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第1章 中介组织概要
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关于规范管理我市市场中介组织的调研
来源:中介处　　时间: 10:13:49
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断深化，我市中介组织经历了从无到有，从小到大的发展变化过程。中介组织在社会公共事务管理主体多元化的进程中，力量和作用越来越凸显，在为服务社会、促进经济健康有序发展方面起到了积极的作用。但是，由于起步较晚，受传统体制和社会环境制约，还存在着一系列问题亟待解决。因此，在当前反腐斗争严峻的形势下，对市场中介组织进行规范和监管，已成为当前的主要任务。2011年6月，省人大颁布了《辽宁省市场中介组织管理条例》，2012年2月省委、省政府下发了《关于2012年深入推进惩治和预防腐败体系建设的意见》，将清理和规范市场中介组织工作列为全省惩防体系建设重点任务。2012年9月，我市出台了《本溪市清理规范市场中介组织工作实施方案》，先后4次召开全市清理规范市场中介组织工作会议，全面部署清理规范市场中介组织工作。为了全面了解我市中介组织情况，厘清困扰和制约我市中介组织健康发展的因素，月，我们通过调研走访、座谈交流等多种方式，针对我市房产局、建委和人社局、交通局、旅游局、服务业委等重点领域中介组织的情况，开展了为期近两个月的调研工作。一、我市中介组织的现状我市登记注册的从事中介业务及法律服务机构共761个。其中，在工商行政管理机关登记的从事中介业务国有企业181个，私营企业300个，个体工商户178个；除上述工商管理部门登记的中介机构外，在机构编制管理部门登记的从事中介业务事业单位14个，在司法行政管理机关登记的法律服务机构88个。分类情况对照《市场中介组织分类参考表》和行业主管部门统计数据，我市现有中介组织分类情况如下表所示 ：&&&&&&&&分&类&情&况一、评估机构合计26资产评估机构13土地评估机构4矿业权评估机构1房地产评估机构4其他4二、鉴证机构合计69公证机构7建筑工程质量检测机构7司法鉴定机构16机动车性能检测机构4其他35三、代理机构合计261工程建设项目招投标代理机构7保险代理机构93旅游中介机构40法律代理服务机构65拍卖企业7其他49四、咨询机构合计27工程造价咨询机构24财务顾问机构3五、审计机构合计12会计师事务所12六、经纪机构合计164房地产经纪机构158证券服务机构6七、监理机构合计45工程监理机构25水利工程建设监理机构2其他18八、担保机构合计28融资性担保机构20其他8九、培训机构&15十、介绍机构&114[我市中介组织分类情况表]按照行业主管部门性质和职能，我市各中介组织分别由不同的政府管理部门负责监管。（二）市场中介组织发挥作用的情况客观地看，近年来随着经济与社会的发展，我市中介组织也获得快速的发展，其在市场交易、资源分配、要素流动、秩序监督等方面发挥的作用也越来越显著。主要表现为：一是中介服务的范围不断扩大。随着经济发展和社会进步，社会分工日益细化，中介组织的作用和服务范围也不断扩展，由起初主要提供单一服务，发展到如今提供法律、信息、咨询、检测、监理、培训、担保、经纪等多项服务，基本涵盖经济生活和社会发展的各个方面，为本溪市场经济的健康有序发展和方便人民生活作出贡献。二是充分发挥了沟通各类市场主体之间的桥梁和纽带作用。随着市场经济的发展，中介组织沟通的领域变得越来越宽，渠道也日益多样化。中介组织的不断完善使得企业之间、政府与企业之间、个人与企业之间的联系变的更加便利和通畅。三是监督职能日益加强。随着中介组织作用逐步被认可，其代替政府行使的市场监督职能日益得到加强，在调节市场纠纷，稳定市场秩序等方面发挥着不可替代的作用。