面向贫困地区定向招生专项计划的政策分析
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面向贫困地区定向招生专项计划的政策分析
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　　摘要：自2012年以来，重点高校面向贫困地区的定向招生专项计划已经连续实施3年。3年来，重点高校的农村在校生比例有了一定幅度的提高，但最初的政策目标却没能得到很好的实现。本文介绍了该计划的政策目标及内容变迁，借助史密斯政策执行模型对该政策的执行过程进行分析，对政策的不足之处分析论证并提出改进意见。
　　关键词：教育公平 政策分析 史密斯模型 定向招生计划
　　一、政策出台的背景
　　教育公平一直是一个无法回避的话题。近年来，随着我国高等教育大众化程度的提高，无论城市还是乡村，大多数高中毕业生都有机会接受高等教育。但与此同时，由于城乡基础教育水平的差距不断扩大、优质高等教育资源地区分布不均等原因，农村贫困地区学生进入重点高校的比例却逐年下降。
　　以北京大学为例，据统计，1978年至1998年，农村生源比例约占三成，而2000年至2011年，农村生源只占一成左右，2013年农村生源为14.2%。[1]清华大学、北师大、南开大学、北京理工大学等重点大学近几年的统计显示，农村新生比例最高时不超过三成。即便是以农村生源为特色的中国农业大学也不例外，1999年至2001年间农村新生比例均在39%左右，但自2002年起，农村新生比例开始下降，2007年跌至最低，仅为31.2%。[2]
　　二、政策内容及调整
　　2012年3月，教育部联合国家发展改革委、财政部等部门联合下发了《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》。该通知明确在十二五期间，每年专门安排1万名左右专项名额，以本科招生为主。本科计划由中央和地方各高校共同承担招生及培养任务，高职则计划由国家示范性高等职业学校承担招生及培养任务。同时规定，专项生入学报到时不迁转户口，户籍暂时保留在考生原户籍所在地，就业报到后可迁入工作所在地区，并且专项生在校学习期间不得转学或者转专业。[3]
　　2013年5月，教育部下发的定向招生计划在原有基础上，通过扩大招生人数、覆盖区域、招生高校等方法将总招生规模扩大至32100名，比原先的一万名高出两倍多。[4]2014年的《做好2014年提高重点高校招收农村学生比例工作的通知》又将招生规模扩大至5万名，同时规定自2014年起录取的新生可自行决定是否转户口或转专业。[5]
　　三、基于史密斯模型的政策执行过程分析
　　美国学者史密斯(T・B・Smith)在其《政策执行过程》一文中，首次提出分析政策执行因素及其生态D执行的理论模型，故又被称为史密斯模型(如图所示)。史密斯认为，政策执行过程中所涉及的重大因素有四个方面：理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素。[6]结合史密斯模型，对国家定向招生政策的执行过程进行如下分析：
　　(1)理想化的政策：定向招生专项计划中明确写道，专项计划的实施目标是要&增加贫困地区学生接受高等教育的机会，促进教育公平;引导贫困地区基础教育健康发展，提高教育水平;鼓励学生毕业后回贫困地区就业创业和服务，为贫困地区发展提供人才和智力支撑&。由此可以看出，理想化的政策应该能够实现以上三个目标，即增加贫困地区学生的高校录取人数、提高贫困地区基础教育水平、引导学生毕业后回贫困地区就业。
　　(2)执行机构：该政策的执行机构既有政府的教育部门，也有政策所涉及的高校和高等职业学校。2013年承担专项计划本科任务的高校由2012年的222所扩大到263所，覆盖所有&211工程&学校和108所中央部属高校。
　　(3)目标群体：贫困地区学生。专项计划覆盖的贫困区域范围在2013年有所扩大，由2012年的680个集中连片特殊困难县扩大到832个县，以及重点高校录取比例相对较低的河北、山西、河南、广西、四川、云贵等省、区。
　　(4)环境因素：中国长期以来的地区差异，包括政治、经济、社会、文化、心理等方面。
　　综上所述，该政策的目标明确，执行机构的执行力强，惠及的目标群体明确，充分考虑了我国的有关环境因素。在该政策在执行过程中对执行机构、目标群体等均有调整，即扩大招生人数、招生区域以及增加招生的高校。这些调整无疑将使理想化政策得以更好地实现。
