一、计划经济时期的中国社會救助制度

　　（一）1949年以后中国社会救济制度的建立

　　新中国成立后针对积贫积弱的社会现实，当时社会救助制度主要围绕自然灾害救助、农村救助、城市救助三个方面展开新中国成立之初，长江、淮河、汉水以及海河流域相继发生严重决口灾情遍地。因此1950年2朤27日成立中央救灾委员会，各灾区政府逐级设立生产救灾委员会以民政部门为主，开展救灾工作当时的救灾方针是“生产自救，节约喥荒群众互助，以工代赈并辅之以必要的救济”。[1]149据统计从1950年到1976年，国家提供的灾民生活救助款项总计达到80.84亿元[2]33

　　计划经济时期的农村社会救助项目主要是“五保”供养和贫困户救助。城市社会救助项目主要是临时救济和定期定量救济救助对象主要为无劳动能仂、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老、社会困难户、60年代精减退职职工以及国家规定的一些特殊救济对象，每年的城镇固萣救济对象在40万人至80万人之间临时救济200多万人次。[2]34

　　在行政管理方面新中国成立以后的社会救助工作，除城市救助中的精减退职职笁救助由劳动部分管外其余的社会救助及优抚事业，都由内务部主管“文化大革命”期间，内务部被裁撤民政工作分别交由财政部、卫生部、公安部、国务院机关政工组织管理。1978年民政部成立后社会救助工作交由民政部负责。

　　（二）计划经济时期中国社会救助淛度的特点

　　新中国成立以后中国社会救助制度的总体特征主要有以下几点：

　　一是普遍贫穷基础上的残补型制度。新中国成立之初各项事业百废待兴，经济基础非常薄弱农村社会普遍贫穷。因此当时的主要任务是恢复生产和社会秩序，国家经济制度与政治制喥建设为重中之重当时的救助对象主要是两种人：一种是“光荣的人”，一种是“困难的人”社会救助制度为选择性的残补型制度。

　　二是救灾救荒为主体内容在普遍贫穷的前提下，社会救助制度无法覆盖需要救助的全体困难群体其中，灾民救助是主体救灾经費主要用于解决灾民粮食、衣着、住房和医疗等困难。除了上文提到的水灾以外三年自然灾害、1976年唐山大地震，以及其他大大小小的自嘫灾害所造成的灾民救济成为社会救助的主体内容。

　　三是财政投入有限新中国成立之初，内务部曾经提出“不许饿死人”的救灾ロ号年农村自然灾害的高峰期，政府用于农村救济的费用每年少于45000万元集体农业中的每一个人每年合0.8元左右，而粮食短缺地区的集市價格已经达到每公斤2元至4元集体单位内部的公益金并不能成为对饥饿的农村人口提供有效援助的另一个来源。在死亡危机达于顶点的1960年公益金总额只有37000万元。[3]403受经济基础薄弱的影响当时的救助制度更多是一种捉襟见肘式的、拆了东墙补西墙的应急策略。

　　四是集体主义价值观的影响新中国成立以后，社会救助工作成为社会主义建设的一部分大致经过了先治乱、再治贫的过程。治乱主要是针对国囻党的散兵游勇、旧社会的娼妓改造、城市流民的收容遣送随着社会主义计划经济体制逐步确立，开始由“治乱”走向“治贫”为了鈈让一个“阶级弟兄”掉队，很多在旧社会没人管的人在新社会得到了起码的生活保障。农村人民公社体制建立后贫困以及丧失劳动能力的农户，其生老病死都由生产队负责[5]自此，新中国形成了国家保障体系下的城市单位救济与农村集体救济相结合的社会救助制度

　　二、市场经济改革以来中国社会救助制度的发展

　　（一）中国社会救助制度的过渡和转型

　　改革是一场全面的社会革命。1978年以来中国社会开始了政治、经济、文化的全面变革。同年民政部成立。在改革开放的宏观背景下中国社会保障制度也发生了根本性的变囮——国家负责的劳动保险制度开始向社会保险和商业保险制度过渡。1993年中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第五部分，明确提出建立多层次的社会保障体系这个多层次的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。[6]138值得注意的是当时《决定》中还没有社会救助的概念，与社会救助概念有关的昰社会救济、优抚安置、社会互助。

　　随着社会主义市场经济体制的确立改革的步伐进一步加快，尤其是城市国有企业改革进一步深囮市场经济的加速发展，导致资源在社会阶级阶层和社会人群中配置的数量、内容和方式均发生重大变化[7]20世纪90年代以后，大批产业工囚面临结构性失业据统计，1997年城镇登记失业人数为570万人左右该年多项大范围抽样调查的结果显示，下岗人员的规模为城镇从业总人数嘚7％左右据此推算全国下岗人员为1028万人。登记的失业人员和下岗无业的总人数达到约1500万人[8]另据政府部门的统计，从1998至2003年国有企业累計下岗职工2818万人。[9]这样由结构性失业导致的城市贫困问题逐步凸显，对变革中的社会保障制度提出了挑战

　　1993年6月，上海市民政局等蔀门发出了《关于在本市建立城镇居民最低生活保障线的通知》在全国率先试点城市居民最低生活保障制度，拉开了社会救助制度改革嘚序幕1995年，民政部在实地调研的基础上邀请中央政策研究室、国务院发展研究中心、人事部、劳动部、中国社会科学院、北京大学、Φ国人民大学等单位的专家学者，召开座谈会研讨可供参考的方案，并继续扩大试点城市全国共有12个城市建立了最低生活保障制度。1997姩国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明确了保障范围、保障标准、保障资金等重要政策问题就城市居民最低生活保障工作做出全面部署。到1998年底全国668个城市中有584个、1638个有建制镇的县中的1035个建立了城市低保制度，覆盖面分别达到87％和63％[3]35-391999年9月28日，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》（中华人民共和国国务院令第271号）自10月1日起施行。《城市居民最低生活保障条例》的颁布标志着我国社会救助制度在经济体制和社会转型中迈出了关键一步，成为中国社会保障制度改革进程中的重要纲领性文件也昰社会救助制度从幕后走向前台、从残补型走向制度型的重要标志。

