如何切实做到对党忠诚服务人民 执法公正纪律严明_百度知道
如何切实做到对党忠诚服务人民 执法公正纪律严明
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一、牢牢把握重要讲话精神的核心要义，切实把“四句话、十六字”总要求作为建警治警的总方略、立警从警的座右铭在全警高高树立起来。学习贯彻习总书记重要讲话精神，必须深刻领会精神实质、准确把握核心要义，关键是要牢牢把握对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明“四句话、十六字”总要求。这“四句话、十六字”，涵盖了公安工作和公安队伍建设的方方面面，体现了党性和人民性、价值导向和职业追求、发展目标和建设路径的高度统一，是一个相互联系、相辅相成的有机统一体。其中，对党忠诚是政治灵魂，决定着公安机关的政治站位，体现着政治建警的根本方针，是公安队伍第一位的政治要求；服务人民是根本宗旨，决定着公安机关的性质本色，体现着公安队伍的立警原则，是人民公安永远不变的路线遵循；执法公正是价值取向，决定着公安机关的履职方向，体现着法治公安的本质要求，是公安队伍必须坚守的职业追求；纪律严明是重要保证，决定着公安机关的治警方针，体现着纪律部队的管理特点，是打造过硬队伍的根本路径。这“四句话、十六字”总要求，是我们党在新形势下加强公安工作和公安队伍建设的总纲领，是公安机关建警治警的总方略、人民警察立警从警的座右铭，为我们推动公安事业发展进步提供了科学引领、指明了前进方向。各级公安机关和广大公安民警、公安现役官兵一定要认真学习、深刻领会，注重学思践悟，坚持知行合一，切实筑牢对党忠诚的政治灵魂，自觉践行服务人民的根本宗旨，始终坚守执法公正的价值取向，着力锻造纪律严明的过硬队伍，真正把习近平总书记提出的这“四句话、十六字”总要求在全警高高树立起来、坚决落实下去。二、牢牢把握对党忠诚这一政治灵魂，矢志不渝做中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者。对党忠诚，是对各级公安机关领导班子、各级公安领导干部和广大公安民警、公安现役官兵第一位的政治要求。公安机关是人民民主专政的重要工具，是党和人民手中掌握的“刀把子”，必须旗帜鲜明讲政治，牢固树立“四个意识”，切实筑牢忠诚警魂，更加坚定自觉地维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，更加坚定自觉地向以习大大同志为核心的党中央看齐，更加坚定自觉地在思想上政治上行动上同以习大大同志为核心的党中央保持高度一致，永葆绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠的政治本色。要始终保持高度的思想自觉，不断强化理论武装，切实增强“四个自信”，坚持不懈地用中国特色社会主义理论体系武装头脑，深入学习贯彻习总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，努力以理论上的清醒保证理想信念上的坚定，不断筑牢信仰之基、补足精神之钙、把稳思想之舵，进一步打牢高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想根基。要始终保持高度的政治自觉，不断加强党性锻炼，切实提高政治能力，自觉把讲政治作为补钙壮骨、强身健体的根本保证，作为培养自我革命勇气、增强自我净化能力、提高排毒杀菌政治免疫力的根本途径，贯穿于党性锻炼的全过程，着力提升把握方向、把握大势、把握全局的能力，着力提升保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力。