　　四、政策的不足探究
　　面对重点高校农村生源比例日益降低的现状，通过调整全国招生计划增加农村学生上重点高校人数，确实收到了&立竿见影&的效果。但是，这显然不是保障农村学子平等接受优质高等教育的治本之策，且有&揠苗助长&之嫌，并造成了一些新的不公平。不足之处主要有以下三方面：
　　(1)专项计划造成新的不公平。根据规定，专项生录取分数原则上不低于招生学校所在批次录取控制分数线。因为专项计划所有的招生学校都是部属重点大学和地方所属重点大学，所在招生批次均是一本，这样，专项计划就成了贫困地区一本上线考生的额外福利，而对于一本线以下的考生则毫无意义。这无疑将会使贫困地区成绩优异与成绩一般的学生在高考招生中呈现两极分化的现象，即成绩相对优秀的学生通过专项计划有更多机会进入更好的重点大学，而其余绝大多数考生则没有任何招生录取优惠支持。另外，根据2014年《提高重点高校招收农村学生比例工作的通知》中&实施农村学生单独招生&的规定，&符合当年普通高校统一考试招生报名条件、高中阶段具有在上述中学连续三年学籍并实际就读、具有农村户籍且家庭在农村的学生均可报考&。高中并非义务教育阶段的就近入学，录取凭分数不论户籍，有些县在重点高中录取政策上，已经对本地区薄弱初中的考生作了倾斜。有关专项生的这一规定，从政策层面造成了农村户籍和城市户籍学生之间的不公平，在同一所高中就读的学生，只因户籍差异导致同样的分数却进入了完全不同层次的高校，这也是极不合理的。
　　(2)专项计划对提高贫困地区教育水平效果不明显。对于造成重点高校农村生源数量日益降低现象的原因，人民网曾在2009年进行了一次网友调查，排在第一、第二位的分别是&农村教师人才流失，导致农村教育水平下降&和&农村学校的投入少，教学环境差，影响教育质量&。[2]这项调查反映了城乡基础教育水平存在巨大差距的主要原因：教师人才流失、教育投入少。因此，改善农村师资条件和提高办学投入才是增加农村学生上重点高校人数的根本措施。专项计划虽然包括了招收一定数量师范专业的学生，但落后的教学设施、闭塞的教学环境和远低于城市的工资待遇却很难留住重点高校的毕业生，对提高贫困地区教育水平也就没有明显的效果。基础教育阶段的不公平，已经决定了在高等教育阶段的修补作用有限。因此，仅仅是通过专项计划增加高校的定向招生，并不能真正解决问题。
　　(3)专项计划难以改善贫困地区人才匮乏的问题。2012年的专项招生政策规定：不迁转户口，户籍暂保留在原户籍所在地，就业报到后可按有关规定迁入工作所在地区，这给专项生的学习积极性带来一定的负效应。由于学生进校前就清楚自己将来的归宿，学好学坏一个样，部分学生学习没有压力甚至厌学情绪严重，学习效果大打折扣。后来政策调整为&按专项计划录取的新生可自行决定入学时是否迁转户口，在校学习期间可按照相关规定和程序申请调整专业&，这有利于最大程度保障学生权益，调动学生学习的积极性，但巨大的社会发展差距和悬殊的收入差距，会使回乡就业学生相比之前大幅减少，也就更加难以改善贫困地区人才匮乏的问题。其实，即使回原籍工作也并不等于打开了人才通往贫困地区的通道。因为人才奇缺的主要是落后地区的农村、工矿企业，而这些地区的城镇某些机关、企事业单位甚至还有着人才的相对剩余。
　　五、结论
　　综合以上分析可以看出，专项计划确实增加了贫困地区学生的重点高校录取人数，但同时又带来了新的不公平;而政策的另两个预期目标，即提高贫困地区基础教育水平和吸引专项生回乡就业或创业，则效果不明显，或者说力有未逮。教育公平关系千家万户，也关系到国家的未来、民族的振兴，仅仅靠&补偿性&的专项政策远远不够也不尽合理。要从根本上解决问题，必须在教育和社会两个层面共同努力，要解决教育内部的不公平，更要解决社会的系统性不公平。要均衡城乡教育资源，逐步做到让所有孩子基础教育阶段站在同一起跑线上;更要缩小城乡差距，改善农村及落后地区就业环境，改革户籍制度，加快城镇化进程，让弱势群体不再弱势。让人欣喜的是，随着经济的持续发展，我国贫困人口数量已大幅减少。按照我国扶贫标准，年累计减少了2.5亿贫困人口，参考国际扶贫标准，我国共减少了6.6亿贫困人口。消灭贫困共同富裕，将是一个漫长并且有反复的过程，但也是彻底解决教育公平问题的最终途径。
　　[1] 刘云杉，王志明，杨晓芳.精英的选拔：身份、地域与资本的视角DD跨入北京大学的农家子弟()[J].清华大学教育研究，2009(5).
