浅谈人民调解协议诉前司法确认机制 - 津市法院网
浅谈人民调解协议诉前司法确认机制作者：于敏&&发布时间： 14:33:52&摘要:调解是现代民事纠纷解决机制的重要组成部分之一，调解除融合于仲裁与诉讼中，成为仲裁调解和诉讼调解外,还独立于仲裁和诉讼，形成独立调解制度，在我国主要是指人民调解制度。长期以来，人民调解由于其自身的局限性和功能的退化，无法发挥更加积极的作用，究其原因是人民调解协议没有权威性，调解协议的履行完全凭当事人的诚信。人民调解协议诉前司法确认机制诞生于司法实践，主要内容为法院对人民调解协议进行司法审查，确认合法的调解协议具有法律效力，赋予强制执行力，强化人民调解协议的权威性，使人民调解的调解协议与仲裁调解和诉讼调解的调解书一样，具有相同的效力。这样就发挥了人民调解的作用，既节省了司法资源，又快速处理了纠纷，深化和提升了人民调解的功能和社会效果。该机制一方面具有国内外相关制度无法比拟的优势，另一方面由于“制度的发生、形成和确立都是在时间流逝中完成的, 是在无数人的历史活动中形成的”，该机制尚处于探索阶段，还需要在实践中不断完善。
关键词:人民调解&& 人民调解协议& &司法确认
一、人民调解协议诉前司法确认机制的形成
（一）人民调解协议诉前司法确认机制形成的社会背景
一方面,由于当今我国处于社会转型期、矛盾多发期，矛盾纠纷呈现出类型多样化、主体多元化、性质复杂化、规模群体化的特点。而且，随着法治理念的不断深化，民众的法律意识空前增强，寻求法院最终的、最具权威的救济成为社会共识。社会纠纷大量涌向法院，法院审判执行压力日益加重。
另一方面，由于司法的作用被无限放大，当事人把本可由其他有关部门、基层组织解决的纠纷直接推向法院，素有“东方经验”之美誉的人民调解在解决矛盾纠纷中受到冷落，致使人民调解制度的功能逐步萎缩弱化，人民调解的功能没有得到发挥，很重要的一个原因就是人民调解协议缺乏确定性和强制力，人民调解工作的积极性不高，群众选择其解决纠纷的积极性也不高。
（二） 人民调解协议诉前司法确认机制的诞生
人民调解协议诉前司法确认机制诞生于甘肃省定西中院。2007年1月，定西中院在对人民调解协议诉前司法确认机制的可能性和现实性进行深入调研的基础上，于当年3月在渭源县法院的两个人民法庭先行试点，5月份扩大到渭源县法院及其它6个基层法院的8个人民法庭试点，在总结试点经验的基础上，2008年1月定西中院与市司法局联合下发《关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见（试行）》，在定西市全面推行人民调解协议诉前司法确认。《意见》对案件的管辖、立案、适用程序、审查方式、审查期限、法律文书、诉讼费用负担等方面作了详细规定，保证了确认工作依法有序推进。由于该机制在实践中获得很大的成功,全国其他各地法院此后陆续借鉴采用。
（三）人民调解协议诉前司法确认正式写入《人民调解法》
&&& 该机制产生于司法实践并在实践中逐步完善,该机制在立法上的发展变化过程亦是如此。最高人民法院2002年9月5日通过的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，将人民调解协议定性为一种民事合同，还没有诉前司法确认机制方面的规定。2009年7月，最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》）,其中第20条至第25条的规定,全面采纳、吸收了甘肃省首创并率先推行的“人民调解协议诉前司法确认机制”的主要内容。此时,这一机制上升为国家层面的“司法解释”,开始面向全国实施。2010年8月28日，第十一届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国人民调解法》，该法第33条首次以立法的方式对这一机制明确做出了规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力；如确认调解协议有效，则权利人在对方拒绝履行或者未全部履行时可向人民法院申请强制执行；如确认调解协议无效，则当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。
二、人民调解协议诉前司法确认机制的操作程序
（一）申请和受理