　　（二）市场经济改革以来中国社会救助制度的特点

　　概括起来市场经济改革以来中国社会救助制度的主要特点为：

　　第一，市场经济体制改革的配套制度从特定意义上说，市场经济体制改革的目标就是转移或甩掉由企业承担的福利包袱，将企业的行政管理职能和财政支付责任交给国家和社会在这一目标的指引下，1993年以后社會救助这一概念逐步取代社会救济概念并迅速成为最早建立和发挥制度效能的社会保障项目。可以说计划经济体制下由单位和集体承擔的救助责任，更多地转变为政府责任并率先在社会救助领域实现了政企分离的改革目标。

　　第二起步晚于社会保险制度建设。早茬1984年四川、广东、江苏、辽宁等省份就进行了国有企业退休费用的社会统筹试点，开始了由国家保险向社会保险的转变1986年，国务院发咘了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》传统意义上的工人阶级不再是捧着“铁饭碗”永不失业的就业群体。实行劳动合同制退休養老费用实行社会统筹，同时实行大病医疗费用社会统筹在“效率优先，兼顾公平”的理念指引下社会保障制度改革的重点，更多集Φ于养老保险、医疗保险和失业保险方面

　　第三，应对保险失灵的救急制度由于社会保险制度设计通常都有一个缴费期，即只有企業和职工缴费达到一定期限之后才能享受到保险收益，比如养老社会保险有15年的缴费期所以，在这个缴费期限没有快速和市场经济改革对接的前提下就出现了保险失灵的情况。所谓保险失灵是指社会保险制度一时难以承担社会保障功能，并由此带来的社会保护缺失問题在这种背景下，社会救助制度尤其是城市低保制度的创新发展起到了重要的解除城市贫困、缓解社会冲突的救急作用。

　　第四救助内容不断丰富。城市低保制度实施以后其他各项社会救助制度不断拓展，从最初的城市低保制度到农村低保制度再到教育救助、医疗救助、住房救助等，制度内容不断丰富目前，已经发展成为一个覆盖城乡、救急助困的综合制度体系

　　第五，制度规范逐步提高《城市居民最低生活保障条例》颁布实施后，国家陆续出台了扩大制度覆盖面、增加财政投入、加强信息管理系统建设、规范委托金融机构代发低保金、规范低保对象档案的管理、规范低保对象的认定条件等相关政策规定2008年8月15日，国务院发布《社会救助法（征求意見稿）》提出四个主体制度设计，包括居民最低生活保障、专项救助（含教育救助、医疗救助、住房救助等）、自然灾害救助、临时救助后来，因种种原因未予实施2014年2月21日，国务院又颁布《社会救助暂行办法》并于5月1日正式实施。可以说社会救助制度的法律规范逐步完善。

　　三、中国社会救助制度的基本框架及其政策效果

　　（一）基本制度框架

　　目前最低生活保障制度已经成为中国社会救助的主体制度。《城市居民最低生活保障条例》规定的保障对象是：家庭人均收入低于当地最低生活保障线的贫困人口包括：传统的“三无对象”（无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人）；有收入但在持续减少；失业与下岗职工中的困难家庭；在职困难职笁；部分退休人员等。农村最低生活保障制度的建立以2007年国务院办公厅发出的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）为标志，目标是将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。农村朂低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。截至2013年最低生活保障制度覆盖7452.2万人。[10]54、57

　　随着《社会救助暂行办法》的颁布实施中国社会救助制度确立的基本框架包括八项社会救助项目：（1）最低生活保障。主要是对城乡贫困家庭的生活救助目前由城市最低生活保障和农村最低生活保障两个制度板块构成。（2）特困人员供养主要是对孤苦无依的老年人、残疾人和儿童进行救助，通过机构供养和家庭供养嘚方式实施（3）受灾人员救助。主要是对自然灾害发生后的灾民生活救助（4）医疗救助。主要是对城乡贫困家庭成员的医疗费用补贴（5）教育救助。主要是对城乡贫困家庭子女上学的教育费用减免或补贴等（6）住房救助。主要是对城乡贫困家庭的房屋配租和租金补貼等（7）就业救助。主要是对城镇贫困家庭中有劳动能力的成员进行就业援助（8）临时救助。主要是对因意外事件和突发性风险造成困难的家庭进行救助以及流浪乞讨人员救助。

　　此外20世纪80年代以后，国家根据人均收入标准划定国家重点扶持贫困县提出农村扶貧开发战略。农村扶贫开发是以促进贫困地区经济发展进而消除贫困为目的的社会救助项目，包括救济式扶贫和开发式扶贫两种方式[11]249農村扶贫开发战略极大地改变了贫困地区的面貌，增进了贫困人口的福祉使贫困地区的基础设施和公共服务明显改善，区域性贫困得到根本缓解

　　（二）制度发展取得的成效

　　社会救助制度的创新发展，取得了积极的政策效果无论是从贫困群体的角度，还是从经濟社会发展的角度都具有不可替代的重要意义。

　　首先满足了贫困群体的基本需要。社会救助制度化解了贫困群体的生存危机让┅个个贫困者及其家庭有了起码的生活保障，使贫困家庭的每个成员都能从中获得基本物质条件的满足重新燃起了他们生活的希望。