　　[2] 赵婀娜，田豆豆.重点高校农村学生越来越少[J].兵团党校学报，2009(1).
　　[3] 教育部、国家发展改革委、人力资源社会保障部.国务院扶贫办关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知[S]. .
　　[4] 教育部.教育部关于2013年扩大实施农村贫困地区定向招生专项计划的通知 [S]. .
　　[5] 教育部.教育部关于做好2014年提高重点高校招收农村学生比例工作的通知 [S]. .
　　[6] Smith T B . The policy implementation process[Z]. Policy Sciences，1973.
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2016年黑龙江高考面向贫困地区定向招生本科专项计划院校录取最低分数线（一）
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闽南师范大学转发省招委会关于做好2016年甘肃省
普通高校面向贫困地区定向招生
专项计划工作的通知
各完中、职专、民办高中及县外宁县籍考生所在学校：
现将省招生委员会《关于做好2016年甘肃省普通高校面向贫困地区定向招生专项计划工作的通知》（甘招委发〔2016〕9号）转发你们，请各校严格按照《通知》要求，认真做好资格审查和组织宣传等工作，落实学校公示制度，切实把这项惠民工程做细做实。务于5月17日前将贫困地区考生资格信息数据库报县招生办。要求各校审核人员必须做好以下几点：
1.各校依照考生的户籍证件和学籍资料，对本校毕业考生的学籍和就读信息进行逐项严格审查。要求考生户籍具有我县连续3年以上户籍，其父亲或母亲或法定监护人具有我县户籍；考生学籍必须具有我县连续三年学籍并实际就读，有外县市转学或者在外县市借读的考生不符合贫困地区定向招生专项计划条件，不予审查。
2.各校在《资格审查表》审定意见栏签字盖章。审查人由教导干事签字，负责人校长签字，加盖学校公章。
3.各校将《资格审查表》上信息全部录入之后，由考务干部携带本校所有考生资格审查表、户口本原件（含父亲、母亲或法定监护人）、特殊考生信息等相关纸质资料交到县招办拜辉处，电子版传到马飞处进行信息确认。
4、各校要严肃工作纪律，加强监督检查，确保此项工作不出任何差错和失误。
附：省招委会关于做好2016年甘肃省普通高校面向贫困地区定向招生专项计划工作的通知
宁县招生委员会
省招委会关于做好2016年甘肃省普通高校面向贫困地区
定向招生专项计划工作的通知
各市（州）、东风场区招生办公室，有关高校：
为深入贯彻落实党中央、国务院就促进教育公平，努力为贫困地区选拔、培养更多的高层次专业人才，推动贫困地区经济社会又好又快发展的要求和精神，按照教育部安排部署，2016年我省继续实施面向全省贫困地区定向招生专项计划，现将《2016年甘肃省面向贫困地区定向招生专项计划实施办法》印发给你们，请遵照执行，并就有关事宜通知如下：
一、严格考生资格审核
各市（州）招生考试机构要联合公安等部门加大对考生报考条件的资格审核力度，严防资格造假。对于审查过程中不能确定考生资格的，县（区）招生考试机构可要求考生进一步提供规定以外其他相关证明材料，以确保报名资格审查工作的严肃性和公正性。扎实做好考生信息采集工作，确保采集的信息真实准确。
二、扩大招生信息公开
各级招生考试机构、普通高校和普通中学要进一步完善招生信息公开制度，认真落实高校招生信息“十公开”，扩大信息公开的范围和内容。在公示有关信息的同时，设立举报电话和举报信箱，及时受理调查，确保面向贫困地区定向招生专项计划组织实施的公平公正、公开透明。
三、加强招生宣传工作
各级招生考试机构、有关高校要加强面向贫困地区定向招生专项计划招生的宣传工作，让考生和社会及时、充分知晓相关政策内容，对实施专项计划重要意义、政策措施、资格认定、录取原则等信息进行广泛宣传。切实把这项惠及贫困地区学生的政策落实到位。
四、加大违规查处力度
各级招生考试机构、有关高校和普通中学要会同教育纪检监察部门加强对面向贫困地区定向招生专项计划实施各环节的监督、检查。对违规行为，对违规违纪的部门和个人，要立即启动相关程序调查处理，依据教育部第33号令和教育部第36号令追究当事人及相关人员责任，涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理。
甘肃省高等学校招生委员会
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