要始终保持高度的行动自觉，严守纪律规矩，做到令行禁止，切实把政治纪律和政治规矩挺在前面，不断增强政治敏锐性和政治鉴别力，彻底肃清周永康等人的流毒和影响，毫不动摇地坚持党对公安工作的绝对领导，毫不动摇地贯彻执行军委主席负责制，坚决听从党中央、中央军委和习主席指挥，坚决捍卫中国共产党领导和社会主义制度，确保“刀把子”始终牢牢掌握在党和人民手中，永远做党和人民的忠诚卫士。三、牢牢把握服务人民这一根本宗旨，忠实践行人民公安为人民的庄严承诺。服务人民，是坚持以人民为中心发展思想的根本要求，是践行人民公安为人民根本宗旨的重要体现。公安机关担负着打击敌人、惩治犯罪、保护人民、服务群众的重要职责，最终目的都是为了实现好维护好发展好最广大人民的根本利益，必须始终把党和人民的利益放在心中最高位置，牢固树立、自觉践行以人民为中心的发展思想，把人民满意不满意、答应不答应、高兴不高兴作为判断和衡量公安工作的根本标准，切实做到人民公安为人民。要积极适应人民群众对社会公共安全的新要求，坚持以人民期盼为念、为人民利益而战，紧紧围绕人民群众反映强烈的突出治安问题，深入开展对各类违法犯罪的打击整治，持续深化对各类安全隐患的排查治理，不断创新完善立体化、信息化社会治安防控体系，切实当好推进平安中国建设的主力军、保障人民生命财产安全的守护神，不断提升人民群众的安全感和满意度。要积极适应人民群众对维护自身权益的新关切，坚持维权与维稳相统一，健全完善社会矛盾风险预警和多元化解机制，积极推动完善群众利益协调和保护机制，进一步加强对各类矛盾纠纷的排查调处和依法治理，切实维护好人民群众合法合理的利益诉求，最大限度地增加社会和谐因素、最大限度地减少社会不和谐因素。要积极适应人民群众对高品质公共服务的新需求，坚持寓管理于服务之中，不断优化服务管理流程、提高服务管理效能，深入推进事关人民群众切身利益的户籍制度、居住证制度、异地办证制度、车检驾考制度等各项“放管服”改革和“互联网+公安政务服务”意见的落实，继续研究推出更多服务经济社会发展、方便群众办事创业的新举措，着力扩大改革受益面，进一步增强人民群众的获得感和舒适度，努力用我们的辛勤指数提高人民群众的幸福指数。四、牢牢把握执法公正这一价值取向，不断提升公安机关的执法公信力。执法公正，是推进法治中国建设、维护社会公平正义的客观要求，也是公安机关执法活动必须始终坚守的核心价值追求。公安机关是国家重要的行政执法和刑事司法力量，几乎所有的工作都是执法工作、所有的活动都是执法活动，必须始终把维护公平正义作为公安工作的生命线，恪守法治精神、坚守法治定力、严守法律底线，切实当好推进依法治国的生力军，坚定不移做社会公平正义的维护者。要以正确的法治理念引领执法活动，坚持教育引导、典型引领、实践养成相结合，采取有效措施，积极引导广大公安民警把社会主义法治精神内植于心、外践于行，切实增强严格依法履行职责的观念、法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念，做到自觉尊法学法守法用法，坚持严格规范公正文明执法，努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。要以严密的制度机制规范执法活动，紧紧围绕建设法治公安目标，狠抓中办国办《关于深化公安执法规范化建设的意见》落实，进一步健全执法制度、完善执法程序、强化执法管理、深化执法公开，持续推动执法规范化建设提挡升级，确保各项执法活动都在法治化、制度化、规范化轨道上运行，努力以程序公正来保障实体公正。要以有力的监督制约约束执法活动，紧紧围绕规范权力运行这一核心，紧紧抓住容易出现执法问题的重点岗位和关键环节，坚持外部监督与内部监督相结合，进一步深化执法权力运行机制改革，着力构建高效严密的执法管理监督和责任追究体系，做到铁面无私、秉公执法，确保不偏不倚、不枉不纵，最大限度地防止徇私枉法、执法不公等问题的发生，不断提升公安机关的执法公信力。