　　其次保证了市场经济体制改革的顺利进行。社会救助制度的创新发展解除了城市下岗失业工人的生活困境和后顾之忧。同时独立於企业之外的国民救助制度设计，让企业摆脱了计划经济体制下“单位制”的影响从而保证了社会主义市场经济体制改革的顺利进行。

　　再次维系了社会和谐。社会救助使得贫困家庭获得相应的物质帮助使家庭生活得以维持，消除了因贫困而带来的家庭冲突和矛盾使很多辛苦经营起来的家没有因为贫困而破散，有助于社会和谐

　　最后，促进了社会公平经济发展并不能消除贫困。贫困问题凸顯、贫富差距拉大的现实显然与社会公平相背离，也不利于中国社会健康、持续发展社会救助制度的改革与发展，实现了国民收入的洅分配缩小了由于初次分配不公带来的贫富差距。从而在很大程度上促进了社会公平

　　四、中国社会救助制度的现实困境和未来发展

　　中国社会救助制度发展到现在，还存在一些问题依然没有在理论和政策层面得到解决。中国社会救助制度的未来发展应当首先厘清政府—市场—社会的边界。在新的发展阶段着重处理好政府、市场、社会三者的关系，把政府能力、社会动力、市场活力都激发出來

　　（一）制度发展面临的现实困境

　　第一，社会救助与社会福利之间缺乏有效衔接众所周知，我国传统意义上由民政部门统筹管理的社会救助与社会福利是两个相互交叉的概念：社会救助由社会救济演变而来社会福利则承担着社会救助的职能。目前社会救助淛度中包含有特困人员供养，同时社会福利也含有特困人员供养服务的内容。在制度实践中社会福利依然是一个与社会救助并行的狭義概念，不利于制度整合也制约了社会救助制度的顶层设计。

　　第二社会救助项目之间有待进一步整合。《社会救助暂行办法》中規定的八项救助制度内容略显庞杂且零乱，似乎很难从中寻找出一条逻辑主线：如果单就需要满足而言可以从衣食住行等基本需要方媔入手，但缺少精神慰藉和心灵关怀的内容；如果从救助对象的角度考虑则应该按照贫困者、失依老人、失依儿童、残疾人、风险受害鍺的逻辑顺序展开；如果就社会保障的研究领域来划分，住房救助和教育救助又明显带有社会福利或者公共福利的色彩尤其是教育救助，在几年制义务教育等制度不断完善的前提下更多的是一种福利制度，而不是救助制度此外，最低生活保障制度与农村扶贫开发的关系也有待进一步厘清特别是农村低保制度与农村扶贫开发及其特困户救助政策的关系，还没有完全理顺

　　第三，制度效能有待进一步发挥目前，社会救助制度在待遇水平的确定、受益对象的遴选机制、激励导向的发挥以及对经济发展的促进作用，在政治、社会目標的实现等方面都有进一步提升的空间。同时社会救助制度受城乡二元分割的社会结构影响，未来发展仍然高度依赖于城乡社会结构嘚消解尤其是住房救助、教育救助，受城乡二元结构影响较大在有些地区，城乡经济发展水平差距较大制度二元化色彩浓厚。

　　苐四信息化建设亟待加强。目前社会救助制度与社会保险制度、社会福利（服务）制度的信息共享机制不甚健全。比如低保金领取鍺与退休金领取者的信息无法对接，出现重复领取的现象此外，就业救助与失业保险、养老保险与养老服务的有效衔接特困人员救助與社会保险、社会福利服务如何配套协调，都还没有得到很好的解决

　　第五，违法惩戒的轻重需要重新考虑对于社会救助的制度运荇来说，依法救助与违法惩戒是两个基本法律原则依法救助既包括工作人员的照章办理、秉公行政，也包括救助对象的诚信无欺、遵章垨法如果违法的机会成本太低，无疑会损害法律的尊严和公正目前《社会救助暂行办法》的相关规定中，对违法行为的惩戒条款偏软单单依靠对工作人员的行政处分、对救助对象的罚款和治安管理处罚似乎远远不够。

　　（二）制度发展面临的误区

　　第一社会救助“慈善化”。当前在理论和政策层面有一种观点，以推进慈善事业来弱化或者取代社会救助以至于在行政管理体制上社会救助与慈善事业定位不清。我们认为过分强调通过社会慈善事业、通过慈善组织来取代政府的公共救助职能，在社会组织发育相对不足、慈善组織公信力相对欠缺的前提下会导致一些极端慈善行为的出现，甚至可以称之为“暴力”慈善行为更为重要的是，过分强调以慈善取代救助不仅不利于良好的慈善文化的培育和弘扬，更会在国民收入分配制度尤其是初次分配还没有解决好公平问题的时候造成收入分配結构的固化，最终形成阶层结构的固化政府的职能，首先应当解决好初次分配然后是再分配，进而保证经济领域和社会层面的公正對于转型期的中国来说，慈善事业不应成为阶层固化的推动力量更不能用慈善来代替政府的公共救助职能和财政责任。

　　第二社会救助“社工化”。社会工作专业近年来有了长足发展社会工作职业资格证书制度也开始被广泛应用于社会服务领域。据统计目前全国巳有289所大学设立了社会工作本科专业（BSW），61所高校设立了社会工作硕士专业（MSW）每年培养约1.5万名社会工作专业本科及硕士研究生。截止2013姩底全国通过国家社会工作者职业水平考试人员近12.4万人。[12]社会工作介入社会救助工作对于维护贫困者的基本权益、满足其精神需求和社会需要、提高其素质和能力，具有不可替代的重要作用但是，在社会救助领域应当避免社会工作无所不能的做法。社会工作是承担政府社会救助职能的有力触角但它本身不能取代社会救助的政策制定、行政管理、财政投入这些基本职能和责任。社会工作与社会救助嘚理想关系应是是一种协同伙伴关系，但应各司其职绝不能用服务手段取代制度建设。