特别是一些监督职能较强的中介机构，如质量检测机构、建设监理机构、价格评估机构等，其职能过去大多在政府部门，随着市场经济的发展和政府职能的转变，逐步由中介组织承担，在社会经济发展和城市化建设的进程中，保证着市场交易的公正、公平。（三）行业主管部门监管措施随着社会和市场经济发展，政府在逐步退出市场的同时，对中介组织的运行和发展仍然履行监督和管理的职责。根据《辽宁省市场中介组织管理条例》和省有关文件，2012年我市下发了《关于进一步加快推进我市惩治和预防腐败体系建设的实施意见》（本委发[2012]19号），出台《本溪市清理和规范市场中介组织实施方案》，对我市辖区内的中介组织进行了清理和规范。清理规范工作开展以来，我市的各级行业主管部门努力采取措施加强对中介市场的监管。一方面，我市各级工商部门严格市场主体准入，加大日常监管力度，依法查处违法违规行为，积极配合行业主管部门做好“黑中介”的查处取缔工作；另一方面，各行业主管部门也各施其职，依法依据开展对本行业中介组织的清理和规范活动。如：市房产局定期发布房地产中介机构年检公告，建立估价机构月报、季报制度，评选放心中介，推行了诚信经营倡议和“放心中介”承诺活动，定期巡查、集中全方位清理整顿；市人社局开展重点检查，着力解决人力资源中介组织证照过期、执业不规范、监管不到位等突出问题，提高人力资源中介组织服务质量；市建委坚持定期组织监理人员进行业务技能培训和安全知识培训，持证上岗。清理整顿工作实施以来，各行业主管部门积极行动起来，对我市辖区内的中介组织进行了清查和规范，对81家有问题的中介组织进行了检查处理，一定程度上保证了我市中介市场的稳定、健康、有序运行。市场中介组织发展中存在的主要问题随着市场的多元化，中介组织队伍也日益发展壮大，无论从机构数量、从业人员数量上，还是从中介服务的专业类别、服务范围上看，都在呈现快速膨胀的发展趋势。高速发展带来市场经济繁荣昌盛局面的同时，也伴生着种种矛盾，如不加以解决而任其自由发展，势必造成某种程度的混乱，有悖和谐发展的主题。目前，制约我市中介组织健康发展的因素主要有以下几个方面：中介组织发展缺乏整体规划，不同类别中介机构之间发展不平衡。受地区经济发展水平和市场总量影响，我市中介组织整体数量不多，并且分布不平衡，有些中介市场供大于求，有的则反之。以我市建委主管的工程造价咨询机构和建设质量检测机构为例，我市工程造价咨询市场中介组织共有11家，建设质量检测机构6家，相对于我市目前项目建设规模和数量来说，已经是供大于求，而外埠不少机构加入本地市场，营造了更严峻的竞争压力，市场中介组织要主动出击找米下锅才能维持生存，有的甚至采取低价取费、恶意竞争的方式经营，一定程度上导致市场混乱，也易滋生腐败现象。而另外一些中介市场，如我市旅游中介市场，目前只有40家旅行社，总资产1787万元。作为旅游资源大市和中国优秀旅游城市，每年我市接待游客接近4000万人次，然而通过旅行社组织和接待入溪的游客却只有200万左右，其中我市旅行社接待的还不到30万，显然我市旅游中介组织无论从发展的速度、规模和数量，都远不能满足发展旅游支柱产业和旅游经济强市的需要。所以，中介市场缺少总体的发展规划，无论是供过于求还是供不应求，都会制约市场的良性发展。缺乏行业自律机制，中介机构运作不规范，暗箱操作、“回扣”、“杀价”情况屡见不鲜，“黑中介”、“假中介”防不胜防。我市大部分中介组织虽然也成立了行业协会，但多数为二级协会，协会作用发挥得并不好，多数协会没有活动，更谈不上约束会员行为。很多行业中“潜规则”盛行，一些中介组织自律意识不强，压价竞争、按照委托人意愿出具检测或评估意见；部分中介机构自身资质条件不具备，采取挂靠资质、临时聘用工作人员等方式开展业务，以期降低成本，低价揽活，恶意竞争......种种行为严重扰乱市场，损害了合法经营的中介机构的权益，降低了中介企业守法依矩开展经营活动的积极性，也破坏了行业形象，影响中介市场的可持续发展。