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政府投资方式
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政府投资方式是指各级政府在投资项目的选择、投资项目的资金筹集、资金投放、项目的管理等方面的运行方式等。
政府投资方式政府投资方式的含义
所谓政府投资方式，从一般意义上来讲，就是指政府充分利用自身的资源实现公共财政建设目标的工具与手段。它应当至少包括四大含义：是政府部门用来实现全社会固定资产投资建设的工具，是政府部门对公共资源进行优化配置的手段，是政府为实现公共财政的既定目标必须经过的桥梁，也是政府对宏观经济特别是投资需求进行必要干预的对策措施。总之，政府投资方式是在运用政府投资资源达到投资目标的各种方式、于段、工具与途径。[1]
政府投资方式政府投资方式的内容
政府多种投资方式往往是通过多种投资工具加以实现的。在公共投资领域内，政府投资工具主要有五大方面内容，即财政投资(包括财政拨款与资本金注入)、财政补助(如财政补贴、基金补助、研发委托费等)、政策性金融(如低息贷款、贴息及贷款担保等)和税收优惠(如特别折旧、进口设备税收减免、所得税减免、税前扣除研发费用等)。[1]
政府投资方式政府投资方式的分类
抽掉政府投资方式的各种功能不谈，依据政府各种投资工具本身的理论特性可以组合为多种类型。我们给政府投资方式的类型下两组定义，一组是无偿的、直接的、不可控制的、一般利益支出的投资方式；另外一组是有偿的、间接的(转移性)、可控制的(弹性)、特殊利益支出的投资方式。政府投资方式的分类如表1所示：[1]
表1 政府投资方式的分类
　　按投入性质划分
按投入对象划分
按投入控制力划分
按投入受益面划分
　　无偿性投资
有偿性投资
不可控制性
特殊利益支出
　　资本注入
　　　　　　　　　　　　　　V
(1)按照投入性质划分为无偿性投资与有偿性投资。
有偿性财政支出形式主要指政府采取政策性贷款和资本金注入等方式提供的财政投资，包括对有重要的社会效益或对国家有重要战略意义的国民经济建设项目给予的扶持。所谓无偿投资就是政府部门为保障纯公益性部门提供的产品与服务能力所进行的投资。一般采取拨款形式投入资金。无偿投资体现了法律与契约赋予政府公共投资的应尽义务。
(2)按照投入对象可以分为直接投资与间接投资。
所谓政府直接投资是指政府通过财政支出拨款给公营部门来提供相应的产品或服务。所谓政府间接投资指政府通过财政贴息、政策性贷款、税收减免等途径给社会资本，通过社会资本的投资实现投资效益。尽管财政投资并不直接形成固定资产，但只要财政支出最终转化为固定资产，就可以列为间接投资范畴。
(3)按照投入控制力可划分为刚性投资与弹性投资。
所谓刚性投资是指政府根据特定领域与特定区域的特点必须进行的、不能随意停付或逾期支付的投资支出，乜可以称之为不可控制的投资，如政府对义务教育等纯公益性领域的投资拨款就不能变成弹性的、可以缩减的支出。所谓弹性投资就是玫府根据行业特点与每个预算年度的需要决定增减的支出，弹性投资也可以称之为可控制性投资，如政府对由政府定价而导致亏损的基础行业进行的补助支出、教育券、医疗券支出等等。
(4)按照投入受益范围可划分为一般利益支出与特殊利益支出两大类。
所谓一般利益支出指的是政府通过财政拨款等途径向全体社会成员均可享受的社会服务的支出，如义务教育、公共交通，公共医疗、国防支出、司法支出等等，一般利益支出也称之为公益性支出。所谓特殊利益支出是指政府通过产业补助等方式对社会某些特定居民或企业给予特殊利益的支出，如企业补助支出、教育券、医疗券支出等等。
政府投资方式政府投资方式的功能
财政“篮子”里的各种投资工具或投资方式并不是随意设置的，而是为了实现特定的服务功能而设置的。我们对不同投资方式的功能进行描述，目的是为政府在使用某种投资方式时能够有的放矢。[1]
(1)政府投资拨款方式的功能分析。应当说，财政拨款投资是非常古老的投资方式，是政府实现公益性投资目标的首选手段，是政府为实现预期宏观经济效益和社会效益，以国家或政府为主体，将一部分公共资金(税收)不断转化为政府公共部门的资产以满足社会公共需要的一种经济行为。表2对投资拨款方式的实现形式、方式类型、使用范围、使用功能与使用原则进行了一般性描述。这里需要特别指出的是，对于公益性领域来说，能否获得政府的投资拨款至关重要。所以政府在安排财政投资盘子时，应当以公益性领域的投资拨款得到优先安排与充分保障作为重点，而不应当把资本金注入、产业补助或财政贴息作为支出的重点。
表2 政府投资拨款方式的功能
投资拨款、土地划拨、资产划拨
属于直接投资、无偿投入
社会效益显著，外部性强，无收费机制、无资金流入的项目，是市场矢效而政府有效的部分，如义务教育、敞开式道路、卫生防疫等等
实现社会效益最大化为目标与宗旨弥补市场失灵的缺陷，实现公平的资源配置，稳定经济三大功能
必保来源、基础层次、优先安排、不可替代