五、牢牢把握纪律严明这一重要保证，努力打造一支高素质的过硬公安队伍。纪律严明，是加强公安队伍正规化建设、提升公安队伍战斗力的重要保证。公安队伍是党绝对领导下的一支纪律部队，必须在纪律作风建设上有更高的标准、更严的要求，坚决贯彻落实全面从严治党、从严治警的各项部署要求，聚焦忠诚干净担当，践行“三严三实”标准，努力建设一支党和人民满意的高素质过硬队伍。要强化管党治党责任，建立健全党内政治生活、党内监督的责任制，严格落实党风廉政建设“两个责任”和领导干部“一岗双责”，进一步硬化党委纪委职责，实化管党治党任务，强化严管严治导向，切实把党建工作的责任链条紧起来、硬起来、严起来。要严肃党内政治生活，认真贯彻民主集中制，切实用好批评和自我批评武器，全面推动“三会一课”、民主生活会、组织生活会、党员领导干部过双重组织生活等党内生活制度的落实，着力增强党内生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，推动实现党内监督常态化、制度化、规范化。要深化纪律作风建设，坚持不懈抓好中央八项规定精神的贯彻执行，严格落实从严治警的各项纪律规定，切实做到正风肃纪不停步、反腐惩恶不手软，不断把党风廉政建设和反腐败斗争向纵深推进，着力在公安队伍中营造风清气正的良好警风。要把从严治警与从优待警有机结合起来，积极争取党委和政府的支持，加强对公安工作的领导，加大综合保障力度，落实从优待警措施，对因公牺牲民警的家属特别是其中的老年人和未成年子女要给予特殊的关爱，努力做到用事业激励警心、用关爱温暖警心、用待遇慰勉警心，不断提高公安队伍的凝聚力、战斗力、创造力。六、牢牢把握今年公安工作的主题主线，以更加优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。为党的十九大胜利召开创造安全稳定的社会环境，是党和人民赋予全国公安机关的重大政治任务，也是今年公安工作的主题主线。学习贯彻习总书记重要讲话精神，关键是要付诸于实践、见之于实效，切实把习总书记的关心关怀和激励鞭策转化为做好各项公安工作的强大动力，把“四句话、十六字”总要求贯彻落实到维护国家安全和社会稳定的具体行动中。要牢固树立“发展是硬道理，安全也是硬道理”的理念，牢记职责使命，紧扣主题主线，从严从实从细抓好维护国家安全和社会稳定各项措施的落实，为党的十九大胜利召开创造安全稳定的社会环境。要认真贯彻落实总体国家安全观，始终把维护国家政治安全放在首位，增强忧患意识，强化底线思维，坚决打击、严密防范境内外敌对势力的各种渗透破坏活动。要牢牢绷紧反恐怖斗争这根弦，毫不动摇地坚持依法严打方针，全面推进反恐怖斗争各项措施的落实，始终保持对暴力恐怖活动的高压态势，坚决打掉暴力恐怖活动的嚣张气焰，切实消除各种暴恐隐患。要按照“什么犯罪突出就打击什么犯罪、哪里治安状况混乱就整治哪里”的原则，有针对性地组织开展打击整治“黑拐枪”“盗抢骗”“黄赌毒”和电信网络诈骗、经济金融领域犯罪等专项行动，进一步强化对治安乱点和重点部位的源头管控，有效遏制一些违法犯罪活动多发高发的态势，着力提升驾驭社会治安局势的能力。要持续深化火灾、道路交通和大型活动等安全隐患排查整改，狠抓各项安全管理措施的落实，严防发生群死群伤的重特大公共安全事故，最大限度地保障人民群众生命财产安全。各级公安机关和广大公安民警、公安现役官兵要把深入学习贯彻习总书记重要讲话精神同积极推进“两学一做”学习教育常态化制度化紧密结合起来，同深入开展“迎接十九大、忠诚保平安”主题教育实践活动紧密结合起来，切实把“四句话、十六字”总要求熔铸入灵魂、融之于血脉，做到内化于心、外践于行，以更加优异的成绩迎接党的十九大胜利召开，向党和人民交上一份满意的答卷。
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课件-党的十八届四中全会报告精神解读
