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车改前夜，安徽未雨绸缪
《决策咨询》2004年第11期
日10时11分
《决策咨询》2004年第11期
　　声明：本文由《决策咨询》杂志授权中安网独家报道，转载请注明出处
　　据去年全国政协提交的一份调查显示，“八五”期间，全国公车年耗资720亿元、年递增27%，到“九五”末，全国350万辆公车年耗资近3000亿元。
　　3000亿元是什么概念？―――是1999年全国军费开支的三倍，比1999年全国教育和医疗经费之和还多600亿元，占1999年全国地方财政总收入的一半还强。如果让全国13亿人来均摊这笔费用，无论男女老少，平均每人每年得交230余元。
　　而这仅是上世纪末的数据，历史的车轮已即将进入“十五”末，3000亿元恐怕早已扛不住了。公车制度迟早得有一场绕不开的彻底变革！
　　但是从1995年财政部印发《中央国家机关所属在京事业单位汽车定编管理办法》至今，这场彻底的变革已期待酝酿近10年，期间各层次的改革先后登场“预演”，但大多无疾而终。
　　今年初，全国各地再次掀起公车改革的高潮。自1月湖南资兴改革试点开始，上海、广东等14个省市以及4家中央直属机关先后进行了相关改革，10月安徽省也出台了相关改革试点意见。公车改革再次上路。
　　这一次，车改时机是否成熟，是否将重蹈覆辙？这一次，安徽应该如何应对，又将把公车改革带向何方？
　　时机：公车改革的政经哲学
　　从1995年至今，车改反复已近10年，剖析以往车改，“时机不成熟”是各方不约而同的结论。那么，现在，改革的时机成熟了吗？
　　据一咨询机构今年年初的调查显示，64.6%的杭州市民认为现在车改的时机已经成熟，而21.5%的市民则认为条件尚不成熟。一个城市的64.6%也许并不能说明全部问题，但至少表明车改的政经环境正在发生变化。
　　如果回首十年车改历程，我们会发现公车改革从来就是与整个政府改革的框架联系在一起的，政府改革的进度、方向决定着公车改革的时机与缓急。而目前，对政府改革的新认识正在逐步改变着公车改革的政治环境。
　　2003年3月，中央政治局召开会议讨论党和国家领导人出访事宜，内容之一即改革出访礼宾制度。5月份，在国家主席胡锦涛出访俄罗斯之时，新的出访礼宾制开始实施，送迎仪式不再出现。
　　如果说礼宾制度的改革尚有遵循国际惯例的因素，那么2003年7月的一个决定则把新一届政府向“廉价政府”迈步的态度显露无疑。2003年7月中共中央决定，从当夏起中共中央等五大领导班子夏季将不到北戴河办公。
　　所谓“廉价政府”，就是用最少的行政成本，实现最优的行政管理。从礼宾制度改革等举措中，人们可以看出新一届政府建设“廉价政府”的决心，自然也就不会怀疑一直逡巡不前的公车改革将会早日上路，也应早日上路。毕竟只要昂贵的公车轮子一转，行政成本的“计价器”就会飞快地跳动。
　　此外，近年来逐步年轻化的干部队伍也将成为今后车改重要的推动力。安徽省财政厅助理巡视员汪晓琴向记者分析到，“此前车改阻力来源之一就是某些老同志。因为公车改革最直接的结果就是公务用车的减少，最直接的影响即为一些老同志也许要挤公交车上下班。对于一些老同志而言要做到这点，观念尚是其次，身体就是他们要过的一道难关。同时要他们学车自驾也是一道难题，所以以前车改中老同志的工作都很难做。”
　　“而干部队伍的年轻化则将使这些问题不复存在。最直接的原因就是许多年轻干部不仅会驾车而且也愿意自己驾车，即使坐公交车他们的身体也不是问题。所以许多年轻干部都很支持货币化的公车改革。”汪晓琴告诉记者，据中组部公布的数据显示，截至2001年底，全国党政机关干部中35岁以下的青年人占了近五成，“安徽省这方面的数据我尚不很清楚，但不会低于这个数字。50%，这绝对不是一个小数字。”
　　而使年轻干部支持车改的最主要因素还是近年来他们不断增加的工资。从1999年到2003年末，全国共四次调整公务员的工资水平，幅度从每月增加20元到每月446元不等。安徽省公务员的工资也随之增加不少，到2003年末，公务员平均工资几乎是1999年数倍，而这还没考虑各单位自己发的奖金。随着收入水平的提高，再加上近年来国家对推广普及型轿车的政策支持与轿车价格的降低，私车正逐渐进入安徽省公务员的生活之中。