(2)政府资本金注入方式的功能。资本金投资方式属于股权投入，从公共管理的角度来看，是否有必要采取资本金投入的方式主要取决于三个方面的因素。一是有必要控制产权。在某些关系国计民生的基础设施领域，政府有必要通过资本金注入的方式控制产权即控股权，以防止产权自主私人资本威胁到国家安全与民众生计。所以，资本金注入可以起到控制关键领域的作用，而不是单纯的解决公共工程资本金不足的问题。二是改善财务结构。对于一些资本密集型、外部性很强的公共工程来说，由政府注入适量的资本金可以优化建设项目的财务结构，降低投资运营的成本与风险；三是引导社会投资。在很多情况下，完全靠政府资本金投入远远满足不了庞大的公共投资的需求，所以政府采取资本金注入的方式有助于吸引民间资本加入，放大公共投资。表3对投资资本金注入方式的实现形式、方式类型、使用范围、使用功能与使用原则进行了一般性描述。
表3 资本金注入方式的功能
投资资本、土地入股、资产入股
属于直接投资、有偿投入
主要限于准公共物品领域，具有明显外部性、自然垄断性、排他性的基础领域，收费公路、非营利医院、电信、政策性金融机构等等
兼有社会效益与不明显的经济效益
改善财务结构，保持必要控制力，放大社会投资三大功能
关键性领域，滚动不分红
(3)政府投资补助方式的功能分析。WTO《补贴与反补贴措施协议》第一条规定，所谓“补贴”，就是政府直接或通过其它公共机构或机制使企业获益的财政资助或收入、价格支持，包括直接和潜在转移资金或债务的行为、税收减免、供给和购买商品和服务，或通过向基金机构付款或委托或指导私人机构提供上述支持，以及对出口提供收入、价格支持或其它优惠。从我国情况来看，政府使用投资补贴或补助的方式肯定不是不加选择的，而是有着特定范围、特定对象与特定要求的。一般来说，政府产业补助更多的用在准公共产品领域，是对外部性投资效益内部消化的一种补偿，弥补市场失灵或低效的损失。表4对投资投资补助方式的实现形式、方式类型、使用范围、使用功能与使用原则进行了一般性描述。
表4 政府投资补助方式的功能
转移支付、资金补歇、土地补助、研发委托等等
属于直接投资、无偿投入
主要限于准公共物品领域，具有明显外部性、自然垄断性、排他性的基础领域，收费公路、非营利医院、电信、政策性金融机构等等
主要为了弥补基础设施投资收益低于成本的不足；弥补中小企业投资风险的能力不足；弥补落后地区投资环境差异
弥补外部效益，弥补市场失灵或低效、促进公平配置，放大社会投资三大功能
扶弱原则、扶新原则、扶优原则、扶小原则
(4)政府政策性融资方式的功能分析。政策性融资是政府在新的体制条件下投资方式的变革与创新。随着政府资本逐步退出一般竞争性领域，政府更多的是通过间接调控的渠道影响企业投资主体的行为，包括贴息、担保、政策性贷款在内的政策性融资，是政府支持社会投资的方式之一。通过为民间资本提供一系列政策性金融服务的“套餐”，使民间投资的成本更低、风险更小、效益更好，积极性更高。表5对政府政策性融资方式的实现形式、方式特点、使用范围、使用功能与使用目标与使用原则进行了一般性描述。
表5 政府政策性融资方式的功能
贴息、担保、政策性贷款等等
属于间接投资、无偿投入
主要限于私人物品领域，具有明显
放大竞争性领域的投资效益，间接实现国家产业政策目标
量力原则，扶弱即公平原则
(5)政府运用税收杠杆方式的功能分析。尽管税收杠杆的变化并不直接体现为固定资产投资的增减，但由于税率的高低直接影响与决定了全社会投资增长的快慢，使得政府通常把税收政策作为特殊的投资方式来运作。从我国的实际情况来看，根据国家产业政策、地区均衡发展与企业技术进步的要求，对财政支出结构和税种结构进行有增有减的调整，适度的做好税率调整的“减法”，将是促进社会投资特别是民间投资的有效办法。
表6 政府税收杠杆方式的功能
税收优惠(如特别折旧、进口设备税收减免、所得税减免、税前扣除研发费用)
主要限于私人物品领域、重点是高科技产业与衰退产业
放大竞争性领域的投资效益，间接实现国家产业政策目标
减少民间投资的风险、减低民间投资的成本、提高民间投资收益
量力原则、扶优助弱原则
政府投资方式政府投资方式的综合用途
在经济增长和产业结构演进的过程中，政府投资方式会随着不同产业资源配置活动性质的差异而呈现多样化的格局。在不同的产业领域，政府投资工具有着不同的适用范围，说到底，不同的政府投资工具有不同的服务产业对象。[1]
(1)公益性项目应当拨款投资为主，以间接投资(包括贴息、政策性金融等)为辅。公益性项目主要涉及科、教、文、卫、体、环保、广电等设施；公检法司等政权设施；政府、社会团体、国防设施等领域。与经营性项目和基础哇项目相比，公益性项目的社会效益最高而经济效益最低，是一般企业无力或无意承担的，政府应当从总体上承担此类项目的投融资责任，主要釆取无偿的直接投入的方式，可以采取全额或大部分拨款、土地划拨、税收免除等投资方式。
表7 公益性项目政府投资方式的运用
