中国基层信访问题研究报告
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【期刊名称】
中国基层信访问题研究报告
【副标题】 以西安市临潼区信访状况为例
【英文标题】 A survey on the grass―roots petition in China an example on the petition situation of Lintong district of Xi’an
【英文副标题】 The Research Group of“The Research of grass―roots petition in China”
【作者单位】
【分类】 【中文关键词】 基层；信访；制度设计；效果；合理性
【英文关键词】 grass―roots；petition；system design；effect；reasonable
【文章编码】 CN53―1143/D（34―20【文献标识码】 A
【期刊年份】 【期号】 3
【页码】 134
作者对临潼区的基层信访制度及其运作状况进行了实证研究，研究了民众何以选择信访、信访制度设计的实效、不同的人群和机构如何评价信访制度、信访工作者群体处于何种状态等问题。认为信访制度有其存在的合理性和必要性，法治并不排斥信访，信访也不必然是人治；当前的信访制度也确实存在诸多弊端，从总体效果看，信访制度的存在是利大于弊的。就现阶段的社会状况而言，信访所承担的这些功能尚未有更好的机制来替代。
【英文摘要】
The author made an empirical research of the grass―roots petition and its operation situation in Lintong District．The details of the research include why people choose a petition，the effectiveness of the petition system，how the different groups of people and institutions to assess the petition system，the condition of the petition workers groups etc．We think that the petition system’s existence is rationality and necessity，the rule of law does not exclude the petition，the petition is not necessarily the rule of man．However，there indeed have many shortcomings in current petition system．To look at the overall effect，the existences of the petition system have the advantages out weigh the disadvantages．On the social situation at this stage，there have not been better mechanisms to replace the commitment of petition．
【全文】【】 &&&&
　　的确，在无数雷同的水滴中，一滴水显不出有何特点。然而，假如是出于幸运或是出于科学，这滴特定的水被放在显微镜下观察，如果它不是纯净的，便会显示出种种纤毛虫、微生物和细菌，一下子引人入胜起来。
　　――（法）埃马纽埃尔?勒华拉杜里{1}
　　“信访”制度无疑是当代国家制度建设中的一个热门名词。究其原因，有以下几点：首先，在转型时期中国政治国家的建构中，它作为社会矛盾的一个排解渠道，在日益显露其作用的同时，也越发变得不可或缺；其次，它本身所具有的“双刃剑”属性使其在很多方面不易掌控，因此信访问题也变得尤为敏感；再次，不管是理论界还是实务界甚至是民间，对转型时期中国社会的信访制度都给予了极大的关注，纷繁的争议甚至让信访本身不堪重负。
　　正是这样一个倍受关注的制度，近年来却一直处于尴尬的境地。一方面，在理论上，信访这一依靠行政手段的介入进行权利救济的方式不可避免地被扣上“人治”的帽子，显得与法治社会的理念格格不入；另一方面，在实践中，信访量不断攀升，在2003年形成了“信访洪峰”[1]，信访的社会影响力逐渐突显。这种理论与实践的矛盾无疑给我们认识信访制度的本质带来了困扰，但同时，正是这些困扰的存在警示我们需要重新探讨信访制度的理论体系。然而，以何种方式探讨是恰当的？
　　我们应该做的并不是削足适履地强迫信访实践符合于我们为这项制度所建构的理论体系；也不是寻找一种方法论上的、试图证明自己可以评估预测一切信访现象的固定模式或者理论工具。我们所需要探寻的应该是一种符合实践的信访理论和一种有效利用理论的信访实践。
　　以上种种思考促使课题组对临潼区的基层信访制度及其运作状况进行实证研究，从而诞生了这一调研报告。
　　一、问题的缘起
　　我们对2005年至2007年期间中国期刊网（CNKI）中以关键词“信访”为题名的文章进行搜索[2]，一共得到1161篇。根据研究内容的不同，这些文章大致分为34类，其中最热点的议题依次为：信访制度设计研究（91篇）、涉法涉诉类信访研究（56篇）、信访与和谐问题研究（54篇）、信访条例研究（26篇）、农民、土地及弱势群体的信访问题研究（26篇）、信访与法治关系研究（24篇）。
　　综观学界对信访问题的研究现状，我们认为存在以下两个问题：
　　第一，既有学理反思又有实证研究的文章数量极少。
　　在这1161篇文章中，工作指导、经验交流、人物访谈、通知告示类的文章占514篇，如果加上其它类[3]文章，就有716篇，而学术性的文章只有445篇，两者比例分别为61．7％和38．3％。在学术类文章中，实证研究的文章更是廖若晨星[4]。
　　第二，基层信访研究薄弱。
　　1161篇文章中只有10篇是专门研究基层信访问题的[5]，对基层信访工作的研究可谓凤毛麟角。但我们认为，信访制度研究的重点恰恰应该是基层信访，原因有三：
　　第一，信访制度是一项“草根制度”，其设计理念和运作过程都倾向于对社会大众的保护。对于这些人群来说，与他们接触最为频繁的不是中央政府，而是区县乃至乡镇一级的政府部门和村组自治组织。所以，基层信访才是信访制度运作的“常态”，只有对其进行细致描述，才能把握中国信访制度的真实状况。
　　第二，研究基层信访制度能够契合当代中国社会的需求。从大量的新闻报道和文件政策来看，信访工作的重心正在向基层转移，但是，为什么仍有大量的信访者要越级、进京上访？是因为基层政府无法解决问题，还是其正在扮演一个“坏人”、“敌人”[6]的角色，不给民众解决问题？抑或是位于中国官僚科层体系最底端的基层政府担负了不能承受之重？要解答这些问题，都必须对基层信访工作进行全景式的盘点。
　　第三，对基层信访的研究可以弥补现有研究成果的不足。如前所述，目前学界研究基层信访的文章极少，对基层信访的实证研究更是少之又少[7]，因此，考察信访制度在基层的实际运作情况可以弥补理论的不足，在实践中也具有十分重要的意义。
　　我们将信访活动分为信访前、信访中和信访后三个环节进行考察，并试图描述信访相关人群的生存状态。我们认为，这样就能较为全面地把握基层信访的全貌。
　　相应的，本报告试图回答以下问题：
　　1．信访前：民众何以选择信访？
　　――对民众选择信访的行为理由的考察。
　　2．信访中：信访制度设计的实效如何？
　　――考察在信访实践中，信访的制度设计在多大程度上能够满足信访者的需求，并对这些制度的实效性进行实证研究。
　　3．信访后：如何评价信访制度？
　　――考察作为参与者的信访者和信访工作人员对亲历的信访各环节的评价，及其对信访制度的构建提出的看法。
　　4．信访工作者群体处于何种状态？
　　――考察长期与信访制度打交道的他们对这一制度有何种独到见解？他们的基本情况如何？在信访活动中，他们扮演了何种角色？这一队伍的人员构成、知识素质和工作经历能否表明他们可以胜任这一工作？他们最期待什么？