党的十八届四中全会报告精神解读第 1 章 全面推进依法治国进程（上） 第 2 章 全面推进依法治国进程（中） 第 3 章 全面推进依法治国进程（下） 第 4 章 宪法在法治体系中的核心作用（上）胡锦光 中国人民大学法学院 二 0 一四年十一月 各位学员大家好，今天非常高兴有这个机会跟大家解读一下四中全会《决定》当中关于 要以宪法为核心来建设中国特色的社会主义法治体系方面的一些内容。 我今天所要讲的主题 是《宪法在法治体系中的核心作用》 。我们今天主要讲以下三个问题。第一，依法治国为什 么必须依宪治国。第二，依法治国为什么必须实施宪法。第三，实施宪法为什么必须建立时 效性的违宪审查制度，也就是宪法监督制度。 一、依法治国首先要依宪治国 依法治国为什么必须首先依宪治国？ 我们回答这个问题需要从两个层次来解读。 第一， 中国为什么当代必须依法治国？第二， 在依法治国当中为什么必须以宪法为核心。 （一）中国当代为什么必须依法治国 先来看一下 1949 年以来我们是以什么样的思维和方式管理这个国家和社会的，为什么 那种管理的思维和方式在今天的中国已经不适用了。 1、传统的管理 原来社会长期以来实行计划经济， 计划经济不仅是在经济领域实行计划。 实际上在社会 的所有领域都是按照计划的思维来进行管理，我们知道计划有两种，一种是指导性计划，一 种是指令性计划。实际上起决定性作用的是指令性计划，也就是所谓命令。所谓计划的思维 就是按照命令与服从的思维来管理这个国家和社会，当然也符之于革命的思维运动的方式， 思想动员，说服教育，但其中起到决定性作用的是命令与服从。为什么当年政府或者组织上 命令我们民众，我们民众不得不服从，甚至于还非常乐意服从，我认为主要有两个根据。 第一个根据就是政府对民众的人身控制，并且通过控制人身自由来控制他的社会地位、 政治地位、经济地位，甚至于他的思想。政府是怎么来控制民众的人身自由的呢？首先把我 们这个国家的国民分成两部分，一部分是城市居民，一部分是农民。那么农民不许进城城市 居民可以到农村去，但是由于农村脏苦累穷，城市居民不愿意到农村去，这就形成了城乡二 元结构或者称之为城乡隔离。第二步，对于每一个城市居民，把他固定在一个单位没有自由 职业，如果要从这个单位调往另外一个单位，自由组织决定不能自由选择。对于农民，把每 一个公民固定在一个生产小队，没有自由职业。也就是说在当年的中国，我们每一个人就像 棋盘上的棋子一样固定在一个单位， 都是有组织安排或者分配的。 政府正是通过这样一种人 生控制把国民其他的方面都控制住了。 第二个根据是政府可以不依据法律程序给那些不听话的民众戴上一顶帽子， 这个帽子我 相信有几十顶时候多。我们常听说的有地方反馈用，新生资产阶级分子，反动学术权威，敌 特分子，敌特嫌疑分子等。戴上这顶帽子实际上就处于社会底层，没有期限、没有明确的待 遇。还不像我们今天的判决，如果判决有期徒刑五年，我们在监狱里服完刑以后，出来以后就自由了。但是在当年戴上这顶帽子期限是没有的，你的政治待遇、经济待遇、社会待遇等 等也不明确，实际上是处于社会地层。 政府命令和服从这种思维和方式管理社会的第三个根据，就是 1949 年以来，很长时间 以来我们的民众无限信任政府， 无限信赖政府， 认为政府无论做什么， 都是为了民众谋福利、 谋福祉，即使政府的行为损害了自己的利益，应然把它理解成是娘错打了孩子，仍然还是相 信政府。 那么在这样一种社会氛围之下，政府去扶持社会秩序，调整利益关系，就不需要依靠法 律，政府有什么意图只要可以发号召，大家积极响应。政府有什么重大意图，那么人民日报 发个社论，全国人民认真学习，积极贯彻落实。对于这一点毛主席曾经说过，我们不需要什 么民法、刑法来维持秩序，我们只要开个会议，做个决议，每个决议就是法。