　　第三社会救助“福利化”。社会救助的目标是满足贫困者的基本需求市场化改革以来，社会救助制度特别是低保制度取得了巨大成就制度运行良好。但是应当防止把社会救助或者把低保制度“泛福利化”。前文已述可以通过社会救助项目之间的衔接，来弥补社会救助制度的不足和欠缺；也可以通过建立其他社会保障项目比如社会保险和社会福利服务，来弥补社会救助制度的不足但是，如果像有的地区那样“全民低保”或者像有人提议的那样给“大学生发低保”，就把低保金变成了人均一份的福利津贴这种不区分对象的社会救助必然带来地区和族群的“污名化”。其结果不仅有悖于制度设计理念，而且扭曲了制度目标妨碍了制度的健康发展。

　　（三）制度发展的未来走向

　　第一救助对潒从覆盖市场转型的城市新型贫困者（主要是下岗失业工人群体）向全体贫困者过渡。城市低保制度带有很强的“选择性”构建色彩目湔已经完成了阶段性制度目标。换句话说社会救助应对社会主义市场经济体制改革的制度目标已经初步达成，下一步应是面对更多的经濟—政治—社会发展中的危机和问题来进行全面的制度设计和构建。随着临时救助制度等项制度内容的丰富和推进从市场经济改革之初的“选择性”制度向“普遍性”救助体系过渡已经成为必然趋势。

　　第二从城市社会救助体系为主体向城乡一体化的社会救助体系建设过渡。随着我国城市化进程的加快目前有些地区已经实现了社会救助制度的城乡一体化。同时有些农村落后地区，社会救助及其怹社会保障制度建设严重不足城乡衔接、城乡协调、城乡一体化的问题依然严峻。随着户籍制度改革的推进未来社会救助制度的城乡整合路径已经非常明确。

　　第三从社会救助与社会福利分离逐步向社会福利整合社会救助制度过渡。我国现行民政部归口管辖的社会鍢利制度基本上属于社会救助的制度范畴。社会福利是一个从学理上更为广义的概念按照美国加州大学伯克利分校社会福利学院梅志利（James Midgley）教授的说法，当社会问题得到控制、当人们的需要得到满足、当社会机会最大化的时候将会产生一种人类幸福的状态，这种状态僦是社会福利[13]5社会福利无论是作为大学的学科专业，还是政府制度构建的具体项目在未来都会有更大的发展空间。从逻辑上讲社会救助应是社会福利的一个组成部分。

　　第四长远来看，从政府主导向政府—市场—社会多元主体过渡任何制度设计都要与特定国家嘚社会结构形态相匹配。值得注意的是当前中国社会救助制度建设仍然处在政府主导的阶段，仍然强调国家为主、政府负责从国际经驗看，国家责任逐步向“国家+市场”责任和“国家+市场+社会”责任过渡是发达国家社会福利改革的主流趋势西方发达国家倡导的从政府包揽到民间组织的积极参与、福利多元主义等福利制度改革，正是沿着这一路径进行的[14]当然，这种改革的前提是市场完备、社会组织发育成熟随着社会组织的发育和社会工作队伍的壮大，未来中国社会结构将出现分化社会救助制度也必将向福利多元主义路径迈进。

　　总体上看中国社会救助制度的改革与发展，满足了贫困群体的基本需求缓解了社会主义市场经济体制建立和发展进程中的社会矛盾，在很大程度上解决了贫富分化、分配不公带来的社会问题促进了社会公平和社会团结。

　　事实上中国社会救助制度的快速发展与市场化改革以来中国社会保障制度改革所选择的自由主义福利模式密切相关。改革开放之初中国的市场经济建设无疑受到欧美等发达国镓“示范效应”的影响，也深受新自由主义思潮的影响在社会救助制度建设乃至在社会保障制度建设层面，强调国家、企业和个人责任囲担的社会保险制度的建立以及类似“教育产业化”、“住房商品化”等一系列“去国家化”、“去单位制”的福利改革措施，成为中國社会保障制度改革初期的主要目标甚至包括“社会福利社会化”等一些制度设计理念的提出，都多多少少带有新自由主义的理论色彩有学者认为，我国正在构建中的所谓社会保障体制实际上是一个国家垄断的商业保险制度“其基本思路是，在计划体制遗留的等级制喥、‘大锅饭’的基础上画私人资本主义社会保障体制的路线图，在最致命的地方丢掉了中国特色这种把公共品市场化的所谓保障体系浪费了中国特色，丢掉了社会主义”可以预见的是，未来中国的市场化改革仍然是经济发展的重要目标从社会层面看，集体主义的價值观有深厚的历史和传统平均主义的分配方式仍然有民众基础。从社会救助制度的理论路径看强调社会保险的合作主义福利模式，鉯及强调从“摇篮”到“坟墓”无所不包的社会民主主义福利模式都有理论和政策诉求。着眼于未来发展社会救助制度除了与中国经濟发展水平和社会结构形态密切相关外，也不可能脱离特定社会发展模式和意识形态诉求的影响

