单产水平，国家根据全国不同地区(主产区和主销区)的实际情况确定补贴率，3者的乘积就是对农民的直接补贴，并通过财政部门发放。中国农户数量庞大，查清农户的种植面积较为费事，但也并非像想象得那样难，关键在于组织和管理。建议年就要完成此项工作，一旦有了这些基础数据，就可以固定下来作为补贴的依据，不再与未来的生产挂钩。
& & 二是不固定补贴。实际上是一种包含有价格保障机制的补贴，其目的是减少粮农的市场风险。即当市场价格高过由成本和利润构成的目标价格时，如像目前粮价上涨较快、并已经高出保护价的情况下，就不启动这一政策手段。而当市场价格低于目标价格时，则动用该项政策，而且价格下跌越多，补贴也越多，与农户的商品量挂钩，也与当期的价格挂钩。其实，要保护粮农的利益，重点是要解决粮食过剩时农民卖粮难和价格下跌的问题；在粮食短缺的情况下，价格机制本身就为农民带来了利益。所以，对粮农的补贴不能只有直补(固定补贴)，政府还必须提供必要的保护，保证农民在价格下跌时的合理利益，同时解决农民的粮食销售变现问题。如果农民的粮食不能变现，而只得到一点直补，那不过是杯水车薪而已。因此，中国不能放弃保护价政策(价格支持政策)。鉴于目前粮食市场主体的实际情况，保护价政策的执行载体仍然应以国有粮食企业为主，重点是要用活储备粮企业，但在操作上要吸取以往的经验教训。
& & 三是生产补贴。根据中国的实际情况，除上述2项外，对粮农的补贴还应包括生产环节的补贴(如目前所做的种子和农机补贴)，以降低粮食生产成本、这项补贴应属于临时性的补贴，要不要进行补贴，主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较；过去的2年，决策层和学术界-致认为&改保护价收购为直接补贴农民&，即把保护价与市场价的差价直接补贴农民，是完善粮食政策的核心内容。但到了现在，直接补贴变成了与价格不挂钩的固定支付，同时又不得不颁布保护价收购政策，在政策设计上最终趋同于欧盟和美国的做法。这也说明，中国的政策设计必须要有国际经验和理论支撑。[21]
& & 4、加大对主产区支持力度，确保粮食直补资金需要。粮食直补政策应以主产区为主，因为主产区是国家主要的粮食供给基地，在确保粮食经济安全中具有举足轻重的地位，而且现在国家粮食的矛盾和问题也集中在产区，如产区的基础设施建设投入、农民种植粮食增收、完成粮食种植的责任后中央政府的补偿、粮食的销售、粮食风险基金不堪重负、严重的&三老&问题等等。抓住了产区，就抓住了关键。相对而言，销区的矛盾和问题要少点，而且销区的许多问题，如粮食供给问题，只要产区的问题和矛盾解决了，销区的许多问题和矛盾都会迎刃而解，中央政府长期放心不下的粮食安全也能够以较低的成本得以保证。因此，国家加大对主产区的政策倾斜力度，目前政策倾斜的关键就在于资金投入，具体到粮食直补，就要改革现行的粮食风险基金筹资政策，应该改革现行的中央40%、地方配套60%的筹资比例倒挂的现象，实行中央多筹、主产区少筹的筹资政策，充分发挥财政分配功能，实现工业对农业的反哺。国家及省市应当适当调整现行的粮食风险基金包干规模，因为粮食风险基金包干规模是根据1998年粮食流通体制改革时各地国有粮食购销企业库存和地方储备等情况核定的，现在执行直补政策后，粮食风险基金政策基础发生了重大变化，粮食主产区、主产县必须支付大量的直补资金，原有的包干规模严重不适应直补的要求，因此应适当调整，包干规模的调整可以考虑各地直补资金需求、地方储备规模、地方调控粮食市场的需求以及一些挂帐消化等因素。这种政策调整，是对既得利益的改革，会遇到种种阻力，因此，国家应从中央就明确利益分配体制，确保对主产区种粮农民的利益补偿。
& & 5、取消普惠式补贴，统一对粮食实际播种面积进行补贴。我国现行的粮食直补政策中，补贴依据各不相同，有的是对实际种粮面积进行补贴，有的是对农村税费改革的计税面积进行补贴，还有的是采用商品粮系数等进行补贴。从保证粮食安全出发，应该实行对实际种粮面积进行补贴的办法，执行这种办法的好处：一是直接客观，充分体现保证粮食安全的政策目标，&谁种粮，谁享受补贴&；二是虽然粮食种植面积核实工作较繁琐，但较之计税面积和计算商品粮数量等更易让老百姓接受。现在，有些主产区搞的按农村税费改革的计税面积进行补贴，属&普降细雨&式的补贴，根本起不到刺激粮食生产的作用，只是对农民负担的减轻作用，国家粮食安全目标得不到充分体现。