发生在公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务关系且属于基层人民法院管辖的民商事纠纷，达成人民调解协议后，当事人共同向法院申请确认的，或一方当事人申请，经另一方当事人同意后,由该人民法院作为诉前司法确认案件予以受理。不属人民法院主管的案件，离婚以及涉及身份关系确认和认定的民事案件，适用特别程序审理的案件以及调解协议内容不具体，无法确认和执行的案件，不予受理和确认。对有履行期限的调解协议，应当在履行期限届满前提出，超过期限提出的，人民法院不予受理和确认。当事人申请诉前司法确认可以书面形式提出，也可以口头形式提出,口头形式提出的由人民法院记入笔录。申请人须提交人民调解协议书，协议书上应有各方当事人及调解人员的签字，并加盖调解组织的印章。
（二）法院审查
法院要从实体上和程序上两个方面进行审查，程序上要审查当事人是否具有完全的民事行为能力、代理人是否有代理权、当事人双方是否自愿接受非诉调解等等；从实体上主要审查：调解协议是否存在以合法形式掩盖非法目的；调解协议内容是否违反法律、行政法规的禁止性规定，是否损害国家利益、社会公共利益及第三人的合法利益，是否当事人有权处分的范围。审查中，要询问当事人，核对相关证据，必要时还要调阅调解的卷宗材料，向调解人员调查了解调解时的情况，在此基础上对人民调解协议的合法性进行确认。
（三）作出法律文书并送达
对决定确认的人民调解协议，由人民法院制作人民调解协议确认书并赋予该确认书以强制执行的效力；决定不予确认的，制作不予确认通知书。相关法律文书须送达双方当事人并送有关人民调解组织。确认书送达后即发生法律效力，与人民法院的民事调解书具有同等法律效力，当事人必须履行，不得反悔，亦不得另行起诉，如果一方拒绝履行，另一方可以据此向人民法院申请强制执行，这是该机制的核心价值。
三、人民调解协议诉前司法确认机制的制度优势
（一）符合构建多元化纠纷解决机制的社会趋势
一个理性、成熟的社会不仅要为其成员提供解决纠纷的多种途径而且要求各途径相互补充、有效衔接，达到多元化、成熟化的程度。该机制即把人民调解的自愿性、简易性、快捷性和人民司法的人民性、权威性、强制性有机结合起来，实现了人民调解和司法活动的有效衔接，更加充分地发挥人民调解组织的作用，是一项符合人民群众利益、符合法律精神、符合维护社会稳定现实需要的改革举措，也符合王胜俊院长提出的“积极探索建立健全多元纠纷解决机制，形成各方面分工负责、互相配合、共同化解社会矛盾的整体合力，尽可能地把各类矛盾纠纷解决在初始阶段，处理在诉讼之前，努力促进社会和谐”的要求，较好地缓解了有限的司法资源与日益增长的解决纠纷的需求之间的矛盾。
（二）与国内外相关制度的比较优势
1、与诉讼中人民调解协议司法审查相比较。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定人民调解协议具有合同效力，当调解协议不能正常履行时,当事人可以向法院提起诉讼,经法院审理后才能再决定其权利和义务，在审理过程中法院可能会重新调解，法院的调解结果可能会否定人民调解的结果。而司法确认程序是在诉前对调解协议的确认，只要具有调解协议当事人即可提起申请，此程序更高效便捷，诉讼成本更低，法院审查期限短，程序更简便。
2、与民事诉讼法规定的督促程序相比较。对于债权债务关系明确而债务人无正当理由不偿还债务的案件,法律专门规定了督促程序来解决。由于只要债务人提出书面异议该程序即终结,故存在债务人滥用异议权的弊端，自实施以来，在理论界和实务界均受到冷落。而人民调解协议诉前司法确认程序由双方当事人合意而启动,一般不会出现滥用诉权情况。
3、与域外相关制度比较
（1）日本法院附设调停制度。该制度实际上是将国家部分司法权委托给专门的调解机构,调停程序通常依当事人的申请开始,受诉法院认为有必要的可依职权停止民事诉讼程序，交给调停机关调停。在调解之初, 履行司法职能的法官就以调解员的身份介入调停。如果调停成功，将当事人的合意记入调停笔录，与诉讼上和解具有同等效力。如果是受诉法院依职权将案件交付调停的情况，调停成立则视为撤诉。如果调停无望或达成协议不合适时，法院可以根据调停委员会的意见权衡案情，依职权作出解决案件的决定。诉前司法确认机制与该制度相比虽都是依当事人的申请而启动, 但在当事人申请启动司法确认程序前法官绝不介入调解, 启动后只进行司法审查而不直接调处纠纷，也无权改变已经达成合意的人民调解协议的内容。