　　二、问题的界定
　　鉴于信访在制度设计层面与实际运作层面有许多不相吻合之处，因此，在正式进入对调研数据的分析之前，我们有必要对信访制度的一些相关问题进行界定。
　　（一）信访案件的受理范围
　　《》规定：“信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”由此可知，信访制度的设计初衷源自于政府联系群众的需要，重在“上传”民情以供政府参考而制订良策、促进社会稳定和发展，它的角色定位主要是宪法四十一条所规定的“批评建议权”的行使。
　　但在信访实际工作中，信访部门受理的案件范围要比《》规定的内容广泛得多。以临潼区信访机构受理的信访案件为例（如图一[8]所示），信访工作人员接待最多的案件题类型是群众间的冲突纠纷，其次是家庭不和，这两类案件共占47％。这些民间的矛盾、纠纷虽不属于《》所界定的信访类型，但又确是日常信访工作的重点。因此学界所研究的信访概念的外延不仅包括群众提出的意见、建议及投诉，更多的则是群众的权利诉求。
　　图一　信访机构接待的主要案件类型
　　图一（略）
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：工作者卷表16
　　（二）信访机构权能
　　信访结构并不具备解决矛盾纠纷的权能，这通过临潼区信访局的日常工作流程图（图二）便可知晓。信访局对案件的处理由转送或交办开始，经过汇总办理情况或督办（在某些情况下还会进行审查），一个信访案件即算完结。在此过程中，信访案件的实际解决并非依靠信访局，而是由信访局转送或者交办到各职能部门或乡镇街办村组具体处理。
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：调研卷宗Ⅳ．10：1
　　图二　临潼区信访局受理群众来访程序截图
　　图二（略）
　　乡镇一级的信访办为了解决信访“责重权轻”的问题，实行“一套班子，多块牌子”，即信访办、综治办、司法所和人民调解委员会的职能由一套人员班子承担，这实际就使得信访办也具备了处理问题的能力。
　　这种法规与实际运作的差别使得学界对信访制度的研究分为两个层面：一方面，在对信访制度进行外部视角研究时，学者往往将解决问题的能力归入到信访制度之内，把各部门处理信访案件的过程归入信访工作流程之中；另一方面，在对信访制度进行内部视角的研究时，学者则将信访部门解决问题的权能缺失作为信访制度中的一个问题来讨论。同样的，在本报告中，如果不涉及对信访权能问题的研究，我们就默认信访机构具备处理问题的能力。
　　三、调研方法与问卷设计
　　基于视角的特殊性，我们的调查研究也具有一定的特点。从研究对象看，我们选择了与信访密切相关的三大群体：信访者、信访工作者与普通民众。信访者与信访工作人员是直接参与信访活动的人群，对于信访制度有其独到见解；普通民众是信访活动的旁观者和信访者的潜在群体，他们对信访制度的看法对我们了解基层信访也不无裨益。从研究方法看，我们采用了问卷调查与个案追踪相结合的方式，通过对点、面调查方法的交叉使用而获得较为完整的临潼区信访制度的资料。
　　在问卷的设计上，我们有针对性地设置问题的数量与难度，注重三类问卷中问题的相关性；在问卷正式发放前，我们根据社会学理论和问卷试发的效果进行了五次修改。课题组最终发放民众问卷470份，回收有效问卷447份，回收率为95．11％；发放信访工作人员问卷120份，回收了116份，其中有效问卷为107份，回收率为89．17％；发放信访者问卷60份，回收59份，有效问卷为56份，回收率达93．3％。与此同时，我们还搜集、筛选了大量具有研究价值的信访个案，并与多位信访者深入的交流，获得大量宝贵的一手材料。
　　所有这些都是为了保证我们所做的调查研究符合法社会学研究的基本学术规范、具有科学性。然而，反思我们的工作，还是存在许多难以避免的遗憾，它促使我们在今后的研究生涯中仍要不断地关注信访制度，试图推进信访制度的研究。
　　四、数据分析
　　（一）民众为何选择信访
　　选择信访的过程发生在信访案件立案之前，在此阶段，需要研究的主要问题是：当民众遇到亟待解决的困难时，面对各种化解纠纷矛盾和权利救济的渠道，他们选择信访的理由是什么？在展开讨论之前，首先要明确对行为理由的这种分析绝不是单纯地剖析导致行为结果的原因，而是在一个动态的过程中，对普通民众何以发展成为信访者的历程进行考察。因此，民众的生存状况以及导致他们心理变化的因素都是民众选择信访的重要理由。
　　1．信访者的基本情况
　　了解信访者这一特殊群体的年龄、经济水平和文化程度等基本状态，是为了把握信访者群体在社会背景方面具有哪些特征，这有助于了解处于何种生存状态的民众会倾向于选择信访。
　　（1）信访者所在群体的基本情况
　　通过民众卷的数据统计得出两个重要结论：
　　首先，临潼地区人口受教育程度普遍偏低。受调查民众以初高中或中专学历者为主，高中或中专学历的有32．9％，初中文化水平的占39．8％，小学及以下文化水平者占12．1％，而且年龄越大的民众受教育的程度越低（见图三）。
　　图三：临潼普通民众年龄与文化程度的对比分析
　　图三（略）
　　数据来源《中国基层信访问题研究档案库民众》表2、表3
　　其次，临潼地区以农村人口居多，劳动人口也以农业劳动人口的比例为最高，即使所占比例高达第二位的个体经营者多数也是农民，他们在自己所属的宅基地临街一侧修建门面房，在农活之余兼营生意增加收入，他们的生活环境、接触到的信息和平时遇到的生活问题与一般农村人口并无太大差别。可以说，临潼地区的信访中农村问题突出，这是临潼地区信访的一个重要特点（见图四）。
　　图四：民众的职业分布
　　图四（略）
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库民众卷表6
　　《临潼县志》进一步支持了以上两个结论。首先，《临潼县城乡人口结构系数变化表（1949――1986）》显示，建国初临潼区城镇人口仅有3．08％，农村人口有96．92％；1951年，农村人口比例达最高值97．12％；此后随着经济体制改革，农村人口呈现下降趋势，1960年的最低点也达到了85．22％；年，农村人口一直高于90％；1984年以来，农村人口逐渐下降，但由于基数大，临潼地区人口仍以农民为主。[9]其次，县志指出，该地区的在业人口行业结构不合理，阻碍了国民经济的发展：从事物质生产的人口在总在业人口中占据绝对比例，从事农林牧渔行业的人口又占据在业人口的80％以上，劳动人口比例长期保持这一格局[10]。再次，建国初期临潼区的文盲总数占总人口的72．09％。1982年第三次人口普查，全区大学程度的3250人，占总人口的0．52％，相较1964年，涨幅高达403．07％，高中文化程度者7．478％，初中程度者23．152％，小学程度者39．273％，近40％的人为文盲。[11]
　　（2）信访者的基本情况
　　临潼区人口的基本特征在信访者群体中有明显的体现。信访者文化程度偏低，其平均水平甚至还要低于随机抽样的普通民众文化水平（见表一）；信访者以40岁以上年龄段的人群为主，尤以50岁左右的居多（见表二），通过实地调查发现主要原因在于：（1）年青劳动力多在外打工，农村人口出现老龄化趋势；（2）这一年龄段的人多为一家之主，负责家庭内部事务和对外交往，由于承担了家庭的主要责任，他们为自己和家人争取利益的欲望与决心也更为强烈；（3）临潼地区人口特征在这一年龄段的民众身上体现得最为集中，他们倾向于固守原有的思维方式和习惯，同时又受到转型时期新的观念和生活方式的极大冲击，因此他们遇到困难并坚持“讨个说法”的可能性也最大。
　　表一：信访者的文化程度
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　　┃　　　　　　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　有效　　　┃累积　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　┃频率　　┃百分比　　┃　　　　　　┃　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃百分比　　　┃百分比　┃