& & 6、粮食直补的粮食品种的选择，应对小麦、玉米、稻谷进行全面补贴，并有所侧重。对于我国来言，小麦、玉米、稻谷是三大主要粮食品种，宜进行全面补贴，而不能因为政府财力困难只对单一品种进行补贴。从全国角度看，从全国农产品优势区域分布来划分出各省市主要补贴品种是有必要的，国家可以出台相应的指导意见。但是，制定政策时，我们也要考虑到我国幅员辽阔，地域差别很大，有不同的地域优势和气候条件，一个地区往往种植不同的粮食作物，如北方有的地区水稻生产有着良好的气候和地域条件，水稻品质较南方还高，这也应该予以补贴。因此，建议中央政府统一规定对三大粮食品种进行补贴，同时给地方政府机动权力，确定本区域的粮食补贴品种，实行一次性确定、备案的办法。
& & 7、补贴标准应适当稳定，提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。粮食直补的具体标准可按过去三年平均粮食种植面积及商品量，以及前三年粮食平均保护价与市场价差额计算，补贴标准水平应随着经济发展，逐步提高到能补偿农民种粮成本并保证适当收益的水平。但是按现在我国政府财力水平和对农民政策的稳定性考虑，建议现有的直补标准可稳定两至三年，以半个粮食生产周期为执行时间。按粮食生产周期规律，我国五年为一个粮食生产周期，随着市场经济调控手段介入，这个周期应会出现适当延长的趋势，两至三年可以满足粮食供需矛盾由供不足需向供需平衡转变的周期需要，待周期向供大于需转变时，再确定一个直补标准。补贴标准允许适当对种粮大户予以倾斜，按土地种植面积实行累进补贴政策标准，以更好地支持种粮大户的生产。
& & 8、补贴发放方式宜采取直接发放方式，不宜与农业税和其他税费、集资进行抵扣。在国务院2004年出台的深化粮食流通体制改革意见中，提出&可以抵扣农业税，可以直接发放到农户手中&等发放方法，这主要是由于一些原直补试点省份执行的是抵扣农业税的办法，国家不得不有可以抵扣的政策允许。但是，现在我国农村政治经济环境处于一种特殊时期，出于社会稳定、保证粮食安全考虑，所以粮食直补资金发放必须与其他税费征缴分开，原因一是让老百姓能有钱去踏踏实实种粮食。因为对农民来说，补贴直接兑现与抵扣两者感觉是大不一样的，农民讲的是眼见为实，到手算数。二是发挥出直补资金的政策效应。如果与税费、集资抵扣，老百姓没办法将这部分资金用到粮食种植方面，通过抵扣，直补资金成了地方政府解决农业税征收和清欠的来源渠道，政策发挥不出引导粮食生产的作用。三是从粮食播种时间和农业税征收时间上讲，也存在着较大的时间差，国务院要求在春播前将粮食补贴发放到户，而农业税的征收往往是在粮食收购期间，存在着较大的时间差。而且由于农业税减免是普惠制，粮食补贴只是部分人受益，混在一起容易引发不必要的矛盾。因此，实行直接发放方式，让老百姓切实认识到国家财政资金的目的。
& & 9、严格补贴过程，加强资金管理，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。如果按实际面积补贴实行粮食直补，就必须逐年对粮食种植面积进行核实，必须本着公开、公平原则，进行阳光操作，对粮食种植面积实行公示，经核实后，将补贴计算到户，并编制好补贴清单和到户的直补卡或补贴通知书；设立省、市、县三级补贴专户，补贴资金逐级分解后打入乡镇财政所或基层信用社，农民凭&直补卡&或补贴通知书，兑现支取补贴资金，严禁集体代领。在资金操作过程中，应由财政所、农发行、基层信用社签订三方监管协议。在实际兑付过程中，建议设立流动兑付点，到村发放补贴。[22]
& & 10、粮食收购资金与补贴资金的兑付要分离。 要严格执行粮食部门兑付收购资金，财政部门兑付补贴资金的政策规定。 粮食部门兑付补贴资金存在将补贴价直接加入收购价之中，补贴资金用于弥补粮企亏损等诸多弊病，造成补贴政策不到位，农民不能享受国家优惠政策的弊端。
& & 11、发放补贴款与扣缴农业税款要分离。政策规定粮食补贴可以抵顶农业税款，但并不意味可以无条件强行扣款。 财政部门一定要本着农民自愿的原则抵税，不愿抵税的发放补贴款，切忌态度生硬。方法粗暴地扣款，这样会直接影响农民对粮食直补的热情和粮食补贴政策的执行。
& & 12、规范粮食部门行为与整顿粮食收购市场要同时行动。 开展工商、计量、粮食部门联合执法，重点检查个体私营业户粮食收购活动，严厉打击缺斤短两、虚高实低等坑农害农的欺诈行为。同时，加强粮食部门自身建设，增强服务意识，规范收储行为，树立粮食部门主渠道收购形象。