（2）我国台湾地区的《乡镇市调解条例》规定：“乡、镇、市公所应于调解成立之日起十日内，将调解书及卷证送请移付或管辖之法院审核。前项调解书，法院应尽速审核，认其应予核定者，应由法官签名并盖法院印信，除抽存一份外，并调解事件卷证发还乡、镇、市公所送达当事人。法院移付调解者，乡、镇、市公所应将送达证书复印件函送移付之法院。……调解经法院核定后，当事人就该事件不得再行起诉、告诉或自诉。经法院核定之民事调解，与民事确定判决有同一之效力；经法院核定之刑事调解，以给付金钱或其它代替物或有价证券之一定数量为标的者，其调解书得为执行名义。”“调解经法院核定后，当事人就该事件不得再行起诉、告诉或自诉。”即乡镇市公所应在调解成立之日起10日内将调解协议报送管辖法院，否则调解书不具有强制执行力。这种纠纷解决机制仍属于公权力范畴。而司法确认机制坚持当事人启动程序原则，尊重了当事人的意思自治原则。
(三)司法实践方面的优势
1、有效缓解了法院的办案压力，节约诉讼资源。该机制针对的都是简单的民商事案件，其处理难度很小，对非诉调解组织调解达成的协议进行司法确认，对一名专业法官而言很容易，而如果这些案件进入诉讼程序，将加剧法院案多人少的矛盾，案件的质量、效率和效果会受到一定程度的影响。实施司法确认机制，将矛盾解决关口前移，化审判为调解，变判决为确认，将大量矛盾纠纷解决在诉讼之前，节约了司法资源，缓解了法院的办案压力，推动了法院工作的科学发展。
2、有力维护了当事人合法权益，降低纠纷解决成本。人民群众提起诉讼，不仅要承担案件受理费、律师代理费、交通费等费用，还要负担诉讼风险、精神压力等诉累，特别是绝大多数事实清楚、权利义务关系明确的债务、赡养等纠纷，在人民法院依法进行司法确认后，不需要再经历起诉、开庭、宣判等严格的司法程序，群众不仅节约了金钱，而且节省了大量的时间和精力。
3、充分发挥人民调解组织的作用，提高调解组织的积极性。以前因调解协议缺乏法律强制力，屡调屡悔的事情经常发生，不仅严重挫伤了调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任。该机制的确立，增强了人民调解员的社会公信度和权威性，充分调动了人民调解员的调解积极性，同时人民调解员也会为了提高确认率而重视自身调解能力、水平的提高，有效促进了人民调解组织的建设。
4、有利于人民调解等非诉调解与司法活动的衔接，形成化解矛盾纠纷的整体合力。非诉调解与司法活动有机衔接，形成化解矛盾纠纷的整体合力，既有利于非诉调解功能的发挥，也有利于司法功能的发挥。该机制为非诉调解与司法活动搭建了一架桥梁，实现了二者的有机衔接。
四、人民调解协议诉前司法确认机制现存的主要问题
（一）司法操作层面存在的主要问题
1、受理案件范围不统一。有的法院将司法确认案件的范围界定为经人民调解组织调解的民商事、行政诉讼、刑事附带民事案件的民事部分；有的法院除民商事、行政诉讼、刑事附带民事案件的民事部分外，还拓展到执行领域；有的法院将司法确认案件的受理范围限定为民商事领域。
2、案由表述不统一。有的法院将申请司法确认调解协议的案件案由与诉讼案件案由一样表述为某某纠纷案，有的法院表述为申请确认某某纠纷案，有的法院表述为某某纠纷调解协议确认案。
3、对申请法院确认民事调解协议的时效理解不统一。有的法院认为申请法院确认民事调解协议的效力的时效等同于民事合同一般的诉讼时效，即二年的时效；有的认为应适用法律关系本身的诉讼时效；有的法院认为申请法院确认民事调解协议的效力不受时效的限制。
4、实践中几种特殊情形能否申请确认或再提起诉讼。一是当事人未经工伤或者残疾等级认定，或者虽已经认定但协议非按规定足额赔偿的，此类协议能否申请司法确认的问题。由于现实中出现该种情形的群体大部分是文化水平较低、收入不高的务工人员或者低收入者，他们之中大部分人缺乏法律常识及对诉讼成本的惧怕，更愿意在未清楚伤情的情况下草率签订赔偿协议。因为缺乏相关赔偿项目认定的事实基础，法院能否对赔偿协议的合法性、合理性进行审查就存在争议。二是已经通过司法确认的纠纷，当事人再次提起诉讼的，人民法院是否应该受理的问题。实践中，再次起诉的内容往往涉及调解协议中未处理的项目，因有些项目在签订协议时尚未发生或尚未发现，故调解书中也未有列明，例如二次手术产生的医疗费等。另外，赔偿义务人为避免无休止的纠纷，会在调解协议中加上诸如“上述款项付清后，双方的法律关系终结，双方不能再相互追究”等所谓的“断尾条款”，但在调解协议签订后才发现的其他特殊情况，致使按照原来经过司法确认的调解协议书的履行对受害人显失公平等情况。