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　　┃　　　　┃文盲　　　　┃　　6　 ┃　10．7　 ┃　11．8　　 ┃　11．8 ┃
　　┃　　　　┣━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━┫
　　┃　　　　┃小学　　　　┃　　20　┃　35．7　 ┃　　39．2　 ┃　51．0 ┃
　　┃　　　　┣━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━┫
　　┃　有　　┃初中　　　　┃　　16　┃　28．6　 ┃　　31．4　 ┃　82．4 ┃
　　┃　　　　┣━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━┫
　　┃　效　　┃高中或中专　┃　　8　 ┃　14．3　 ┃　　15．7　 ┃　98．0 ┃
　　┃　　　　┣━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━┫
　　┃　值　　┃大学本专　　┃　　1　 ┃　　1．8　┃　　2．0　　┃ 100．0 ┃
　　┃　　　　┃科及以上　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃
　　┃　　　　┣━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━┫
　　┃　　　　┃合计　　　　┃　　51　┃　91．1　 ┃　100．0　　┃　　　　┃
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　　┃　缺失　┃　　　　　　┃　　5　 ┃　　8．9　┃　　　　　　┃　　　　┃
　　┣━━━━┻━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━┫
　　┃　　合　计　　　　　　┃　　　　┃　　56　　┃　　100．0　┃　　　　┃
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　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表3
　　表二：信访者的年龄分布
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　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　有效　　┃　累积　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　┃　　频　率　┃百分比　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃百分比　　┃百分比　　　┃　　　　　┃
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　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　┃18―30岁　　┃　　1　 ┃　　1．8　┃　　1．9　　┃　1．91　 ┃
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　　┃　　　　　┃　31―40岁　┃　　5　 ┃　　8．9　┃　　9．3　　┃ 11．1　　┃
　　┃有　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　┣━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　　　┃　41―50岁　┃　　9　 ┃　　16．1 ┃　　16．7　 ┃ 27．8　　┃
　　┃效　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
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　　┃　　　　　┃　51―60岁　┃　24　　┃　42．9　 ┃　44．4　　 ┃ 72．2　　┃
　　┃值　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　┣━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　　　┃　60岁以上　┃　　15　┃　　26．8 ┃　　27．8　 ┃100．0　　┃
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　　┃　　　　　┃　　合计　　┃　　54　┃　　96．4 ┃　　100．0　┃　　　　　┃
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　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　缺失　┃　　　　　　┃　　2　 ┃　　3．6　┃　　　　　　┃　　　　　┃
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　　┃　　合　计　　　　　　　┃　　　　┃　　56　　┃　100．0　　┃　　　　　┃
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　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表2
　　临潼的信访案件主要就是在这样的群体中间产生的，他们的社会意识和现实需求极大地影响着基层信访的基本状况，这在信访者职业与信访案由的关联中更为突出（见表三）。信访者中农业劳动者所占比例最高，达58．9％，信访案件以土地等农村问题为主；其次是工人，占14．3％，多为企业改制的下岗工人，为解决“三金”和单位住房拆迁问题而信访；事业单位工作人员占10．7％，主要因为房屋拆迁和与他人发生纠纷而信访；个体经营户占5．4％；党政机关工作人员有1人，占1．8％，为揭发控告违法违纪行为而信访；选择“其他”选项的有5．4％，分别是出租车司机[12]和无业人士[13]。
　　（3）民众生存状态对信访行为的影响――以信访者和地区的经济状况为例
　　当被问及信访者为何选择信访时，16．7％的信访者选择了“信访花费少”[14]，20．4％的信访工作者也认为是因为“信访不收费”[15]。这首先与当地民众的经济状况直接相关。临潼区政府工作报告显示，年，农民每年人均纯收入分别为2822元、3142元和3456元。信访者家庭的年收入也普遍偏低，家庭年收入在10000元以下的信访者高达76．0％，家庭年收入在1000元及以下、元和1元的信访者比例均为17．9％，元的占7．1％，元的占14．3％，元的占10．7％。[16]
　　表三：信访者职业与信访案由的关联
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　　┃　　　　　　　　　　　　　　　　┃　　职　　业　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　　　　┣━━━━━┳━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━┳━━━━┫　　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　　　　┃　　　　　┃　　　　┃党政机关　┃事业单位　┃　个体　┃　　　　┃　合　计　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　　　　┃农林牧渔　┃　工人　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　┃　其他　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　　　　┃　　　　　┃　　　　┃　工作者　┃　工作者　┃经营户　┃　　　　┃　　　　　┃