有的中介机构操作不规范，信用意识欠缺。以房屋经纪机构为例，近几年来，我市城市化进程加快，城市人口数量急剧增加，大量旧城区危旧房改造、棚户区改造、沉陷区治理改造促使房地产业得到了快速发展。然而部分经纪机构操作不规范，提供虚假信息，有的甚至出现坑蒙拐骗顾客现象，破坏行业形象，使不少顾客拒绝正规中介。这样的行为，还直接导致了“黑中介”、“假中介”的出现----有些社会闲散人员看到“商机”，冒充中介组织承揽房屋经纪业务，“拎包”中介，由于他们零成本，收费低，办事快，对顾客有很大的诱惑力。这给正常的房屋交易带来安全隐患，破坏了交易市场的秩序，也损害交易人利益。监管部门虽然想方设法采取措施进行整顿，但是效果并不如人意。（三）中介服务收费标准与市场实际脱节。目前，国家规定中介组织收费标准的政策文件基本都是多年以前所制定的，有些已不太适应市场发展的现状。为争得业务和市场，多数中介机构收费均以承揽业务为标准，双方协定取费。如：《关于房地产中介服务收费的通知》（计价格[号）是1995年国家计划委员会、建设部联合下发的，只对房地产中介服务业务中的部分项目规定了收费标准，而随着房地产市场的发展，房地产中介服务项目迅速发展、服务领域不断拓宽，房地产估价业务中的房屋涉案评估、房屋拆迁评估等服务项目及房地产经纪活动中的银行抵押贷款、房屋租赁代办等均无统一收费标准。另外还有些行业，如造价机构、监理机构、质量检测机构、房屋评估机构等的收费，出于市场竞争和生存竞争需要，也基本是以远低于国家收费标准取费。中介组织为了生存不得不“自降身价”，服务质量和标准自然也要大打折扣。如果说，收费标准调整的滞后只是导致了中介机构服务质量和水准的降低，那么，市场诚信意识和诚信氛围缺失则是事关中介机构健康生存发展的更大障碍。监理机构、质量检测机构、招投标机构等多家企业在座谈中，都不约而同提到了市场的诚信建设。对于技术含量高、具有一定权威性的监理、检测等中介机构，往往运营成本较大，但很多时候都不能如期足额收取委托人付费，甚至政府工程欠账不还。不能如期如约取费，作为企业的中介机构只得寻求其他方式谋求生存。而一些不太正规和专业的小机构经营成本低，反而更容易抢占市场，同时也带来一定的安全隐患和腐败风险。行业监管力度不平衡，监管存在死角。为应对中介组织发展中出现的种种问题，各政府主管部门都相应地采取了一些监管手段和措施，取得一定成效。但不同行业、不同部门之间监管力度和监管成效还是有着显著的差异：有些主管部门对中介组织没有明确的管理办法，日常监管流于形式；有些中介组织虽有明确的主管部门和管理办法，但监管执行不到位；有的部门成立了专门的职能处室对中介组织进行监管，有的则以中介组织已完全推向市场为由避谈指导和监管，甚至对本行业中介组织的底数都不清楚。特别是，由于中介机构资质管理办法各不相同，有些中介组织资质是由省级以上部门直接审批和管理，一些在外市（省）注册的中介组织，到我市地域内开展经营活动，并未进行备案，导致主管部门根本不知道有这些中介机构的存在，无法对其进行有效监管。此外，登记管理部门与行业监管部门沟通不够。仔细对比我市中介组织分类数据，可以看到：我市工商等登记管理部门与行业管理部门统计的中介组织数量是不相符的。全市761个已登记注册的中介机构中，只有572个在我市有明确的行业主管部门。其主要原因在于：部分中介机构在工商注册时登记的经营范围较广，但事实上只能够从事其经营范围中的一、两项主要业务，对于其他业务并未到主管部门取得资质。再加上部分中介机构挂靠外省市中介机构资质，在本地主管部门没有备案，导致工商部门掌握的数据与主管部门掌握的数据不一致。以造价咨询机构为例：我市注册的工程造价咨询机构共24个，实际开展造价咨询业务，并且处于市建委监管之下的却只有11个。上述情况给我们调查摸底和主管部门监管带来一定程度的困扰，部分市场中介组织利用这个漏洞，躲避监管。