（二）制度保障层面存在的主要问题
1、司法确认机制的社会知晓度尚不高。一些人民调解组织、当事人及法官对司法确认机制的认识不到位，一些法院虽然制定了有关诉前司法确认的规范性文件,但进入操作层面实际办理确认案件者则相对较少，诉前司法确认机制在基层的社会知晓度尚不高,这其中包括一些法院的领导和法官对此一知半解。
2、司法确认机制在我国民事诉讼法中尚无明文规定。由于司法确认机制在我国民事诉讼法中没有明文规定，对司法确认案件是以调解书、裁定书还是决定书的形式予以确认，实践中认识不一。有的法院将司法确认理解为确认之诉，用判决形式进行确认；有的法院用调解书的方式予以确认，将双方的协议内容在调解书上重述一遍，以赋予其法律效力；有的法院认为仲裁机构与调解组织均为法律认可的纠纷解决机制，审查仲裁是否有效用裁定，审查调解协议效力也用裁定才更有道理；有的法院则适用决定。
3、司法确认错误后如何救济没有法律依据。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后即发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。但如在决定书送达后，发现确因审查不严导致协议内容违法该如何处理？是允许当事人上诉、复议还是启动审判监督程序撤销司法确认决定书由当事人另行提起诉讼？
五、完善人民调解协议诉前司法确认机制的建议
虽然《若干意见》对人民调解协议诉前司法确认机制做出了一些规定,但这只是最高人民法院在推动建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制过程中取得的阶段性成果，其规定仍然较为原则性，各地法院在运用该制度的过程中还存在很多认识不一致的地方,该制度还需要在实践操作中与理论探讨中不断完善,笔者试提出以下几点完善建议。
（一）明确人民调解协议诉前司法确认程序属于非诉讼程序
首先,诉前司法确认程序与确认之诉不同。在我国民诉法理论中,确认之诉是指要求确认权利关系或法律关系之诉，承认这种请求的判决被称为确认判决。当事人提出确认之诉的目的，不是要求法院判令对方当事人履行一定的给付义务，而是要求法院明确某一争议的民事法律关系是否存在或者存在的具体状态。法院对确认之诉审理后所做出的判决，没有给付内容，不具有执行性。而诉前司法确认的对象是纠纷协商的结果是否合理、合法,有点类似对双方签订合同的审查,另一方面还要对调解过程是否合理、合法进行审查,经法院确认后，经法院确认的调解协议具有强制执行力。《若干意见》虽然规定审理确认调解协议案件参照民诉法有关简易程序审理，但并没有规定起诉、受理、审前准备、开庭审理等一系列诉讼程序，调解协议司法确认程序也不是对当事人之间的民事权利义务作出司法判断，而是对调解协议的审查确认，因此它不是传统意义上的诉讼程序，但它是法院使司法权的一种表现，是介于诉讼与非诉讼的特殊审判程序。
（二）完善人民调解协议诉前司法确认机制的程序设计
1、统一受案范围。将民商事诉讼、行政诉讼、刑事附带民事诉讼案件的民事部分、执行案件均纳入法院司法确认调解协议的受案范围，这样可以最大限度地化解纠纷，既方便群众，又减轻法院在审判、执行工作上的压力。
2、统一案由。将案由统一为某某纠纷调解协议确认案。这样，一方面明确了法院是司法确认某纠纷，另一方面也体现了该案经过人民调解组织调解达成了调解协议，肯定人民调解组织所作的工作。
3、统一司法文书。用调解书和裁定书的形式，不能体现人民调解协议司法确认与普通的民事诉讼程序的区别，也不便于很好地体现人民调解组织的工作以及人民调解员的辛勤劳动，不利于调动人民调解组织的积极性和激发人民调解员的工作热情的弊端。《若干意见》虽未明确法院确认人民调解协议之后制作的决定的具体名称，但采用“人民调解协议确认决定书”的法律文书形式相对来说较适宜，一方面克服了采用调解书和裁定书的弊端，另一方面相对于“决定书”也更能体现司法确认程序的特点。
4、统一申请司法确认调解协议的时效。《若干意见》已将调解协议等同于民事合同的性质,且管辖权也允许如合同纠纷一样约定管辖,所以诉讼时效也应按一般民事合同二年诉讼时效来计算,时效从调解组织、调解员签字盖章之日起计算。