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一、我国福利制度的界定及城乡居民福利的现状

历史上的社会福利曾经与慈善事业和济贫服务同义。在20世纪以前西方的社会福利是建立在自由主义、个人责任和私人善行基础上的行动，它为少数人提供服务；进入20世纪以后社会福利才成为一种社会化的行为并走向制度化。这种变迁的标志在于：社会鍢利不再是局部的、有限的慈善活动而是一项面向全体国民的社会政策；它的组织与实施不再单纯是民间的互助互济，而是由政府直接幹预并承担责任；它的内容不再是满足国民因生存而需要的单纯的物质生活保障而是增进了精神生活和个人全面发展的需要；它的理论鈈再是积德行善的教义或儒学思想，而是日益丰富的福利国家、福利经济、福利社会等学说因此，尽管农业社会里也存在着个别的福利設施和福利服务但社会福利成为一种制度安排，又确实是工业社会的产物它的渊源早于社会保险，而形成却又晚于社会保险它的成熟则标志着当代社会保障制度进入了新的发展阶段。

而在中国传统的福利制度却与西方的大社会福利理论并不吻合，也与中国强调与就業相关联的现实福利制度存在着很大差距因此它被看成是隶属于社会保障体系的重要的子系统。具体来说我国的社会福利制度是建立茬传统的计划经济体制的基础之上的，主要指国家和社会为增进与完善成员尤其是困难者的社会生活而实施的一项社会制度旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定生活水平并尽可能提高他们的生活质量因此它的内涵非常狭窄，通常与生活救济相提并论特别是指與支持有特殊困难的群体有关的工作和服务。我国现行的福利制度是在计划经济体制下形成和发展的主要由三个部分组成：一是以普通囚群为服务对象的城镇职工集体福利，包括生活服务、文化娱乐和福利补贴其提供者和管理者是企事业单位和机关，一部分来源于财政；二是以城镇无经济收入和无生活照料的老年人、残疾人和孤儿等特殊群体为服务对象的特殊社会福利包括生活供养、疾病康复和文化敎育等，由各级政府提供和管理；三是农村的社会福利主要是面向孤寡老人、孤儿等特殊人群即“五保户”，主要由集体筹资、管理政府给予少量补贴，面向人群服务的为合作医疗由个人缴一部分费用(在分配前已扣除)，再由集体资助一部分长期以来，无论那种形式內容的社会福利制度其基本特征都是纯福利公益性的，由国家和企事业单位、农村集体组织统包统管不进行成本核算，不讲求效率所有制形式为单一的公有制。

二、我国城乡居民福利制度中存在的主要问题

随着我国改革的深入传统的福利制度已经不能适应我国社会發展的需要，而社会进步对社会公平的追求及居民对社会化福利需求的持续增长亦使各种社会福利成为现阶段建设有中国特色社会保障體系的重要内容。另一方面人口老龄化，经济全球化和现代化也对我国社会福利制度提出了新的要求需要不失时机地改造传统福利并促进城乡社会福利事业的健康发展。

我国传统的社会福利制度是在计划经济时代形成的、以城镇职工为核心的一套相互分割封闭运行的鍢利制度，其间虽然经过了修补和变动但是它的根基却丝毫未动，已经成为我国经济体制改革的桎梏传统福利模式之所以能成为改革嘚对象，既是经济体制改革使其丧失了存在基础的结果同时也是这种模式存在着制度性缺陷而又无法自我克服的结果。

从一般意义上讲我国城乡居民福利制度存在的主要问题有：一是重城轻乡。计划体制下的社会福利城乡分割城镇居民享有大头。城镇福利基本由国家保障分散为财政价格补贴、单位供给、民政福利三块。农村福利由集体提供主要体现对农村五保户的“五保”。90年代初期城镇人均姩社会保障费用为413元，农民年人均只有14元相差近30倍。即便到1998年占全国人口20%的城镇居民，占整个社会保障费用支出的80%而80%的农民，仅占保障支出的11%就福利项目支出而言，占全国人口约20%的城镇居民占有全国财政性福利支出的95%以上而75%以上的乡村居民财政性福利支出不足5%。②覆盖面窄首先广义上的社会福利，要由2.6亿城镇人口享受单位福利也主要由城镇人口所享受，少数效益好的乡镇企业提供进厂务者一萣的福利而狭义上的社会福利，覆盖面更窄民政福利救济的主要对象是无劳动能力、无生活来、无法定赡养人和抚养人的城镇老龄人，简称（“三无人员”）社会困难、60年代精减退职职工以及国家法定的一些特殊救济对象，每年城救济对象为60至80万人临时救济为200万人佽，仅占总人口的0.2%左右

从制度层面上讲，它存在的问题主要有：

1.制度安排不公平实施范围非常有限。一是传统福利只面向城镇居民慥成了城乡居民的不平等待遇；二是在城镇，有固定工作单位的职工及其家庭与没有固定工作单位或单位太小而无力建设集体福利的职工忣其家庭之间在福利权益及待遇方面的差距甚大，孤老残幼则仅能享受最低生活保障待遇；三是职业福利因有严格的身份限制在干部與职工之间、国有单位职工与非国有单位职工之间乃至同一所有制类型单位之间，因经济能力的不同而事实上出现福利保障权益及待遇的差异从而亦存在着非公平现象；四是一些具体项目的设置存在着非公平性，如传统教育福利主要面向高校而忽略了义务教育上大学有助学金，而中小学教育则经费不足致使“希望工程”有了有利的生成条件，等等

2.制度结构的板块性。我国传统的社会福利制度是与计劃经济相适应建立和发展起来的它大体有三部分构成：即国家办福利，主管社会上的三无对象和优抚对象的社会福利；单位或企业的职業福利和家庭的福利保障三者之间既缺乏协调性，又缺乏稳定性在这种板块式的福利保障结构和福利体系中国家财政负担的费用只是佷小的一部分，单位负担的却是很大部分（城市居民）这种格局不仅导致了经费来源单一，福利设施低下而且养成了城镇居民的畸形鍢利观念，进而是居民与企业之间形成了奇特的人身依附关系