（五）从业人员素质良莠不齐，人才流失情况比较严重。不同的中介机构之间从业人员的素质有较大差异。有些行业如房地产经纪行业准入门槛较高，而目前我市房地产经纪从业人员大专以上文化程度占总人数不到20%，通过全国房地产经纪人资格考试的仅有5人，如果执行国家统一执业准入标准，我市现有的房地产经纪机构将所剩无几；有些行业如建设监理、质量检测等机构，从业人员要求必须具备较高的专业能力和资质，而现有人员队伍整体素质还亟待提高。而且，由于市场选择，很多机构留不住高素质专业人才，人员队伍稳定性不够。同样的情况在旅游中介行业也比比皆是，随着旅游产业的日益壮大，人才流失却日趋严重，目前旅行社旅游人才流失率高达20%。促进我市中介组织健康发展的对策与建议针对我市中介组织现状，我们认为政府必须加强对中介组织的关注度，从以下几个方面入手，提高监管和指导力度，对正规、合法经营的中介组织加大扶持和宣传力度，培育健康、诚信、有序的中介市场环境。（一）建立区域中介服务市场发展规划。各政府行业主管部门应该在充分调研、掌握中介市场情况的前提下，拿出切实可行的本行业区域中介市场发展规划意见，对辖区内中介组织的数量、人员队伍、规模、资质条件、诚信记录、经营行为等进行规范，明确本市中介组织准入政策和标准，引入健康竞争机制。以此避免市场无序扩张，以及由此引发的无序竞争、恶意竞争行为，宏观调控中介市场。（二）充分发挥各类中介组织行业协会作用，加强行业自律。政府要积极鼓励和指导各中介行业协会制定行业自律规则，用“行规”约束中介机构的经营行为，增强企业抵御市场风险的能力，维护企业共同的经济权益，规范市场行为，调配市场资源。同时，利用协会整体实力较好地处理和协调各类关系，从而减少单个企业的运作成本，提高效率。提供各种市场信息，开展培训，提供法律方面的咨询与服务，协调与仲裁贸易纠纷，维护成员企业利益，实现企业公正公平竞争，建立健康、有序的市场秩序。（三）建立中介组织统一有效的管理联动体系，加强部门监管力度。当前对中介机构的管理，实行的是各部门分兵把口，各管一行，在规范使用和监管力度上不一致，造成监督上的不力，管理上的分散和弱化。同时，由于部分行业主管部门与登记管理机关管理空间上存在交叉点和盲点，导致这两类管理部门对中介机构变更情况不能及时掌握。因此，应逐步建立工商、司法、编委办及各行业主管部门联动管理机制，研究出台《本溪市中介组织管理办法》等综合性管理文件，扫除监管死角。各政府行业部门均应在遵循国家现有管理政策和法律法规基础上，创新开展工作，研究制定适合我市情况和市场发展需求的中介组织管理办法，加大各部门之间联合执法、检查力度，建立健全受理有关市场中介组织违纪违法问题的投诉举报机制，对违法违规经营行为严厉打击；对“黑中介”、“假中介”要坚决取谛。（四）利用多种载体，努力营造诚信市场氛围，保护合法经营中介机构的权益。一是进一步扩大“放心中介”评选活动的范围，将中介机构纳入我市企业信用平台征信体系，努力推进中介行业诚信体系建设。建设中介市场信用信息平台，政府监管部门定期公布市场中介机构受投诉情况及处理意见。宣传典型案例，在全社会营造诚信、守法氛围。建立中介组织信用奖惩机制，对投诉率低或零投诉中介机构给予表扬或一定形式的奖励，对违法违规经营的中介组织严厉惩治，直至吊销资质或执照。二是结合我市各行业中介机构的实际，由工商、税务、物价等部门共同研究制定具有可操作性的中介机构收费管理办法，在遵循国家法律法规基础上，最大限度地保护合法经营中介机构的正当权益，营造诚实守信的良好氛围，促进我市中介机构依法执业、诚信服务、规范经营、加快发展，创造良好的发展环境，不断吸引优秀的人才和机构加入我市中介市场。
地址：本溪市平山区人民路18-3号 | 电话:024-
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