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　　┃　　　　┃生活困难　　　　　　　┃　　1　　 ┃　　1　 ┃　　0　　 ┃　　2　　 ┃　　0　 ┃　　1　 ┃　　5　　 ┃
　　┃　　　　┣━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━┫
　　┃您因为　┃与他人发生纠纷　　　　┃　　9　　 ┃　　2　 ┃　　0　　 ┃　　0　　 ┃　　1　 ┃　　0　 ┃　　12　　┃
　　┃　　　　┣━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━┫
　　┃什么事　┃土地征用、房屋拆迁　　┃　　17　　┃　　2　 ┃　　0　　 ┃　　3　　 ┃　　1　 ┃　　0　 ┃　　23　　┃
　　┃　　　　┣━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━┫
　　┃情信访　┃　　　　　　　　　　　┃　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　┃　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　┃揭发控告违法违纪行为　┃　　3　　 ┃　　0　 ┃　　1　　 ┃　　1　　 ┃　　1　 ┃　　1　 ┃　　7　　 ┃
　　┃　　　　┣━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　　┃其他　　　　　　　　　┃　　3　　 ┃　　3　 ┃　　0　　 ┃　　0　　 ┃　　0　 ┃　　1　 ┃　　7　　 ┃
　　┣━━━━┻━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　合　计　　　　　　　　　　　┃　　33　　┃　　8　 ┃　　1　　 ┃　　6　　 ┃　　3　 ┃　　3　 ┃　　54　　┃
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　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表6、表10
　 更为重要的是，偏低的经济状况影响了他们对待金钱的态度，从而影响到他们的选择：信访花费是一点一滴的开销，非常符合他们的心理；与金钱相比，他们更愿意付出时间、精力、劳力等抽象的成本；即使信访花费较多，但仍主要用于具体的交通、食宿和材料制作方面，在其看来是切切实实地花在了自己身上，物有所值。
　　经济状况对信访的影响也体现在不同地区的信访数量分布上。经济发展较快、经济水平中和偏上地区是信访案件多发区；地区经济结构和发展方向与信访案件类型也有关联。被调查者中，来自西泉街办的信访者最多，该地经济中等偏上[17]。其次是骊山与秦岭街办，其信访者数量分别占16．1％和12．5％。骊山街办是临潼的主城区，秦岭也在城区范围内，这两个地区是临潼最有名的风景名胜区所在地，经济水平居全区前茅，房屋拆迁、征地用地和企业改制引发的信访案件居多。此外，新丰街办、代王街办和行者街办的信访案件也较多。新丰经济发展位于前列，行者与代王次之，新丰、行者街办位于铁路沿线，新丰拥有全国最大的铁路编组站，因为交通建设而发生征地类的信访较多；信访者数量居于其后的零口镇、油槐乡和铁炉乡经济水平中等偏下，信访以农村土地纠纷案件为主；穆寨乡较为偏远，经济处于末尾，56个信访案件样本中，唯一一件已经解决且案由较小的信访就来自这一地区。（见表四、表五）
　　表四：不同地区的信访者数量
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　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　有效　　　　┃　累积　　　┃
　　┃　　　　　┃乡镇／街办　┃频率　　┃百分比　　┃　　　　　　　┃　　　　　　┃
　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　百分比　　　┃百分比　　　┃
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　　┃　　　　　┃　平津　　　┃　　1　 ┃　1．8　　┃　　1．9　　　┃　　1．9　　┃
　　┃　　　　　┃　槐树　　　┃　　1　 ┃　1．8　　┃　　1．9　　　┃　　3．8　　┃
　　┃　　　　　┃　铜盖　　　┃　　1　 ┃　1．8　　┃　　1．9　　　┃　　5．8　　┃
　　┃　　　　　┃　白沙　　　┃　　1　 ┃　1．8　　┃　　1．9　　　┃　　7　　　 ┃
　　┃　　　　　┃　北水　　　┃　23　　┃　41．1　 ┃　44．2　　　 ┃　　51．9　 ┃
　　┃有　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃　　　　　　┃
　　┃　　　　　┃　原土　　　┃　2　　 ┃　3．6　　┃　3．8　　　　┃　　55．8　 ┃
　　┃效　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃　　　　　　┃
　　┃　　　　　┃　葛洲　　　┃　3　　 ┃　5．4　　┃　5．8　　　　┃　　61．5　 ┃
　　┃值　　　　┃　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃　　　　　　┃
　　┃　　　　　┃　游寨　　　┃　2　　 ┃　3．6　　┃　3．8　　　　┃　　65．4　 ┃
　　┃　　　　　┃　青陵　　　┃　7　　 ┃　12．5　 ┃　13．5　　　 ┃　　78．8　 ┃
　　┃　　　　　┃　马林　　　┃　9　　 ┃　16．1　 ┃　17．3　　　 ┃　　96．2　 ┃
　　┃　　　　　┃　其他　　　┃　2　　 ┃　3．6　　┃　3．8　　　　┃　　100．0　┃
　　┃　　　　　┃　合计　　　┃　52　　┃　92．9　 ┃　 100．0　　 ┃　　　　　　┃
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　　┃　　缺失　┃　　　　　　┃　　4　 ┃　　7．1　┃　　　　　　　┃　　　　　　┃
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　　┃　　合　计　　　　　　　┃　　56　┃ 100．0　 ┃　　　　　　　┃　　　　　　┃
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　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表7
　　表五：信访案件类型与地区分布
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　　┃　　　　　　┃　　您因为什么事情信访　　　　　　　　　　　　　　　┃　　　　┃
　　┃　　　　　　┣━━━┳━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━┫　　　　┃
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　　┃　　　　　　┃生活　┃与他人　　┃房屋拆迁、　┃揭发控告违　┃其　┃计　　　┃
　　┃　　　　　　┃困难　┃发生纠纷　┃土地征用　　┃法违纪行为　┃他　┃　　　　┃
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　　┃　　┃平津　┃　　1 ┃　　0　　 ┃　　0　　　 ┃　　0　　　 ┃ 0　┃　　1　 ┃