社会效益显著、外部性强、无收费机制、无资金流入的项目，是市场失效而政府有效的部分
科、教、文、卫、体、环保、广电等设施；公检法司等政权设施；政府、社会团体、国防设施等领域
投资主体应由政府担当，资金来源应以财政投入为主，必要时可以采取部分政策性金融的手段
主要采取投资拨款、土地划拨、资产划拨等方式
弥补外部效益，弥补市场失灵或低效，促进公平配置
优先、不可替代、刚性
(2)准公益性的投资项目应当以资本金注入和产业补助为主，以间接投资(包括贴息、政策性金融等)为辅。准公益性项目主要涉及农、林、牧、渔、水、气象基础设施、能源、交通邮电运输业；地质勘探业、基础科研、基础原材料、城市公用事业以及高等教育、医疗服务等芒会事业等等。我们知道，准公共领域投资项目不同于一般竞争性领域与公益性领域，是有收费机制和资金流人，须承担部分公共职能、具有明显的外部性与一定的经营性，政府定价且不足以补偿成本的建设项目。投资主体应以社会团体与企业为主投资，政府部门可以提供适当补贴或提供必要的资本金作为引导资金，弥补外部效益、弥补市场失灵或低效、促进公平配置。
表8 准公益性项目政府投资方式的运用
有收费机制和资金流入，具有承担部分公共职能，具有明显的外部性与一定的经营性政府定价且不足以补偿成本的建设项目
能源、交通邮电运输业、地质勘探业、城市公用事业、高等教育、城市医院、社区健身俱乐部、电视台等等
投资主体应由社会团体与企业为主投资，政府部门适当补贴或投资引导
资本金注入和产业补助为主，以间接投资(包括贴息。政策性金融等)为辅
弥补外部效益、弥补市场失灵或低效、促进公平配置
效率优先、有效引导、关键控制
(3)一般竞争性项目的投资方式应用。应当以间接投资(包括贴息、担保、政策性贷款等)为主，以直接投资(即资本金注入，产业补助)为辅。与公益性项目和基础性项目不同的是，经营性项目的最大特点就是投资的社会效益(即外部性)较弱，经济效益较高，因而投资主体主要由企业来担任。但由于经营性项目受到技术进步、企业规模、信用等级等多种因素的影响，完全依靠企业特别是中小企业的独立投资，难以发挥更大的投资效益。因此，政府部门的投资主要采取间接投入为主导的投资方式，如通过信贷贴息、政策性贷款、信用担保等投资工具的使用，降低企业投资的商务成本、技术进步成本与社会成本，用“四两拨千斤”的办法，即用很少的杠杆资金投放来实现放大企业投资效益的目标。同时，对于一些关系国计民生的关键行业，如中国的四大专业银行遇到资本充足率不足的问题时，国家财政还是需要通过资本金的输入起到稳定金融的作用。
表9 一般竞争性项目政府投资方式的运用
有收费机制和资金流入、可通过市场进行有效配置、其动机与目的是利润最大化
食品、服装、汽车等等
经营性项目的最大特点就是投资形成是价值增值过程，因而投资主体主要由企业来担任
主要采取间接投资(包括贴息、担保、政策性贷款等)等方式
降低企业投资的商务成本、技术进步成本与社会成本
效率优先、量力而行、四两拨千斤
政府投资方式政府投资方式的影响因素
1．政府的经济职能[2]
政府的经济职能与政府投资方式有着密切的联系。政府采取何种手段来实现其经济职能，直接决定着政府投资方式的选择，而且政府经济职能的变化决定了政府投资方式的变化。
在计划经济体制下，政府的经济职能无所不在、无所不包。政府是国有企业的主宰，企业不过是秉承政府意志的行政附属机构，政府不仅可以集中企业的全部利润，甚至可以调配企业的资产从事经济建设，这就决定了政府更多地采取了直接投资方式，政府负责每个建设项目的资金筹集、投放、物资的采购、项目的管理等各个环节。在社会主义市场经济体制下，我国政府经济职能发生了很大转变，政府的经济建设职能范围正逐步由全方位覆盖向重点选择转变。按社会主义市场经济的要求，政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，提供公共产品，为经济发展创造良好的环境等，而不直接干预企业的生产经营活动。对于一般性竞争性或者说是私人产品生产的项目，政府逐步退出，由企业根据供求状况，自主决策、自筹资金、自担风险、自负盈亏，政府主要参与基础产业和公益性事业的投资。这就决定了政府投资方式要从过去的单一化向多元化转变，以适应其他经济主体发展对基础产业的需求。
2．政府的投资体制
政府的投资体制是指组织、领导和管理社会投资活动的管理权限和职责的划分等的基本制度和主要方式。它包括投资主体及投资决策权的划分、投资管理权限和职责的划分、投资调控方式、投资管理机构的设置等要素。一定的政府投资方式受投资管理体制的制约。在高度集中的计划经济体制下，政府集投资主体与管理主体双重角色于一身，投资方式单一，大多是采取政府无偿投资的方式。在市场经济体制下，投资体制发生了很大变化，政府的投资职能和投资范围也相应发生变化，这决定了政府投资方式也应有选择地采取多种方式：因此，研究政府投资方式要联系投资体制。
3．政府投资资金的来源