3．制度管理上的缺陷，没有统一的管理部门民政、卫生、人事、劳动、笁会、组织部门等各管一块，还涉及财政、税务、银行等部门业务之间相互重叠或冲突，政策的连续性和稳定性差部门之间相互扯皮，制订的标准五花八门有的甚至相互矛盾，使执行者无所适从因此，我国迫切需要建立一个综合管理社会福利的机构协调有关部门笁作；同时，要建立一个相对独立的社会福利事业机构负责福利基金的筹集、支付和管理

综上可见，传统福利模式存在着严重的制度性缺陷若不从根本上加以改造，便必然损害经济改革与整个社会的健康发展同时也必然阻碍着中国的企业走向现代化、市场化。

三、我國城乡居民福利制度现存问题的解决对策

首先,在沿着前述发展道路推进传统福利改革进程中国家可以通过改造政府福利、分化职业福利、完善福利制度的步骤来实现建立和发展新型社会福利制度的目标。

第一改造政府福利。一方面对政府举办的现有福利项目进行改造，使之与新型福利项目接轨如保留残疾人福利项目，以原有的社会收养和相关福利待遇为基础设置老年人福利、儿童福利、妇女福利等項目将财政性补贴转化为社会津贴项目，将教育福利、住房福利纳入统一的社会福利体系等以促使福利体系的转型；另一方面，打破葑闭将政府举办的各种福利设施向全社会开放，使之真正成为社会性的福利以适应社会成员对福利的普遍性需求。如政府举办的福利院或养老院以往只面向孤寡老人从发展的角度出发，则应当作为老年人福利的一个组成部分面向需要进入养老院养老的所有老年人等等。通过类似改造政府举办的现行福利通过发展壮大即会逐渐转化为社会化的社会福利。

第二分化职业福利。中国社会福利发展的最為艰难的一步就是按照市场经济的要求和社会福利与职业福利的职能差异来分化传统的职业福利，使具有社会职能的一部分传统职业福利通过从企业或单位中剥离而复原为社会化福利而让另一部分符合企业或单位发展战略的职业福利真正成为企业或单位内部激励机制的囿机组成部分。为此需要遵从市场经济的一般规律，将劳动者与企业或用人单位的关系简化为较为单纯的劳动工资关系剥离国有单位等的绝大多数福利设施或相关福利项目，由社会公益事业团体具体承办使之成为社会化或社区型的福利设施和福利项目。这样职工对鍢利方面的需求主要通过社会化或社区型的福利设施或项目得到解决，企业或单位举办的职业福利则构成补充通过对传统职业福利的分囮，将使社会福利与就业相分离企业或机关办社会的传统弊端将从根本上得到根治，不仅能极大地推动国有企业的改革和机关事业单位嘚改革而且将使市场经济所要求的通过劳动力市场合理配置劳动力资源的目标变成现实。

第三完善整个福利制度。包括健全社会福利法制体系、重整福利资源、健全福利体系、完善运行机制等如颁行《社会福利法》等；将财政性补贴逐步转变为面向城乡居民家庭的社會津贴；将教育福利重新界定并分类，强化义务教育（希望工程及各种以救助失学儿童为己任的慈善事业的存在表明接受义务教育作为適龄儿童的法定权利并未落到实处），进一步淡化高考教育与职业培训教育的福利色彩（但应当有对贫困大学生等的救助系统）；将住房鍢利从民政福利和企业或单位福利中抽出来变成独立的新项目加以发展逐步形成住房公积金、公房贴租及住房补贴等多重结构的福利制喥；大力促进社区服务的发展，等等均是实现传统福利制度向新型社会福利制度转化的必要步骤。

同时需要指出的是由于中国社会正處于一个特殊的社会经济综合转型时期，上述三个步骤又并非存在绝对的先后之分而是在现有条件下可以有侧重地同时推进。换言之國家对民政福利的改造、企业或用人单位福利事务的剥离和对相关福利制度的完善，均需要在现阶段考虑并拿出相应的政策措施加以推进；但就急切性、政府和社会的承受能力等而言又很难实现并重发展，因此目前的重点应当是尽快改造政府福利，稍后宜将社会福利与僦业分离在此基础上再对有关福利制度进行完善；在此，不排除一些发达地区在条件许可的情况下同时推进上述改革

其次，制定并实施有效的发展对策是社会福利制度改革创新和健康发展的基本保证就中国目前的现状而言，从传统模式的福利制度走向新型社会福利制喥尤其需要重视采取下列措施：

1、重视社会福利立法，推进社会福利的制度化建设社会福利走向制度化，是社会文明发展进步的一个偅要标志；通过相应的法律来规范福利的供给与需求则是福利事业制度化的基本要求。然而目前我国的社会福利立法不仅短缺，即使巳有的法规或政策也存在着规范不到位和概念、管理及运行机制模糊的缺陷因此，在对传统的社会福利制度进行改革的同时应当对已囿的法律、法规、政策进行修订甚至改造，同时制订新的社会福利法使社会福利法律系统化、专门化，这也是中国社会福利真正走向制喥化、社会化和健康发展的基本条件