　　┃　　┃槐树　┃　　0 ┃　　0　　 ┃　　0　　　 ┃　　0　　　 ┃ 1　┃　　1　 ┃
　　┃　　┃铜盖　┃　　0 ┃　　1　　 ┃　　0　　　 ┃　　0　　　 ┃ 0　┃　　1　 ┃
　　┃　　┃白沙　┃　　0 ┃　　0　　 ┃　　0　　　 ┃　　0　　　 ┃ 1　┃　　1　 ┃
　　┃家　┃　　　┃　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　　┃　　┃　　　　┃
　　┃　　┃北水　┃　　1 ┃　　9　　 ┃　　8　　　 ┃　　3　　　 ┃ 2　┃　　23　┃
　　┃庭　┃　　　┃　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　　┃　　┃　　　　┃
　　┃　　┃原土　┃　　0 ┃　　0　　 ┃　　0　　　 ┃　　1　　　 ┃ 1　┃　　2　 ┃
　　┃住　┃　　　┃　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　　┃　　┃　　　　┃
　　┃　　┃葛洲　┃　　0 ┃　　0　　 ┃　　2　　　 ┃　　0　　　 ┃ 1　┃　　3　 ┃
　　┃址　┃　　　┃　　　┃　　　　　┃　　　　　　┃　　　　　　┃　　┃　　　　┃
　　┃　　┃游寨　┃　　0 ┃　　1　　 ┃　　1　　　 ┃　　0　　　 ┃ 0　┃　　2　 ┃
　　┃　　┃青陵　┃　　0 ┃　　0　　 ┃　　4　　　 ┃　　1　　　 ┃ 2　┃　　7　 ┃
　　┃　　┃马林　┃　　2 ┃　　1　　 ┃　　4　　　 ┃　　2　　　 ┃ 0　┃　　9　 ┃
　　┃　　┃其他　┃　　1 ┃　　0　　 ┃　　1　　　 ┃　　0　　　 ┃ 0　┃　　2　 ┃
　　┣━━┻━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━╋━━━━┫
　　┃　　合计　　┃　　5 ┃　　12　　┃　　20　　　┃　　7　　　 ┃　8 ┃　52　　┃
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　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表6、表7
　　综上所述，临潼地区信访者的文化程度和经济水平偏低，其中农村人口居多；民众的职业、地区经济结构和发展水平也是影响他们选择信访的重要原因
　　2．民众的认知状况
　　民众及信访者对国家机构、信访制度和诉讼渠道的认知都会极大地影响他们的选择行为。调查表明，临潼地区民众的认知状况决定了他们在遇到问题时首先选择的极有可能就是到政府信访。
　　（1）民众在遇到关乎切身利益的事情之前，他们对公共机构和公权力的设置、职能、解决问题的渠道了解甚少，他们最熟悉的国家机构就是基层政府。如图五、图六所示，民众对相关部门的具体位置和功能的熟悉程度从高到低依次为政府、派出所、法院和人大。因此，民众需要解决问题时，如果不进一步了解相关信息，就极有可能向他们最为熟悉的基层政府寻求帮助，这就产生了信访。
　　图五：您知道您所居住地方的下列哪几个机构的具体位置
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：民众卷表7
　　图五（略）
　　图六：您知道您下列哪几个机构的具体作用
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：民众卷表8
　　图六（略）
　　（2）当然，民众日常的认知状态并不表明他们在遇到问题时必然会走向政府，但是，如果在矛盾发生后，在没有知识增量的前提下，民众的日常认知状况就决定了他们还是会选择政府。调查数据证明了这一点（如图七、图八所示）。信访者在信访前后对案件的管辖权、涉及的法律、法规和相关政策以及程序等方面的知识仍然极其有限。因此，到熟悉的基层政府反映问题仍是首要选择。
　　图七：信访者对于案件所涉法规及案件归属部门的认知
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表18、表19
　　图七（略）
　　图八：信访工作人员对信访者认知水平的评价
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：工作人员卷表23、表24、表25、表26
　　图八（略）
　　值得注意的是，信访者对自己知识水平的评价要比信访工作人员对信访者知识水平的评价高得多。此种差异往往是引发信访矛盾的一个重要原因。因此，信访工作者如何向民众解释案件涉及的法律法规或政策、如何让民众信服就显得尤为重要。
　　（3）在同民众和信访者的交谈中我们发现，他们不仅对国家机构的了解极为有限，而且还掺杂着大量朴素的“草根式”认识。许多民众认为，“乡镇街办的派出所就是公安局”、“公安局就是抓坏人的地方”、法院是“判决罪犯的地方”、“政府就是管老百姓的”，或者“是为群众服务的”，还有一些人认为政府“啥事都管”。对于人大和政府的差别，民众更是不太能够分得清楚。
　　综上所述，民众在遇到问题的前后对相关信息的了解都是极少的，相比之下，较为熟悉的就是政府。再加上他们自有的认知，无疑会使得遇到困难的群众涌向政府。
　　此时我们不仅要问：既然民众找的是政府，但为什么最终又回到信访部门呢？调查数据表明，这与民众对信访的认知有关。在被问及“什么是信访”时，33．8％的民众回答“知道”，38．7％的民众“知道一点”，有26．4％人则“不知道”（如图九所示）。
　　图九：您知道什么是信访吗
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：民众卷表11
　　图九（略）
　　图十：您认为支找政府是信访吗
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：民众卷表14
　　图十（略）
　　从表面上看，“知道”信访和“知道一点”的民众占据大多数，但实际情况却不一定如此。当进一步被问及“您认为找政府是否是信访”时，选择了“知道”或“知道一点”的324位民众中有高达55．6％的人认为找政府不是信访，有18．5％的人选择说不清楚，仅仅有83人认为找政府就是信访（见图十）。根据《》对“信访”概念的界定可知[18]，民众找政府的活动其实就是信访行为。这表明在民众的观念中，“信访”是一个更为遥远的概念，与他们熟悉的“找政府”行为并非同一个事情。
　　现实的信访活动也表明，有多达64．8％的信访者都是先找政府，再由政府相关部门指引至信访机构（见图十一）。从这里可以看出，并不存在独立的信访权威，所谓的“信访权威”其实质就是政府权威。因此，民众在其认知的指引下将“找政府”作为其解决问题的首要选择，其实就是选择了信访。
　　图十一：信访者信访时是先到政府还是直接到信访部门
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表17
　　图十一（略）
　　图十三：信访工作者对信访与诉几项制度特征的比较
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表36、表37、表39
　　图十三（略）
　　3．信访的制度特点
　　信访独特的制度设计也是人们选择这一渠道的重要因素。需要说明的是，这些制度特点并不因为它们得到认同就被证明是优越的，这种认同并不包含制度优劣方面的评价，只是说明这些特点更符合人们的心理需求。
　　对信访者而言，在诸多的制度性因素中，他们考虑最多的是花费、案件受理范围、程序和处理结果这几项指标，这都与他们的生活休戚相关。如图十二、图十三所示，在信访与诉讼各环节的比较中，无论信访者还是信访工作人员都认为在案件处理的公正性上，诉讼略优于信访，而在程序、花费和案件受理范围方面，信访则比诉讼更具优势。
　　图十二：信访者对信访与诉讼几项制度特征的比较
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表29、表30
　　图十二（略）