　　当某种公务工具成为权利与地位的象征时，你就很难进行改革。过去电话是权力与地位的象征，然后手机又成了象征，当时通讯费改革一样很难。那为什么现在能如此顺利呢？就是因为手机已经普及了，不再是权力与地位的象征。2004年1月国务院机关事务管理局印发《中央和国家机关公务移动通讯费用补贴管理办法》，规定从1月1日起取消专用手机，按标准发放通讯补贴费。在汪晓琴看来公车改革与通讯费改革有着一个相似的轨迹。随着私家车的普及，特别是私家车在公务员中的普及，车辆也将不再是权力与地位的象征，车改的阻力也将不断减少。而当拥有私家车的公务员意识到一些改革措施还将减轻他们养车的压力时，对此他们又何乐而不为呢？
　　“据国外经验，当车辆普及率达到10%-15%时，车改才有全面推开的可能。虽然安徽离这个要求还差得很远，但任何一场改革都是各方政经因素作用的结果。总的来看，目前车改的有利因素正逐渐占据上峰。”合肥市财政局研究室主任施用斌认为，“改革的条件也许尚不完全具备，但改革的时机已经成熟。”
　　预演：可资借鉴的个案
　　2004年10月，安徽省纪委、省监察厅、省财政厅联合出台了《关于积极稳妥推进公务用车制度改革试点工作的意见》，进行公车改革试点。虽然条件与时机二者尚不兼而有之，但此次车改并非全无经验可以借鉴。与全国车改一样，安徽此次车改也属再次上路，2000年安徽省财政厅“预演”了安徽第一次公车改革。
　　据记者了解，当时改革的目的还仅为节约行政成本，向管理要效益。安徽省实行的是周期性轮换与淘汰公车，每次轮换期间省财政要拿出1500余万元来购置新车。2000年安徽正进入新一轮公车轮换期，省财政厅就借此机会进行车改试点。
　　时任安徽省财政厅行政财务处处长的汪晓琴参与了整个车改过程。她告诉记者，2000年3月车改开始调研，6月方案开始制定，11月1日，改革试点正式启动。除省财政厅外，当时试点单位还包括省质量技术监督局、省纪委等6家省直单位。
　　当时省财政厅共准备了三套改革方案。从相关资料可以看出，方案很大程度上借鉴了大庆的经验，采取货币化的改革取向，按级别制定补偿标准。而最突出的特点即把离退休干部纳入车改范围，离休干部按现职干部的1/5发放车贴，退休干部按现职干部的1/6发放。
　　但日，在试点整一个月之际，安徽车改嘎然而止。6家试点单位中除省质量技术监督局试点了整一个月外，其他单位或尚在制定方案，或试点刚起步。
　　“试点工作无疾而终除时机因素外，自身也尚有不足之处。”汪晓琴告诉记者，“虽然在改革启动之前，我们就开了不同层次的座谈会，方案也是反复征求各方意见之后才出台，但最终还是没想到反应会如此强烈。”虽然汪晓琴没有描述当时反应的强度，但从改革草草结束的命运就足见一斑。“这场改革首先还是要做好宣传工作，让改革方案深入人心。方案不深入人心是行不通的，毕竟这场改革触及的利益太大。”
　　汪晓琴在列举当年车改的难点时说道：“在车贴标准的制定上，过去我们的等级观念还是太强。一般公务员与领导干部在补贴标准上可以有所差距，但差距不应太大，而且制定的标准也应更多从工作性质与需要出发，而不应过多强调职务与等级。职务与等级应纳入考虑的范围，毕竟一级领导一级责任制，但它不应是唯一的考虑因素。”据记者了解，当时三套方案车贴最高与最低标准的差距均在千元之上。
　　“此外，车改也不应仅仅是节约行政成本这么简单。当时我们仅仅从节约行政成本出发，只算经济账，现在看来还是应考虑更多的改革评价因素。节约行政成本是改革目标之一，但不应是全部。也正因如此，改革也应由纪委出面牵头才对，而非财政厅。”汪晓琴告诉记者。
　　但对于试点单位的选择，汪晓琴不仅认为没有不妥，而且认为这还是试点的成功经验。虽然与中国“从易到难”的改革模式背道而行，但汪晓琴认为“选择省直单位作为试点，首先可以表明一种态度，省直单位都能改，市级单位就没话可说了。同时选择这些单位试点也可积累经验，如果省直单位没有试点，如何发现问题，又如何在同级单位中推行改革呢？”
　　与2000年的情况一样，安徽省今年又即将进入新一轮公车的轮换期。公车轮换应是车改的契机，在此时进行车改，可以有效控制公车的增量与总量，减轻改革的难度。但如何在以往经验上充分利用这次机会，就值得我们去深思了。
　　破冰：在探索中前行
　　无论从《意见》内容的制定还是改革试点负责单位的选择上，都可以看出安徽此次车改一定程度上汲取了上次改革的经验，但车贴发放、司勤人员安置等上次车改存疑的问题却仍需继续探索。
　　参与相关工作的省财政厅一位官员告诉记者，《意见》虽已出台，但试点单位尚未确定，财政厅行政财务处正计划会同纪委、监察厅相关部门进行调研，形成一个更详细的方案以进一步指导相关工作。但这个方案要上报省政府同意之后才会下发，所以此次车改很可能要等到明年才能正式启动。