政府投资的资金来源不同，资金成本就不同，这也决定了政府在投资方式上要有所选择。政府投资的资金来源是多渠道的。依靠国家的行政力量获取的税收和各种行政事业收费，这些资金无需向纳税人和交费人支付资金成本且无需偿还，因此可以采取无偿投资的方式。而以负债方式筹集的资金要在一定期限内偿还并支付资金成本，就要考虑资金使用效率和资金回报率，因此通过负债方式从国内外筹集资金，大多采取有偿投入的方式。但这也不是绝对的，在某些情况下，无偿的资金来源可采取有偿投资方式，而有偿的资金来源可采取无偿投资方式，一般来说，只要保持结构上与数量上的基本一致就行了。
4．政府投资范围
政府投资方式与政府投资范围是政府投资的两个不同的侧面，两者相辅相成、相互影响。政府投资范围、投资领域的框定，在一定程度上决定政府投资方式的选择。政府投资的范围可以是以下几个层次：竞争性行业，非竞争性行业，所有的经济部门。投资的范围不同，政府投资的方式也不同。
政府投资的范围如果侧重竞争性行业，行业相对较高的投资报酬率有利于资本的回收，政府投资也往往更多地实行有偿投入方式。政府投资的范围如果侧重非竞争性行业的能源、邮电、水资源及供排水等基础产业，这些产业虽不具备加工业的高回报率，但基本可以以收抵支或微利经营，通过市场化运作，靠自我发展可以偿付成本，进行简单再生产和扩大再生产；再如一些收费的道路、港口、桥梁等，这类设施属于准公共产品生产性质，它的公共性决定了它在经营上不能单纯地追求经济效益，而要进行经济核算，尽量做到自负盈亏。对于这一领域，政府不一定非要大包大揽，在投资方式上可以采取直接投资、控股投资、价格补贴等多种形式进行投资。如果政府投资的投入范围限定于公共产品的生产也就是非竞争性的公共设施和公益性事业生产，由于这些领域是一般企业和居民无力也无意承担的，具有外溢效应，为社会共同享用而又不能够通过收取费用满足正当的收支平衡，这就决定了这些领域的投资职责天然地在政府部门。政府可以集中有限的资金集中投入，更多地实行无偿投资的方式。这些领域主要是指：(1)防灾系统，如大江大河治理，防洪设施，防风、防水、防震等防灾设施；(2)环境系统，如园林、绿化、公共设施、环境保护、社会治安和消防设施；(3)科、教、文、卫等系统，如基础科学、气象服务、地质普查和勘探业、九年制义务教育、防疫等的建设。
如果政府投资涵盖的是所有的经济部门，造成投资分散，往往会使一些本来应该无偿投入的基础设施和公益性事业的投资却采用了有偿投入的方式或无力投入资金，一些不该投资或该有偿投入的竞争性行业却使用了无偿投入的方式，结果是在投资领域政府该办好的事没有办好，却办了一些不该办、不该管的事，造成政府行为的极大错位与无效。
政府投资方式政府投资方式的演变
改革开放以来，我国的投资方式由过去政府独家投资转变为由各级政府、各个部门和国有企业多渠道投资，缩小指令性计划的范围，下放项目审批权限，简化审批手续，将国家预算内拨款投资改为用银行信贷方式进行管理，对重大的长期建设投资实行分层次管理，加大地方搞重点建设的责任，建立基本建设基金制，成立国家专业投资公司，成立政策性银行，实行项目业主制、招标投标制和项目监理制，充分发挥市场和竞争机制的作用。具体说来，在我国的投融资体制的改革过程中，主要经历了以下几个过程：[2]
1．试行拨改贷制度
从1979年开始，国家进行基本建设投资制度的改革，先在北京、上海、广东等省市的轻王、纺织等行业选择一批有还款能力的项目试行拨改贷制度。1982年扩大了试行范围，1985年全面推开。1986年又做了一些调整，将国家预算内投资分为国家预算内拨款投资和国家预算内拨改贷两部分，对没有还款能力的科研、学校、行政等非经营性建设项目，恢复无偿拨款的办法。国家预算内拨改贷投资根据不同行业实行2．4—12%的差别利率。在政府投资管理上，计委是主导，负责制定基本建设计划，财政是出纳，要根据国家计委确定的拨改贷投资计划将资金拨给同级中国人民建设银行，中国人民建设银行负责调剂和供应资金，并对项目进行监督管理。
对预算内安排的基本建设投资实行拨贷并存的资金供应方式，是对政府有偿投资方式的肯定和完善。拨改贷有利于投资使用者增强资金周转观念和还本付息观念，克服吃国家“大锅饭”的弊端，但是，由于存在政企不分，贷款决策者不承担任何风险，政府投资贷款由各级计划部门代表政府决策，贷与不贷、贷多贷少、早贷晚贷，既不是由投资者据实申请，也不是完全由贷款银行据实掌握，而是由政府部门决定。这样一来，出现了决策者、投资者、贷款者的责任多元体，谁都对政府投资负有责任，但又没有明确落实，加之法制不健全、产权不明晰，借贷双方的经济权益难以维护，经济责任无法追究，出现了大量决策失误、贷款不能按期偿还、呆账坏账严重的现象，基本建设领域经济效益低下，企业自我积累能力差等问题。
2．实行基本建设基金制，成立专业投资公司