& & 13、推行上门兑付与上门宣讲政策要同时进行。针对部分农民因补贴数额较少懒得到财政所兑现的情况，财政部门要实行包点农税专管员代发补贴款的办法，主动到零星分散或偏远的农户家中宣讲政策，兑现补贴款，体现党和政府的温暖，既密切了与农户的联系，又很好地宣传了直补政策。[23]
& & 14、补贴到农税中、降低发放成本。由于该市农村土地零碎、家户分散、人口游走，&粮食直补&又要在既定时间直接发到农户手里，使得这个&毛毛雨&式的小钱补贴发放麻烦不小、耗费颇大，发放部门及工作人员不耐烦、农民们又觉得是小题大做。为了让这一政策低成本、高效率、可持续地执行下去，建议提前发放补贴或延迟农税征收，把补贴发放和每年的农税征收一次进行，这样既可极大地降低农村基层政府的费用开支（最终由农民或财政负担），又减少对农民生产、生活的干扰。至于需要体现的补贴&直接到位&，可在具体工作安排上较为简单地解决。[24]
& & 四、完善粮食直补的相关配套措施
& & １．实行粮食最低收购价格制度。２００４年起，国家全面放开粮食购销市场和收购价格。取得粮食经营资格的企业可以随行就市收购粮食，即在市场价格低于国家最低收购价格时，由国家指定的粮食企业按照国家确定的最低收购价格敞开收购。这种办法，虽然也按国家的保护价收购，但政府与粮食企业的关系有了很大区别。政府对粮食企业只负责最低收购价与市场价之间的差额补贴，不再对粮食购销企业收购粮食大包大揽，粮食企业以市场价格作为自身的购进成本参与市场竞争，逐步把国有粮食购销企业真正推向市场。这种办法应在粮食主产区全面推广，并且在年初对收购的粮食品种和最低收购价格予以公布，让农民种粮吃上定心丸。这样，当粮食市场价格高于保护价--政府最低收购价时，才能够调整或取消价格补贴，转而又用这块资金采取其它的农业补贴形式补给农民。当粮食市场价低于最低收购价时，国家除了按照最低收购价格收购外，还应对农民继续给予粮食价格补贴，以保证农民收入增长的稳定性。
& & ２、试行粮食贷款计划。在粮食收获季节按照农民的粮食产量和政府确定的最低收购价格给予一定的贷款，农民可以在规定的贷款期限内选择何时及何种方式归还贷款。当粮食市场价格高于最低收购价格时，农民可以选择时机出售自己的粮食，归还贷款。当贷款期限内市场价格一直低于政府的最低收购价格，农民就可以把粮食出售给政府，并且农民仍然可以获得一块粮食价格补贴。这种办法，为农民在出售粮食的时间上提供了选择权，缓解主产区粮食集中上市对于粮食市场价格的压力，保护主产区以粮食作为主要收入来源的农民收入的稳定性。可以先选择１-２个粮食主产区的省份进行试点，取得经验后进行推广。
& & ３、试行作物保险计划。即通过政府补贴，对主产区的大宗粮食作物提供作物保险计划，特别是洪涝、旱灾等自然灾害保险，避免自然灾害给农民造成的损失，为种粮农民提供收入支持。在有条件的地方，选择几个县进行试点。
& & ４、进一步加大对粮食主产区改进农业生产和服务条件的投入力度。国家要根据财力的可能，逐步提高对粮食主产区的投入水平，不断扩大和完善粮食补贴的范围与内容，大幅度地提高粮食生产的比较效益。国家应进一步加大对粮食主产区新品种、新技术推广的支持力度，提高单产水平，降低生产成本，达到整体上的优质高产。同时，要采取更为有力的政策措施和加大资金投入，提高对粮食主产区改进农业生产和服务条件的扶持力度，包括加强农业基础设施建设，推进农业综合开发和农村扶贫开发，加速土地流转和机械化规模经营，扶持农业产业化龙头企业和农村粮食生产、销售专业合作组织，加强农村金融服务等，进一步加强农业基础地位，增加粮食生产，增加农民收入。[25]
& & 5、健全粮食安全体系。进一步完善储备粮体系，推动轮换机制改革，实现均衡轮换。建立粮食安全预警机制，保证粮食市场供给。正确应对市场上可能出现了局部性、阶段性的粮食数量增减、价格高低问题。
& & 6、放开市场准入条件，降低门槛，保证充分的市场竞争。我国要尽快培育出粮食市场竞争的多元化主体，彻底消除限制其他经济成份参与市场的政策性壁垒，为他们提供与国有粮食购销企业同样的政策环境，提供银行资金支持，尤其是对其他粮食经营主体，无论是中央政府还是地方政府都应该予以同等待遇，不能在潜意识中对这些经济成份存在歧视、不信任。
& & 7、加快农发行信贷体系改革，为粮食经营创造良好的资金条件。
Powered by Discuz!
& Comsenz Inc.}