　　当记者试图进一步了解相关情况时，却被该官员婉言谢绝，“我们也在等各方的态度与意见。”其实，从《意见》标题中的“积极”、“稳妥”二词，就足见安徽相关部门对此次车改焦急与慎重的多重心态。
　　据记者了解，安徽此次车改将“不搞一刀切”，不强调推行哪种模式，而是全方位的试点全国车改形成的三种模式：加强管理、半货币化和货币化，其目的就是试图寻找能在全省推广的经验。而此次安徽省给自己定的目标是在2至3年内将改革在省内全面推开。
　　据《意见》规定，安徽省此次车改主要集中在地市一级，其中之一即为合肥市。“合肥的试点工作也尚在调研之中，不过我个人认为虽然货币化是迄今国内最彻底的改革模式，应该说体现了今后改革的方向，但其在实施过程中存在诸多难点。”施用斌向记者分析，“首先就是司勤人员与车辆如何安置处理，其次，改革方案也很难制定。而且在安徽即便是合肥市目前的财政与社会状况也尚不能完全承受这种模式所带来的冲击。”
　　而加强管理在施用斌看来则有点局限于管理层面的表面文章，“只能治标而不能治本，而且在现行体制下，依靠领导干部的自觉性来解决公车的问题也不现实。所以我认为就安徽而言，最佳的模式可能还是渐进式的半货币化改革。这种模式还能让各地根据自身的实际情况实施侧重点不同的改革方案。”
　　其实无论选择哪一种改革模式，公车处置、车贴发放范围与标准、司勤人员分流安置等问题都将是改革过程中不可回避的。
　　“现在公车突出的问题是超编超标配备。虽然我国没有规定乡镇领导享有专车待遇，但实际上乡镇领导不仅有专车，而且还超标配备。”因此汪晓琴认为，“制定公车配备标准可以作为此次车改的突破口。”
　　“而在严格公车配备的基础上，就可将多余公车集中成立车辆管理服务中心，模拟计价租车方式向部门、单位或个人提供有偿用车服务。”施用斌认为，“这样不仅可以解决现有公车处置的问题，还可将司勤人员整合到服务中心，解决司勤人员安置的问题。”
　　对于车贴发放范围与标准的制定，汪晓琴则告戒说：“必须要有新的思想。我们不能再沿袭按级别制定车贴的思路，而应由专门部门对机关干部队伍状况、改革后公车保留数量等情况进行调查，并与改革前每年用于公车的费用进行比较，从而确定不同职务、不同岗位的公务员可享受的补贴标准。”
　　远虑：从成本到制度
　　车辆处置等问题是改革中绕不过的难题，但施用斌认为“这些问题都只是改革中技术操作的问题，制度建设才应是整个改革的核心。”
　　车改之后，不可避免地会出现拿了车贴仍坐车、找下级单位要车等现象，以及如何防止部分公务员为了节省车费不办事或少办事，如何激发公务员办事效率的问题。这些问题和现象必须解决，否则公车改革就不可能成功。但这却不是一场车改所能解决的。要杜绝这些现象的出现，相关部门必须在改革过程中建立相关的监督处罚与绩效考核机制。“公车改革首先需要这样一套长效的监督处罚机制和行政绩效考核机制。”
　　此外，施用斌还联系到财政体制层面对公车消费进行了深层分析，他认为“公车存在的问题某种程度上是我国‘家计财政’与‘国家财政’不分的体现。我国财政预算从一开始，就没有细化，就没有把车辆费用在预算中明确显示出来。这就很容易导致公车消费无边际地膨胀。所以公车改革还要求在财政体制上把领导干部的个人消费与公共开支分开，而这同样不是公车改革所能解决的，同样需要财政相关制度的建设。”
　　但无论是监督处罚机制还是行政绩效考核机制在施用斌看来都不是制度建设的核心，“车改制度建设的核心还是应为公车制度的重建。”
　　我国公车制度是参照前苏联相关规定建立起来的，按干部级别和干部编制配备公车，“这一制度从本质上来说是计划经济体制下的配给制。即便现在部分地方实行的货币化改革，在车贴标准的制定上也同样存在按级别分配的配给制倾向。”施用斌认为，“公车改革要真正的成功，就必须推翻计划经济体制下形成的公车制度，而建立一套适应市场经济的公车制度。适应市场经济体制的公车制度其实应该叫‘公务制度’，也就是说车辆不是按级别配置，也不是身份、地位与权力的象征，而仅仅是一种公务办公的工具。在这种制度下公车并不是不能存在，公车同样存在，只是还原了它的本质，按照公务需要和工作性质来配备用车，而非其他。”
　　“公车改革决不是一项孤立的改革，我们不能单一地去搞货币化或半货币化的公车改革，如果不深入到制度建设中去，这场改革就没有实际意义，也最终会重蹈以往改革的覆辙。”施用斌给此次采访作出了如此结语。
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