（三）明确人民调解协议司法确认错误的救济措施
制度的设计不可回避的是对于过错的补救，司法确认程序一样需要补救措施。如果出现了审理不严致使确认了依法不应确认的协议的情况，可参照民事诉讼法的审判监督程序，由当事人申请或者虽未有当事人申请但本院发现确有错误的，可以启动审判监督程序，撤销确认决定，使确认决定的强制执行力归于消灭。但对于确认决定的审判监督程序宜到此为止，不宜再对人民调解协议的效力进行否定性的认定。对于人民调解协议的效力以及纠纷的解决，当事人可向法院提起诸如请求履行人民调解协议纠纷、请求变更人民调解协议纠纷、请求撤销人民调解协议纠纷以及请求确认人民调解协议无效纠纷等案由的民事诉讼，通过普通的民事诉讼程序解决纠纷。
（四）加大对人民调解协议诉前司法确认机制的宣传力度
一项新制度的产生,从人们知晓到理解到主动应用还需要一个过程,在这个过程中,要加强对人民调解协议诉前司法确认机制的宣传发动工作。宣传发动工作要改进宣传方法、研究宣传内容、增强宣传效果，使人民群众真正了解诉前司法确认机制的内容、确认的方式方法，以及该机制在及时保护人民群众合法权益、化解矛盾纠纷方面的重要作用，提高人民群众和人民调解组织参与诉前司法确认的积极性,以合理分流民间矛盾纠纷,真正体现调解优先的原则，定分止争，促进和谐。具体可采取以下几种方式:在非诉调解协议格式中设置固定的“告知栏”,以便纠纷当事人了解“诉前司法确认机制”并自主选择是否启用；定期举办司法确认知识培训班，对当地调解员进行培训，使他们全面掌握了司法确认机制的工作流程、工作要求和工作方法，为司法确认机制的实施奠定基础；各地人民法院帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作，提高人民调解工作的水平。
1、窦颖蓉：“人民调解协议诉前司法确认机制之探究――以定西法院为例”，载《法律适用》2008年第1期。
2、欧阳毅：“试论人民调解协议司法确认的积极意义”，载中国法院网http://www.chinacourt.org/html/article//400254.shtml，2010年3月19日发布。
3、董少谋：“司法审查宣告程序之构建――兼评最高人民法院法发［2009］45号司法审查确认程序”，载中国民商法律网.cn/Article/default.asp?id=45744，2009年9月8日发布。
4、《顺德法院分析司法确认程序中存在的问题》，载佛山法院网。
5、《诉讼与非诉讼纠纷处理机制的完美对接：可能与如何?》，载中国民商法律网：。
6、张艳霏、高翔：《日本法院附设调停制度与我国法院调解制度的比较研究》，载《法制与社会》2007年第2期，第378页。
7、王琦主编：《民事诉讼审前程序研究》，法律出版社年版，第页。
8、苏力：《制度是如何形成的》，中山大学出版社1999版， 第92页。
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以下关于法院调解的说法错误的是（ 。A.申请司法确认协议，可以由当事人一方或双方共同向基层人民法院提出B.法院制作的调解书都具有执行力C.有关买卖合同纠纷的调解协议发生效力后，有关买卖争议的诉讼关系消失D.法院送达调解书时发现与达成的调解协议不一致时，法院应将原调解书收回，重新制作并送达此题为多项选择题。请帮忙给出正确答案和分析，谢谢！
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请先输入下方的验证码查看最佳答案广铁集团原机务处长彭泽军遭受的司法黑幕——湘粤铁路检察院法院联合制造
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广铁集团原机务处长彭泽军遭受的司法黑幕——湘粤铁路检察院法院联合制造
衡阳铁路运输检察院，广州铁路运输检察院，广州铁路运输法院执法——违法，知法——犯法的行径。我保证下述内容绝对真实，如有任何虚假、编造，愿承担一切法律责任，并和下述内容中涉及到的人一样，如果说了这些话及做了这些事而不承认的；在办案情况说明里说了大量假话而不敢承认的；谁在本案中诬陷而不敢承认的，都将受到下述毒誓的诅咒！——其本人不得好死，全家死绝！
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