实行基本建设基金制，成立专业投资公司，投资方式走出了政企分开的第一步，开始尝试用经济办法对投资进行管理。为了保证国家重要基础工业和基础设施建设，改变计委下计划、财政拨资金、政府投资实质上没有风险责任约束、发生失误难以追究责任的状况，从1988年起建立了基本建设基金制，并在中央一级成立了能源、交通、原材料、机电与轻纺、农业、林业六个国家专业投资公司，负责管理和经营中央投资项目，用经济办法对政府投资进行管理。基本建设基金分为经营性的和非经营性的。对于经营性的投资，由国家计委切块给专业投资公司，用于基础设施和基础工业等重点建设。经营性基本建设基金分为软贷款和硬贷款。软贷款用于还款能力较低的、非经营性的投资，主要用于中央各部门的文化、教育、卫生、科研等建设和大江大河的治理。各省、自治区、直辖市可根据本地区具体的情况，相应建立基本建设基金。六大专业投资公司在性质上是从事固定资产投资开发的企业，具有控股公司的职能，担负起对中央投资保值增值的责任，同时又具有政策性投资的职能。但是，国家专业投资公司也存在着政企不分、关系不顺的弊端，国家投资实行企业化管理的初衷并没有实现。六家专业投资公司与主管部门的关系不顺，项目的立项审批权在国家计委和主管部门，但投资主要由国家专业投资公司安排，对这类建设项目几家都想管，但实际上谁又都管不了。这就造成主管部门和专业投资公司都要管理建设项目，多头管理又无人管理的局面。过去建设项目只对行业主管部门负责，体粗改革后反而又多了一个婆婆，企业又多了一个紧箍咒。
为了改变拨改贷的弊端，1996年政府投资实行贷改投。凡是国家投资的项目，包括基础设施项目，国家将拨付给企业和建设单位的投资资金作为资本金，本着所有者和经营者分离的原则，由企业自主经营。对于新投资项目，如果国家投资的资本金不足，企业和建设单位可以向银行申请贷款，也可以向社会举债，还可以实行股份经营。贷改投并不意味着简单恢复过去的拨款制度，过去的拨款投资由于体制不完善，用款单位实际上未能真正承担经济责任，现在把国家资本金改为向企业和建设单位投资，用款单位要按资金利润率和占用的资金向所有者交纳收益，这种做法有利于增强项目建设单位的财务自我约束，也有利于提高政府投资的效益。
4．成立政策性银行，完善政府投融资体系
长期以来，基础产业的项目投资主要依赖政策性贷款、专业银行专项贷款、地方“拼盘投资”及各种政府投资债券。由于地方政府“诸侯经济”的扩大、社会“乱集资”的冲击、银行“违章拆借”的泛滥以及上交中央税收的严重流失，使得政府特别是中央政府的重点建设资金来源很不稳定。为了彻底改变这种运作方式杂乱、政出多门、各行其是的局面，1994年国家对政府投资方式又进行了重大改革，撤销原来的国家六大投资公司，剥离专业银行的政策性业务，将政策性业务划归到新成立的国家开发银行，同时又成立了中国农业发展银行、国家进出口银行。这三家政策性银行主要贷款对象是国家的基础设施、基础工业和支柱产业，它们充当政府投资的代理人，把计划、财政、银行的政策性投融资业务捏合起来，形成较有效的政府投资运作方式。这是以保本微利为基本前提、进一步规范政策性投资的有偿使用方式，对保证基础产业的政策性投资来源的长期稳定创造了条件。
在政府投资方式上，周转金制度和基本建设拨改贷、贷改投的探索，政策性银行的建立以及稍后成立的国有资产管理基金(专门用来处理国有资产的不良债务)，都是使我国政府投融资体系逐步走上规范化轨道的探索过程，尽管还有这样那样的问题，但取得的成效还是有目共睹的。
5．财政贴息制度——探索以财政资金引导社会资金投入基础产业建设
企业向基础产业项目投资，若得不到平均利润，就会扼制其投资的积极性，政府以财政贴息的方式予以弥补，则提高了企业对基础产业投资的积极性。为了发挥政府投资的引导作用，国家财政从1986年起，实行基本建设政策性贷款项目财政贴息政策。年，国家财政用于贴息的资金达70．8亿元，支持了农业、能源、交通通讯、原材料等十几个行业的300多个项目。
6．继续探索吸引、利用外资的BOT投资方式
20世纪90年代以前，我国对基础产业的投资，基本上是政府主管部门直接确定建设项目、直接投资，而且政府还直接参与基础设施和基础工业的运营，负担了沉重的价格补贴，强行的低价使得运营收益无法偿还国内外各种债务，严重削弱了政府进一步对基础产业投资的能力。在这样的背景之下，从90年代初开始，我国从国外引入了BOT这种新的吸引国外资本进行基础设施建设的投资方式。这一做法的意义已超出了吸引外资的范围，更重要的是，它是政府投资方式转变的重要尝试。政府只需确定、审批和验收建设项目，通过招标确定项目建设经营者，投入少量资金甚至无需投入资金，而在最终还可获得建设项目的所有权，这有利于政企分开，也有利于加快我国基础产业特别是基础设施的建设。
综观这一时期，政府投资方式开始由单一走向多样化、由集中走向分散投资，出现了无偿投资与有偿投资并用，直接投资、参与投资和间接投资并举，中央投资与地方投资并重的灵活有效的投资方式。投资方式的改革在一定程度上拓宽了政府投融资渠道，有意识引导和带动了社会资金投入到经济建设中来，改变了过去的将投资决策权、资金筹集权、项目选择权、项目投资的管理权集于中央政府机关的老做法，尝试着将资金筹集、项目选择权，项目投资实施权和监督权逐渐向政府的代理人和社会中介机构过渡。但政府投资职能的转变不是一朝一夕的事情，由于政府投资还没有建立灵活有效的退出机制，政府的职能还没有理顺，积淀的国有资本(部分竞争性资本)如何处理也没有明确的答案，投资方式改革仍有待深化。