　　这些制度性因素每一个都可以作为民众选择信访的行为理由，问题在于，当不同的个体遇到问题时，哪个理由或哪些理由较其它理由而言更加符合他们的需求。比如说，如果判决的公正性是某人更看重的，那么他就会选择诉讼；如果某人更看重程序的简单化、低廉的开销，或者诉求能够被受理等因素，那么他就会选择信访。为了得出“制度性特点是民众选择信访的重要原因”这一结论，我们通过对信访与诉讼的比较来进一步了解“信访制度本身的各个特点”是否以及如何满足了“民众的普遍需求”。
　　（1）程序。让信访者和信访工作人员对信访程序和诉讼程序做出评价是有难度的，因为他们无法将信访与诉讼程序的各个环节一一进行对比，甚至在绝大多数情况下，他们并不清楚诉讼程序有哪些环节。鉴于此，他们给出的答案实际是一种感性的认识。这种认识主要来自于以下两个方面：
　　第一，出于对证据要求的考虑。与信访相比，诉讼对证据的要求更高：诉讼中的任何诉求都要经过严格的质证，而信访对证据往往只做粗浅的核实甚至不用核实。
　　第二，出于对反映材料的考虑。信访和诉讼在立案之初，都需要当事人提供材料。但纵观整个过程，信访所需的简单事实陈述比诉讼中的法律文书要简易许多。
　　（2）花费。信访者认为诉讼费用要高于信访的费用，许多人坦言，不去诉讼是因为付不起诉讼费，例如：“没钱打官司，标的越值钱花的诉讼费就越多，打赢了对方没钱给还是没辙，损失更惨重”[19]，但通过数据分析我们发现，实际上在很多时候，信访的机会成本要比“诉讼”高出许多。这主要体现在两个方面：
　　第一，在直接的经济投入上，信访与诉讼的花费高低不易比较。如表六，33．3％的信访者花费在元之间，23．1％的信访者花费在100元以下，也有相当比例的信访者花费在5000元以上。与诉讼比较，自日《》实施起，诉讼费的减少大大降低了群众诉讼的门槛，加之可能支付的律师费用，我们很难对信访与诉讼的直接经济投入做出孰多孰少的推断。
　　表六：信访者为信访所花费的数额
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　　┃　　　┃100元及以下　　　 ┃　9　 ┃　16．1　 ┃　23．1　 ┃　　23．1 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃ 101―300元　　　 ┃　　3 ┃　　5．4　┃　　7．7　┃　　30．8 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃ 301―500元　　　 ┃　2　 ┃　3．6　　┃　5．1　　┃　35．9　 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃ 501―800元　　　 ┃　　1 ┃　　1．8　┃　　2．6　┃　　38．5 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃ 801―1000元　　　┃　2　 ┃　3．6　　┃　5．1　　┃　43．6　 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃有　　┃ 元　　 ┃13　　┃ 23．2　　┃ 33．3　　┃　　76．9 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃ 元　　 ┃　　1 ┃　　1．8　┃　　2．6　┃　　79．5 ┃
　　┃效　　┃　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃ 元　　 ┃　　1 ┃　　1．8　┃　　2．6　┃　　82．1 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃值　　┃ 元　　┃　　2 ┃　　3．6　┃　　5．1　┃　　87．2 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃ 1元　 ┃　　1 ┃　　1．8　┃　　2．6　┃　　89．7 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃ 2元　 ┃　1　 ┃　1．8　　┃　2．6　　┃　92．3　 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃ 5万元以上　　　　┃　　1 ┃　　1．8　┃　　2．6　┃　　94．9 ┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃记不清楚　　　　　┃　2　 ┃　3．6　　┃　5．1　　┃　100．0　┃
　　┃　　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃合计　　　　　　　┃39　　┃ 69．6　　┃ 100．0　 ┃　　　　　┃
　　┣━━━╋━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃缺失　┃　　17　　　　　　┃30．4 ┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　┃
　　┣━━━┻━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　合　　计　　　　　　　┃　56　┃　100．0　┃　　　　　┃　　　　　┃
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　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表13
　　第二，在机会成本方面，信访较之司法的投入往往更多，主要表现为：首先，信访持续时间长。诉讼过程严格按照法律程序进行，信访案件的终结在实践则具有较大的偶然性，一些问题几年甚至十几年也得不到解决，如表七所示，为信访奔走长达5年以上的信访者比例为最高，达30．4％、信访时间长达1年以上到3年的人也占有相当大的比例。另外，信访中的历史遗留问题很多，各种老问题在时过境迁之后，靠当前的政策又不一定能完全解决，这些都是增大信访机会成本的因素。其次，信访消耗精力多。诉讼具有明确的管辖范围，信访者则经常奔走于各级信访部门和职能部门之间（如图十四），耗时耗力。
　　表七：就这次要解决的问题，你信访了多长时间
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　　┃　　　　　　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　　┃有效　　　┃　累积　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　　┃频率　┃百分比　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　　┃百分比　　┃　百分比　　　┃
　　┣━━━┳━━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━┫
　　┃　　　┃　1天　　　　　　　 ┃　5　 ┃　8．9　　┃　8．9　　┃　　8．9　　　┃
　　┃　　　┃　1天以上到1个月　　┃　5　 ┃　8．9　　┃　8．9　　┃　　17．9　　 ┃
　　┃　　　┃　1个月以上到2个月　┃　3　 ┃　5．4　　┃　5．4　　┃　　23．2　　 ┃
　　┃　有　┃　　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃
　　┃　　　┃　2个月以上到半年　 ┃　5　 ┃　8．9　　┃　8．9　　┃　　32．1　　 ┃
　　┃　效　┃　　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃
　　┃　　　┃　半年以上到1年　　 ┃　4　 ┃　7．1　　┃　7．1　　┃　　39．3　　 ┃
　　┃　值　┃　　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃
　　┃　　　┃　1年以上到3年　　　┃　15　┃　26．8　 ┃　26．8　 ┃　　66．1　　 ┃
　　┃　　　┃　3年以上到5年　　　┃　2　 ┃　3．6　　┃　3．6　　┃　　69．6　　 ┃
　　┃　　　┃　5年以上　　　　　 ┃　17　┃　30．4　 ┃　30．4　 ┃　　100．0　　┃
　　┣━━━╋━━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━┫
　　┃　　　┃　　合　计　　　　　┃　56　┃　100．0　┃　100．0　┃　　　　　　　┃
　　┗━━━┻━━━━━━━━━━┻━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━━━┛
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表14
　　图十四：您找过哪些部门发你应情况
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表29、表30
　　图十四（略）
　　既然信访要付出更多的机会成本，民众又为何选择信访？调查表明，带有风险的一次性投资是靠土地为生的人们在思想上难以接受的，而信访是一种“细水长流”的投资，这让那些习惯于低风险、稳定生活的人们觉得踏实；民众也尚未习惯为法律服务买单而更愿意从政府那里获得免费的法律援助，例如他们认为“两三千块的律师费交了，泡都不冒一个”[20]、“律师收那么多钱还是骗人的，官司又没赢”[21]；他们也更愿意付出时间、精力等抽象的成本。
　　（3）案件受理范围。如表八所示，工作人员经常接待的信访案件类型包括矛盾纠纷、检举控告、生活困难救济、咨询法律法规和政策等，没有一项制度能像信访一样，受理案件的范围如此广泛，民众遇到了任何问题都可以通过信访寻求帮助。
　　综上所述，民众文化程度低、经济条件差等特征决定了他们倾向于选择投资风险小、程序简易、受理范围广泛的信访渠道，信访制度设计的特点更贴近民众的心理，这是民众选择信访的又一主要原因。
　　表八：工作人员经常接待的信访案件类型
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　　┃类别　　　　　　　　　　　┃　　编码　┃　统计值　┃　反应百分比　┃　样本百分比　┃　　1　 ┃
　　┃家庭不和　　　　　　　　　┃　　1　　 ┃　　61　　┃　　18．5　　 ┃　　57．5　　 ┃　　份　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃　　　　　　　┃　　缺　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃　　　　　　　┃　　失　┃
　　┃生活困难　　　　　　　　　┃　　2　　 ┃　　58　　┃　　17．6　　 ┃　　54．7　　 ┃　　样　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫　　　　┃
　　┃群众间的冲突、纠纷　　　　┃　　3　　 ┃　　87　　┃　　26．4　　 ┃　　82．7　　 ┃　　本　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃　　　　　　　┃　　；　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫　　　　┃
　　┃土地征用、房屋拆迁　　　　┃　　4　　 ┃　　51　　┃　　15．5　　 ┃　　48．1　　 ┃　　106 ┃
　　┃揭发控告违法违纪行为　　　┃　　5　　 ┃　　31　　┃　　9．4　　　┃　　29．2　　 ┃　　份　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃　　　　　　　┃　　有　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　┃　　　　　┃　　　　　┃　　　　　　　┃　　　　　　　┃　　效　┃
　　┃咨询法律、法规及相关政策　┃　　6　　 ┃　　38　　┃　　11．5　　 ┃　　35．8　　 ┃　　样　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫　　　　┃
　　┃其他　　　　　　　　　　　┃　　7　　 ┃　　4　　 ┃　　1．2　　　┃　　3．8　　　┃　　本　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫　　　　┃
　　┃　　合　计　　　　　　　　　　　　　　┃　　330　 ┃　　100．0　　┃　　311．3　　┃　　　　┃
　　┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━━━┻━━━━━━━┻━━━━┛
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：工作人员卷表16
　　4．传统文化的影响
　　在中国乡土社会，老百姓对作为社会资源的行政权力的信任也是导致他们在困难发生以后，坚持找政府信访的重要原因。43．6％的信访者称其选择信访的原因是“相信政府”。民众的随机调查显示，45．2％的人相信政府能真正解决群众的问题（见表九）。
　　表九：您是否相信政府能真正解决群众的问题
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　　┃　　　　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃　有效　　┃　累积　　┃
　　┃　　　　　　　　　┃频率　　┃百分比　　┃　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　┃　　　　┃　　　　　┃百分比　　┃　百分比　┃
　　┣━━━┳━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃　相信　　┃　202　 ┃　45．2　 ┃　45．5　 ┃　45．5　 ┃
　　┃　　　┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　有　┃不相信　　┃157　　 ┃ 35．1　　┃ 35．4　　┃　　80．9 ┃
　　┃　　　┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　效　┃不知道　　┃　　65　┃　　14．5 ┃　　14．6 ┃　95．5　 ┃
　　┃　　　┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　值　┃半信半疑　┃　　20　┃　　4．5　┃　　4．5　┃　100．0　┃
　　┃　　　┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　　┃合计　　　┃444　　 ┃ 99．3　　┃ 100．0　 ┃　　　　　┃
　　┣━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃缺失　┃　　　　　┃　　3　 ┃　　0．7　┃　　　　　┃　　　　　┃
　　┣━━━┻━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　合　计　　　　┃447　　 ┃ 100．0　 ┃　　　　　┃　　　　　┃
　　┗━━━━━━━━━┻━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┛
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：民众卷表9