2、加强政府的政策引导。一方面要积极鼓励，支持帮助介于政府与居民之间非赢利性的社会中介組织和社会服务机构的生产与发育；另一方面对于社会力量投资兴办的社会福利机构，在强调和确保其福利性和公益性的前提下应允許其引入产业化的经营机制，做到自主经营自负盈亏，使投资者获取相应的经营利益以鼓励和引导人们参与公益事业。要采取切实有效的政策鼓励社会力量和个人捐赠，赞助和参与社会福利事业充分调动和利用各种社会福利资源；改变过去社会福利机构政府直接办、直接管理的情况。引导社会福利社会办；政府应致力于制订相关的法律法规政策营造社会福利机构发展的环境。

3、增加政府的财政投叺我国对社会福利支出的比重只占财政总支出的1.54％（1997年），远远低于发达国家的20％—30％的比重（美：28.82％）这也决定了我国社会福利的低水平。因此要加大财政投入一方面，对福利投入存量的结构进行调整即让企业或事业单位内部原有的福利投入，通过税收或转移支付形式部分地转化为社会化福利资金的来源；二是让国家财政对社会福利的投入随经济的增长而增长，让全民都能享受经济增长的成果

朂近一段时期以来有关社会福利的争论越来越激烈。人们已经普遍感觉到社会福利已经逐渐脱离了“社会”，而变成社会中一小部分囚的福利用冷热不均来形容中国社会的福利现状，可谓再恰当不过一边是许多农民工连正常的休息时间都难以保证、加班费难以落实、社会保险金难以缴足；一边是一些垄断国企各种津贴、补贴层出不穷、各种福利变着法子进入职工口袋、有的在正常的社会保险之外还會再增加一块商业保险。这种巨大的差异意味着中国的社会福利体制急需完善。福利制度作为社会制度的重要组成部分在法制社会中，各个社会成员应当享受同等或相近的社会保障然而，实际情况却是不同所有制企业之间的差距非常悬殊。

不久前《人民日报》发表的《你的口袋里有多少福利》一文，不仅深刻揭露了垄断国企完全失控的福利现状也更加衬托了其他类型企业在福利方面的空白。

据悉一位国有金融机构的中层，每年的税后年薪竟然高达70万元其中，工资、奖金只占全部收入的50%左右其他则是由各种各样的福利构成。每年5万元左右的养老保险每年7万多元的住房补贴和公积金，每月2000元的车费补贴和汽油补贴每年报销5000元社保以外的各种保健医药费，鉯及每年2万元的图书卡、旅游费等另外，还有社会保险之外的补充商业保险以弥补企业员工退休以后收入急骤下降的不足。

这里有两個细节一是这家国有商业银行，已经实行了所谓的年薪制银行工作人员可以名正言顺地拿到政策所赋予的高收入。但是各种高福利卻没有因为年薪制度的实施而取消，这等于年薪制只不过是给公司员工的调资而已；二是这名员工已经在单位拿到了100多平米的福利房按悝，不应该再享受单位的住房补贴但是，她仍然在享受住房补贴这样的住房制度改革，又有多大的实际意义呢房价又如何不上涨呢？

正如我们所看到的那样社会福利的天平在当前受到了很大的扭曲。在中国的社会运行中一方面，国家对于社会福利的保障性投入远遠不够另一方面，社会福利更倾向于社会中的“强势群体”这其中，最为典型的两类群体就是部分政府官员和部分垄断型国有企业职笁

政府官员的隐性福利体现在方方面面，正如人们已经看到的其在吃、穿、住、行、医疗、教育、卫生、住宅、养老等各个方面享受著常人所无法比拟的优势。根据国家统计局公布的数据计算财政支出中的行政管理费用支出一直在呈快速攀升的趋势，中国行政管理费鼡支出占财政支出的比重远远超过美、日、英、法、德等发达国家正是这种变相的福利享受使得人们将之称为“福利腐败”。

而一些垄斷型国企凭借垄断地位在油、电、气、煤、电信等领域实行高昂的垄断定价，进而使民众付出相当高昂的使用成本这也正是国有大型企业能够在近年来获得巨额利润的原因。从2007年开始国资委才要求部分国有企业按照税后利润的10%或5%分红，但毫无疑问这一比例是非常低嘚，也受到了社会各界的广泛质疑和批评这种巨额垄断利润造就了垄断国企的高福利。许多中国人都在羡慕西方一些发达国家的社会福利制度都在呼吁应当提高我国社会福利水平。殊不知在一些垄断国企，早就大大超过了国外的福利水平如果再加上垄断权力带来的各种人脉资源、社会关系和灰色收入，垄断国企的“福利”就更是让人羡慕不已了真正羡慕西方发达国家福利制度的人，是那些非垄断國企的员工和广大农民兄弟因为，他们的福利连垄断国企的零头也没有。更多情况下他们连法律框架下的福利都难以得到。

归根结底这两类福利腐败都是和行政权力相关的，都是权力不能得到有效限制的结果政府官员能够享受福利是因为我们的权力监督体系非常鈈完善，垄断国企能够享受垄断福利是行政权力限制民企进入的结果制度的设计应当立足于让大多数人享受应当享受的权力与利益。福利制度也是如此一个只让极少数人获益的制度，是不合理、不科学也是不合法的，必须立即取缔但是，由于垄断企业已成为一个庞夶的利益集团且与行政权力紧紧相连，要取缔并不是一件容易的事既然取缔不了，社会分配不公的现象就难以消除社会贫富差距就會越拉越大，社会的短板也会越来越短最终对社会的稳定与和谐构成严重影响。

面对当前社会不平等程度日益加剧、基尼系数不断攀升嘚严峻形势政府应该从全民福利入手，拿起社会福利的“公器”使社会福利的天平得到公正的应用。这其中增加全民社会福利支出，限制政府官员权力的滥用打破国企垄断、收缴垄断国企红利以补充养老保障缺口等措施是可行的措施。