政府投资方式政府投资方式的改革设想
未来我国政府投资方式的改革总体设想是，在转变政府投资职能、发挥市场在资源配置中的基础作用，确立有限政府角色的前提下，探索全新的公共财政理财思路，综合发挥政府投资的各类杠杆作用，发挥政府投资方式对社会资金的引导、扶植、激励与放大的杠杆作用，达到少花钱、多办事、办好事、办大事的效果。[1]
(一)在纯公益性领域，采取“官资民用(官事民办)”等新型投资建设方式，“少花钱、多办事”
由政府直接投资纯公共产品，并不意味着政府要直接生产公共产品。要借鉴发达国家的经验，在政府公共服务领域引进市场机制，通过”代建制”、”承包制”、”定购制”等途径，将政府权威与市场交换的功能优势结合起来，以最低的成本，最大限度的提高政府公共服务的供给能力、质量和效率。具体来说，主要解决四个方面的问题：
(1)实行公共眼务项目公示制，优化政府投资的使用用途。建立社会主义市场经济体制对政府投资的公共性提出了更高的要求。政府公益性投资项目的服务对象是全社会特别是普通民众，因此，必须保持充分的信息披露，依靠广大人民群众的监督提高政府投资效益。政府部门有责任也有义务向社会公示公共项目的有关信息，包括建设项目的投资规模、负债规模和成本、偿债计划、雇员情况等等，并且举行有关的听证会，以便社会各界判断与监督政府的投资的可行性，从而提出相关的建议，提高公共工程投资的科学性。特别是对于一些劳民伤财、没有实际用途的形象工程、政绩工程或者是过于豪华的公共工程，通过项目公示制就可以得到社会的有效监督，从而及时予以纠正。比如北京在筹办2008年奥运会过程中，在主要场馆的设计中过于追求高档次，工程造价预算过于高昂，项目公示后，社会上提出了异议。北京奥组委本着“节俭办奥运”的观念，认真细致地计算成本，计算投入产出，对高价奥运工程设计做出了重新调整，实现了少花钱也能办好事的效果。可见，民间参与政府投资的使用也是投资方式的重大变革。
(2)实行公共服务招标购买制，节约政府资金的使用成本。实行公共服务必须由政府出资提供，但并不必完全由公共经济部门生产。例如，垃圾处理可能由私人企业投资，军用机场和码头可由政府出资、私人企业建设，等等。但是，这个过程不是政府指令的，而应当是向私营部门和非盈利部门招标定购的，因为用市场机制的办法会有效地提高公共服务的生产效率和经济效益，因此，可以节约政府资金的使用成本。一般来说，向民间企业招标代建制，可以节省政府开支成本22—25%，并且可以推动服务业及相关新兴产业的发展。
(3)实行公共工程招标代建制，控制政府资金的使用质量与工期。对非经营性政府项目实行“代建制”，将非经营性政府项目的建设管理任务交由专业化、常设性的项目管理机构或公司而非项目使用单位承担，是近年来政府投资项目建设实施方式的一项重大改革与制度创新。国家投资体制改革决定提出，对非经营性政府项目加快推进“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量与工期，竣工验收后移交给使用单位。目前，北京、重庆、深圳等地已经在城市医院、学校、文化设施等社会事业领域引入了招标代建的方式，解决了多年来难以解决的超概算与拖工期等老大难问题。
(4)实行公共服务合同承包制，分散政府资金的使用风险。合同承包就是政府将过去一直由政府部门向公民提供的某些公共服务推向市场，向私营部门和非盈利部门招标承包，中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共服务并收取报酬。合同承包制最大的好处在于，政府作为出资人只对最终服务的内容和标准提出要求，对项目建设、运营方面的具体要求尽可能降到最低限度。企业提供的服务没有达到合同所要求的标准，政府可以削减支出；如果达到或超过规定标准，承包方可以获得一定比例的追加收益。原则上，政府不承担最低的支付水准，从而使公、私部门合理分担，降低风险成本。同时，民间企业按照政府的要求代建了监狱、医院、义务教育的学校、城市街道照明系统之后，政府可以根据合同要求分期支付租金和维护管理费的形式，从而将财政支出由单年度全额支付转换为将来多年度的平衡支付，从而进一步分散投资风险。
总之，与“政府投资、政府生产”的方式相比，“政府投资、民间生产”的投资方式由资金拨款制改为合同制、资金使用由指令制改为招标制、投资执行由报销制改为奖惩制，投资(执行)风险由独家承担改为分担制，因而提高了投资效率。
(二)推进准公共领域政府投资方式的改革，支持社会力量参与公共工程建设，取得“少花钱。办大事”的效果
为了弥补政府部门资金与管理能力的严重不足，未来政府部门必须改变单一化的投资方式，探索通过资本注入、贷款贴息、财政补贴等多种资助或补偿方式，支持、鼓励、引导社会力量更多的参与基础领域的投资建设，形成广泛的公私伙伴关系，从而大大开拓公共工程的投资渠道，取得“少花钱，办大事”的效果。