　　值得注意的是，许多不相信政府能真正解决群众问题和半信半疑的民众却说，如果遇到困难，也只能找政府，因为别的途径更解决不了问题，而百姓的事情就该政府管。这一看似矛盾的观念正反映了民众的心态：一方面，他们从实然的角度认为现实中政府没有真正解决群众的问题；但另一方面，他们深信政府拥有真正解决问题所倚靠的丰富资源和强大的权力，政府最有可能解决群众困难。这种对行政权力的信任，在群众被问及“您认为哪级政府能够真正为群众办实事”时表现得更为突出。民众对各级政府的信任度呈现出“两头高、中间低”的字型趋势：对中央政府的信任度最高，其次是基层政府。他们认为，中央政府虽然愿意为自己办实事，但毕竟太遥远了，只有乡镇街办最接近群众，真正要解决群众日常生活的实际问题，只能依靠与群众关系最紧密的基层政府！不少信访者也意识了这一点，例如：“实际解决问题还是要靠乡镇”[22]、“基层能处理就在基层解决最好”[23]、“相信上级政府，但具体落实还是要靠基层”。[24]即使经历了信访，信访者对各级信访机构的信任程度也保持了这种趋势（见图十五）。
　　图十五：信访者对各级部门信任程度表
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：民众卷表10、信访者卷表35
　　图十五（略）
　　这种“权力信任”的观念还体现为一种执拗的态度：自己的案件就该政府管，只找政府解决问题，例如“这个事情就该政府管”[25]、“谁的孩子谁管，乡里的事情该乡里管”（34号样本）[26]……在信访者看来，自己遇到的问题是由政府引发的，或者政府本来就该为群众解决问题，因此他们要求政府要求问题的决心很坚定，相信政府拥有为群众解决问题的实力，没有其他途径再比政府更有力量。
　　同时，民众的“权力信任”还常常具化为对某些政府官员的信任，找政府信访就意味着见领导、通过自上而下的权力制约解决问题。有45．8％的信访工作人员认为自己所接待的信访者中要求见领导的人较多，有22．4％的工作者认为要求见领导的人很多，20．6％的工作人员认为数量一般，而选择“较少”和“很少”的工作人员仅分别占总人数的5．6％。[27]民众对待行政权力的信任态度和实用主义倾向契合了当代中国“权大于法”的社会现实，因此不断有越级访的现象发生。
　　综上所述，民众是否会选择信访受诸多因素影响，这些因素之间相互关联，共同对民众的选择行为产生影响（见表十、表十一）。
　　表十：信访者选择信访的主要原因
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　　┃　　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　┃　反应　　┃样本　　　┃
　　┃　　类别　　　　　　┃编码　┃统计值　┃　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　┃百分比　　┃百分比　　┃
　　┣━━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃花钱少　　　　　　　┃　1　 ┃　　13　┃　　16．7 ┃　23．6　 ┃
　　┣━━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　相信政府　　　　　┃　　2 ┃　24　　┃　　30．8 ┃　43．6　 ┃
　　┃　可以见领导　　　　┃　　3 ┃　7　　 ┃　　9．0　┃　12．7　 ┃
　　┃　别的办法解决不了　┃　　4 ┃　19　　┃　　24．4 ┃　34．5　 ┃
　　┃　其他　　　　　　　┃　　5 ┃　15　　┃　　19．2 ┃　27．3　 ┃
　　┣━━━━━━━━━━┻━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　合　计　　　　　　　　　┃　　78　┃　100．0　┃　141．8　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━┻━━━━━┻━━━━━┫
　　┃　　1份缺失样本；55份有效样本　　　　　　　　　　　　　　　　 ┃
　　┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：信访者卷表16
　　表十一：信访工作者认为民众选择信访的主要原因
　　┏━━━━━━━━━┳━━━┳━━━━┳━━━━━━┳━━━━━┓
　　┃　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　┃反应　　　　┃样本　　　┃
　　┃　　类别　　　　　┃编码　┃统计值　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　┃　　　┃　　　　┃百分比　　　┃百分比　　┃
　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
　　┃不收费　　　　　　┃　　1 ┃　　56　┃　20．4　　 ┃　52．8　 ┃
　　┣━━━━━━━━━╋━━━╋━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
　　┃无论什么情况都有　┃　　2 ┃　47　　┃　　17．1　 ┃ 44．3　　┃
　　┃人接待　　　　　　┃　　　┃　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃有领导过问，问题　┃　　3 ┃　66　　┃　　24．0　 ┃ 62．3　　┃
　　┃更容易解决　　　　┃　　　┃　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃信访可以更多地满　┃　　4 ┃　41　　┃　　14．9　 ┃ 38．7　　┃
　　┃足群众的要求　　　┃　　　┃　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃群众对其他途径不　┃　　　┃　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃了解，只知道有事　┃　　5 ┃　63　　┃　　22．9　 ┃ 59．4　　┃
　　┃找政府　　　　　　┃　　　┃　　　　┃　　　　　　┃　　　　　┃
　　┃其他　　　　　　　┃　　6 ┃　2　　 ┃　　0．7　　┃　　1．9　┃
　　┣━━━━━━━━━┻━━━╋━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　　合　计　　　　　　　　┃　　275 ┃　　100．0　┃　141．8　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━┻━━━━┻━━━━━━┻━━━━━┫
　　┃　　 1份缺失样本；106份有效样本　　　　　　　　　　　　　　　 ┃
　　┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
　　数据来源：《中国基层信访问题研究》档案库：工作者卷表19
　　（二）信访制度设计之实效考察
　　通过分析民众选择信访的原因，我们了解了民众对信访制度的心理需求。但在制度构建的过程中，基于对社会公共利益和政治构建成本的考虑，我们不可能完全满足这些要求，从这个意义来说，这些需求更像是民众心目中的一个制度蓝本，它的实践价值在于为制度构建者提供了一种以实效性为标准的参考依据，这就需要我们从实效性的角度对信访制度予以考察。然而，我们不可能考察到信访制度的各个环节，因此，我们选取了信访中三个最有争议也最具代表性的工作制度进行研究，即“领导出面”、“特事特办”和“调动协调各职能部门”。
　　1．领导出面
　　在信访工作
　　??????法宝用户，请后查看全部内容。还不是用户？；单位用户可申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
【参考文献】
{1}（法）埃马纽埃尔·勒华拉杜里·蒙塔尤：年奥克西坦尼的一个小山村（M）．许明龙、马胜利译．北京：商务印书馆，2007：（前言）1．
{2}苏力．法治及其本土资源（修订版）（M）．北京：中国政法大学出版社，．
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