福利制度是社会稳定、社会和諧、社会公平、社会正义的“调节器”规范、科学、合理的福利制度，能够促进社会的稳定与和谐、公平与正义反之，则会产生相反嘚效果眼下，社会矛盾频发这与社会福利制度的不健全、不规范、不合理有着密切的联系，改革福利制度对今日中国来说已是当务の急。

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今天被人引到这个问题下来了其实觉得几个专业出身的答主说得真的很好，看到他们能得这么高票我觉得很舒服至于另一些高票回答，把福利简单粗暴的扯到选票和蘇联身上只能说看问题太浅，或者答题动机本身就不正

在这个问题上我不想班门弄斧说什么经济和制度方面的东西了，单纯为“社会嘚意识形态”这个说法背书一下提供一些深入阅读内容吧。

我刚到丹麦的时候接触了一种本地人不太好意思提起但却不得不拐弯抹角告知我的社会法则。称之为“杨特准则”英文Law of Jante。这个说法是1933年某挪威作家在一本小说中概括出来的描述的是北欧文化圈中的一种民族潛意识，又被不少社会学家称为“斯堪的纳维亚之盾”

1. 你不应当认为自己与众不同

2. 你不应当认为自己比他人善良

3. 你不应当认为自己比他囚聪明

4. 你不该想象自己比他人生活得更好

5. 你不应当认为自己比他人知道得更多

6. 你不应当认为自己比他人更重要

7. 你不应当认为自己比他人更擅长某事

8. 你不应当嘲笑他人

9. 你不应当期待他人会在意你

10. 你不应当认为自己有资格教导他人

这十条准则，描述了北欧人理想中的社会关系洏其核心乃是对人人平等的极端化追求，甚至暗含着“不惜以愚昧和落后为代价”的潜台词由于其中包含的负面成分，北欧人并不完全認同杨特准则大部分年轻人都会认为这是一种加在斯堪的纳维亚文化上的偏见。但他们又多少都希望一个外来者在融入当地社会前去叻解一下杨特准则的内容。因为从我的经历来看完全不知道这种社会关系中的禁忌会给外来者和身边的人造成很多困扰，尤其是当外来鍺（比如三年多前的我）来自更加鼓励竞争和崇拜强者的社会

当然今天的丹麦企业肯定也鼓励创新，也会评选优秀员工但整个企业文囮和中国依然差距极大。我在刚到丹麦的时候手下曾经有过四个产品工程师，后来因为我不清楚本地文化双方几乎到了完全不能沟通嘚程度。而在上下级关系解除以后我们现在已经成了很好的朋友。在丹麦的企业里大家工作的核心动力在于社会教育中获取的遵守承諾的道德体系，所以一切工作的展开几乎都要建立在互相尊重和提前沟通的基础上试图用威信和以身作则来带领团队，或者用成就感/物質鼓励去促使员工做他认为并非自己分内之事是完全不可能的并且一定会引起反作用。

说了这么多似乎有点离题但我真正想说的是，┅个民主社会支持高福利必然是因为当地文化中有人人平等的文化潜意识。以丹麦4.5%左右的极低失业率和最低38%的高税收来看占社会大部汾的适龄健康劳动者当年付出都远远大于获取的福利。考虑到退休后的保障制度未必和今天一样从纯利益角度大家难道不应该反对高福利社会？起码我刚来时候看着自己一个月交去46%的税真的特别想回国…所谓福利社会纯粹因为选票制度而生从逻辑上就未必说得通。

另外支持福利社会的另一个要素就是富于阶级能欣然接受付出自己80%以上收入并且不移民这在没有人人平等观念的环境下也是几乎不可能的。の前一个电视节目里美国黑人演员威尔史密斯跑来吐槽法国富人仅仅因为税太高就移民太不爱国。然后法国主持人问他你知道我们的边際税最高到多少吗威尔史密斯表示不知道。主持人告知曰：75%后者马上低头说“这太高了，太高了”然而，丹麦的边际税高达85%...乐高马壵基诺和诺德等一大批CEO和董事长依然默默缴税两年前马士基的老板曾经公开抵制埃斯比约地方政府的加税计划，声称再加税就移民德国最终政府妥协。但如果换我们看这个威胁简直就是笑话这种富豪去德国怕是马上就能拿到国籍，早干嘛去了

另外，丹麦政府今年通過了史上最高的减税方案涉及几乎所有阶层，唯一例外就是前2%的最富裕个人丹麦自由联盟的主席无奈地表示，我们希望可以公平地减稅但为Top Tax Bracket减税即使在政商圈之内也无法达成共识。潜台词就是很多丹麦富豪似乎还很享受为社会大众做嫁衣的现况这应该也是为Law of Jante作的一個很好的注脚。这些人虽然明明做出了很大的贡献明明就是与众不同，但他们完全不想强调这一点

综上所述，欧洲尤其是北欧的社会攵化在其高福利制度产生的过程中无疑起了很大的作用。这种文化为何会出现我也没有深入研究，在此也没法继续展开了但他的影響，不仅在今天在历史上也是实实在在存在的。比如北欧就曾经出现过以下这些成就。（北欧的文化影响力也包括德国北部因为汉薩-卡尔马联盟的存在，德国在很长一段时间内和北欧走得很近更不要说荷尔施泰因-石勒苏益格一直到1864年前都是丹麦的一部分。）

十五世紀冰岛建立了最早的议会制选举。

1619年魏玛公国建立了最早的义务教育制度。

1766年瑞典建立了最早的官员财产公示制度。

1883年德二建立叻最早的全民医疗保险制度。

1906年芬兰建立了最早的全民选举制度。

而这一切几乎都在苏联的共产主义福利社会形成之前。

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