(1)通过参股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政投资能力的不足。社会基础设施等准公共领域资本投资大、资金周转慢，单靠政府投资肯定满足不了建设需求，这就需要政府采取灵活有效的投资方式，更多的吸引民间资本的参与。在城市基础设施等公用工程项目中，目前民间资本看中的是政府资本背后的政府信誉和行政手段，能够更好地解决征地拆迂、环境保护、劳动保障、配套设施等方面的条件，使得民间资本普遍愿意投资有政府参与和一定市场前景的建设项目。只要政府出少量资本参股就可以吸引更大股份额的民间资本的介入，不仅解决了基础工程投资的来源的不足，而且大大减少了政府投资的负担与民间投资的风险。这种运作方式也被称为“政府搭台、民间唱戏”或“政府主导、市场化运作”。另一方面，对于一些全国性的重大基础设施建设，中央政府仍然应当具有必要的控制力即控股能力，同时广泛引进民间资本作为补充。鉴于民间资本较为分散，除掉少数大企业以外，独立直接投资基础设施的实力不足，可以借鉴国际经验，由政府控股投资与私人权益资本市场相结合，把重大基础设施投资项目公开推向市场招标招股，通过产业投资基金、发行企业债券等方式吸引民间大量闲散资金参与基础设施投资，将分散的民间资本集中起来办大事，取得很好的放大效益。
(2)通过特许经营权等方式吸引民间投资，弥补政府抗风险能力与经营能力的不足。传统社会事业投资方式，政府部门全额投资并负责项目的全过程，资金与管理风险由政府全部承担。未来政府可以在项目建成之前或之后，通过公私合营、民间承包经营、BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)等方式向民间资本转让全部或部分经营权，形成“官有民营”的公私合作方式，以分解政府的投资经营的负担。具体来说，政府可以采取公私伙伴关系(如公私合资、国有民营、国有民办、公私合营)等方式吸引社会力量参与投资建设，政府可以与项目法人签订特许经营协议，并赋予一定期限内排他性的特许经营权，明确双方的责任及风险分担，将社会事业的融资、设计、建设、运营、维护和管理的全部或部分业务委托给企业，既使政府的投资压力与投资风险被大大分散，又使社会力量拥有投资收益权，可以通过向消费者收费来收回成本和追求回报。这种改革措施的意义在于：政府通过市场机制调动社会资源提高公共服务生产能力，以弥补政府财力和服务能力的不足，又通过价格机制显示社会对公共服务的真实需求，达到以私补公、一箭双雕的目的。
(3)利用投资补助等方式支持民间投资，弥补投资收益的外部化损失。社会准公益事业的投资主要是为了满足大众社会的外部化效益的需要，尽管可能享受政府的免税待遇等优惠政策，但是在价格上仍然要受到必要的规制，不可能完全放开，使得投资收益必然受到制约。如果政府部门不加以援助，就会导致外部化投资收益往往全全要由投资主体内部消化，严重挫伤社会力量参与投资的积极性，对于那些由政府定价收费，但是收费不足以回收投资和实现合理利润的，不足部分应由政府部门提供补贴。如实际收益低于投资成本的医院、高等学校、文化事业单位与社会福利部门，政府可以按补偿成本加合理回报、财政拨补和社会公众合理承担相结合的原则，给项目经营单位贴补一定经营费用．也可以在建设期内一次性补贴投资费用，从而使得社会力量能够借助于政府补贴使投资收益至少达到盈亏平衡点。 例如，2008年第29届奥运会的主会场——国家体育场，在35亿元的总投资中北京市政府无偿出资58%，不要回报也不管亏损，中标企业则以42%的投资获得30年的特许权经营。
(4)通过贴息贷款支持民间投资，弥补公共投资信用能力的不足。在经济发展的不同阶段，围绕产业政策规定的重要部门与重大项目提供长期政策性信贷资金支持，有效引导了产业投资流向，保障了产业政策的实施。对于投资回收期长、规模较大的基础设施的融资，政策性贷款可长期稳定地提供资金支持。对于承担公共负担、社会效益好的基础项目来说，一般商业性贷款的成本往往难以承受。通过政府贴息等方式形成的政策性贷款就可以弥补这方面的缺陷。浙江省在全国率先运用财政贴息政策，对建设项目银行贷款给予贴息补助，把众多民间资本引向基础设施投资。从1998年到2000年的3年间，全省共安排贴息2 5．2亿元，直接带动银行贷款500亿元，民间投资数百亿元。
(5)通过凭单制支持民间投资，弥补特定消费群体消费能力的不足。从社会_二来看，由于低收入消费群体的消费能力不足与面向低收入阶层的供给体系无利可图，使得非义务教育、医疗、社会福利机构的投资与消费能力严重不足。从促进公共服务发展的角度，政府可以发挥凭单制等经济杠杆的作用，提高特定消费者的消费能力。所谓凭单是政府为帮助某些特定集团的人购买某些特定的货物或服务而发放的有价证券，主要运用于政府提供的食品补助、医疗补助、教育补助和住房补助等领域。有资格接受凭单的消费者在政府指定的公共服务供给组织中使用凭单购买特定的货物或服务，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。比如给经济困难的学生发放教育券，给低收入的人群发放医疗券，给需要照料的孤寡老人发放福利券等等，通过这种途径在弥补了贫困阶层在非义务教育、医疗、社会福利机构的消费差额，扩大公益性质的科教文卫体俱乐部消费规模的同时，也间接的补助了社会事业经营单位的投资收益的差额，放大了财政支出的社会效应，调动了全社会投资的积极性，从而弥补市场失灵引发公益性投资的缺口。
(三)推进经营性领域政府投资方式的改革，放大社会投资产业化的投资效益，取得“少花钱，办好事”的效果
经营性领域是在政府统筹规划、宏观调控下由国内外民间组织、个人或其他社会力量举办，由市场调节供需关系，不断满足全社会多样化、多层次商品需求的产业。与公益性、准公益性领域明显不同的是，政府在经营性社会事业的资源配置中只是起到间接调控的角色，投入财政资源的目的是为了更好的发挥市场在资源配置中的基础作用。从未来来看，要在国家产业政策允许的范围内，发挥政府的财政贴息、税率调整等政府特殊投资方式的有效功能，降低民间投资的市场交易成本、资金成本、人力成本与社会成本，调动民间投资的积极性与创造性，从而放大社会投资的效能。
(1)建立健全扶植鼓励政策，为民间中小资本降低创业投资成本。民营中小型投资具有产权清晰、自主经营、点多面广，自担风险、滚动发展等优势，可补充大企业单位无法满足的市场空白，有很大的发展潜力。投资实力弱，融资难，经营管理落后。目前，在市场准入、土地使用、银行贷款、税费上缴，收费价格、证书颁发等方面还存在体制内外政策待遇的巨大差异，对民营经济投资办学、办医、办文化、办社会福利还存在种种的歧视，一些不利于“社会事业社会办”的传统观念与管理制度仍然大量存在，使得社会力量的投资积极性受到了极大压制；政府部门应当创造一个较为宽松的市场准入环境与发展创业环境，扶植鼓励中小民间资本的发展。比如政府投入一定的资源，在税收、土地、信贷等方面给予必要的扶植，减轻民营中小科技、文化企业的创业成本，促进更多的民间资本进入到科教文卫体的创业行列中来。
(2)政府分担改革成本，促进民营资本参与国有资产存量的优化重组。从优化国有资产战略性布局的全局出发，要推进一般竞争性领域的国有资本有序退出，鼓励社会资本通过参股、控股、兼并、租赁、承包经营、托管、特许经营等多种途径参与国有存量资产的重组改造。但是，如果对资产重组中的债务、人员分流等改制成本政府不加分担，直接转嫁给社会或民间资本，就会增加盘活资产存量的难度。因此，应当由政府出资承担部分改制成本，包括债务成本、富余人员安置成本，余下的改制成本再由各方承担，促进民营资本参与国有资产存量的优化重组。
(3)为民间投资提供贴息与担保支持，减低社会投资的资金成本。当前，商业性金融机构往往热衷于大企业建设项目的贷款，而对中小企业的贷款缺乏积极性。大多数中小企业受制于信用等级、信用担保和抵押等制约因素，融资普遍存在困难。为缓解中小企业特别是小企业贷款难、担保难方面的问题，政府部门应当有所作为。建议政府出资建立专门服务于中小企业的政策性银行与信用担保体系，为有发展潜力的民间投资提供贴息与担保支持，允许民间投资项目的贷款利息适度抵扣企业所得税等等举措，将大大降低民间投资资金成本，使得中小企业在政府的支持下获得至关重要的金融资源。
(4)利用税收杠杆促进企业技术进步，降低社会技术进步投资的风险与代价。加速我国企业的技术改造与技术进步的步伐关系着整个国家综合竞争力的提升。鉴于国内企业普遍面临技术进步投资严重匮乏、抗风险能力不足与动力不强的状况，政府可以通过投资的税收抵扣和税收减免等特殊投入办法，降低企业的投资负担，促进企业加大技术改造与技术进步等方面的投资。如为了促进东北老工业基地设备更新，国家近期出台了加速折旧的优惠政策，允许当地工业企业的固定资产在现行规定折旧年限的基础上，按不高于40%的比例缩短折旧年限；受让或投资的无形资产，可在现行规定摊销年限的基础上，按不高于40%的比例缩短摊销年限。为了促进企业提高研发投入与引进新技术，有的地区准许企业从应纳所得税额中按比例减去新设备购置费用，允许企业将一定比例的试验研究费、引进技术支出在企业税前收入中扣除等等。目前在财税政策方面还存在一些不利于企业技术进步的规定，应当进一步探讨如何通过制定适度的税收“投资优惠”，鼓励投资者加大技术进步投资力度，激励民间投资者的投资热情。
．2.0 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2005 中国投资报告.中国计划出版社,2005年05月第1版.
．1.0 1.1 1.2 戴文标编著.公共经济学导论.上海人民出版社,2002年01月第1版.
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