我们人民日报 发表一篇社论，全国执行，何必要什么法律，这个结果是市社会氛围的一种表现。当时政府 之所以采用命令和服从这种方式管理这个国家和社会才比较能够奏效，是因为以上三个根 据。 2、中国社会的发展变化 今天人口流动是这个社会的常态，政府也不可能不经法律程序就给某人加上一个身份， 成为社会的底层。另外，我们的民众也不向当年那样，无限现任政府及，无限信赖政府。也 就是说我们今天面对这个社会， 我们仍然采用命令和服从的方式的话， 那么很难像以往那样 奏效。反过来看，经过改革开放三十多年，中国社会发生了巨大变化。按照我们文件里所说 的，中国社会发生了翻天覆地的变化，中国社会发生了举世瞩目的变化。关于中国社会的变 化， 我们每一位都有自己的概括和总结， 我认为中国社会除了物质上的巨大发展变化丰富之 外， 中国社会主要发生了以下六大变化。 而这六个变化又决定了我们面对变化以后的中国社 会采用命令服从的思维对国家和社会进行管理很难奏效， 而必须采用新的思维和方式进行管 理，这个新的思维和方式那就只能是依法治国。 1）单一利益社会变为利益多元化社会 利益多元化是我们这个社会的基本特征，无论承认与否，我觉得这是一个普通事实。这 次四中全会的《决定》里说，我们今天所遇见的矛盾、风险和挑战前所未有，我觉得就是这 种利益多元化的一种表现。我们经常也说，我们今天的社会矛盾高发期、突发期。我们知道 矛盾就是就是由利益之间的冲出而形成的， 今天是利益多元化的社会， 所以它的矛盾很冲突， 比 1949 年以来任何时期都要高发和突发。 当然，矛盾高发期突发期这个表述我认为是不准确的，因为矛盾高发期、突发期，它有 一个期，是否给你感觉我们这个三年、五年之内日子难过，我们熬过这三年、五年日子就好 过了。就像我刚才所说的，我们是一个第一多元化的社会，只要我们没有找到妥善调整多元 利益之间的关系，矛盾永远就是高发和突发。面对利益多元化的社会，我们应当用一种什么 样的机制来调整多元利益之间关系的矛盾和冲突呢？我认为只有依据宪法和法律， 才能做到 这一点，为此没有其他办法。 首先，要承认多元利益；其次，要建立充分的民意表达机制或者说利益表达机制，使得 每一种利益都能通过有效途径来表达自己的利益诉求。 在这个基础上， 我们经过民主程序和 民主机制形成宪法和法律， 宪法和法律就是调整服从利益之间关系的载体或者说平衡期。 通 过宪法和法律把各种利益之间关系用权利和义务来把它边界化、 清晰化， 我们再以宪法和法 律反过来调整多元利益之间的关系， 我们只能用这样一种循环， 才能达到妥善调整多元利益 之间关系的这个效果。 2）计划经济到市场经济 中国社会的第二大变化就是由市场计划经济到市场经济， 市场经济我认为对中国社会的 影响是不可估量的。其中对我们这个社会的冲击，我觉得主要有两大冲击。第一大冲击就是对国家权力，市场经济对国家权力的冲击主要有三个：第一是范围，我们经常听到这样一句 话，在治厂经济条件下，政府的归政府，市场的归市场，这句话虽然没有说清楚哪一些归政 府、哪一些归市场，但是这句话至少告诉我们一点，我们的政府也不能像计划经济那样呈现 出无限性、全能性，我们今天的政府只能是有限政府。市场经济对国家权力的第二大冲击就 是行使权利的来源， 我们以往在讲到政府权力来源的时候， 往往只需要从政治上回答就够了， 就是我们的政府的权利来自于人民的富裕， 或者说我们的权利是人民富裕的。 我们在今天我 们仅仅从政治上回答是不够的，我们还要从法律上去回答。我们的权利是人民富裕的，但是 人民富裕我们全体的载体是什么？通过这个载体富裕我们多大的权利， 也就是李克强总理所 说的，我们不仅要回答政府权力的政治，我们还要政府权力的法律来源。市场经济对国家权 利的第三大冲击就是行使国家权利的依据。 我们在计划经济体制下政府自己制定政策， 并且 按照自己的政策来进行管理。我们在今天这样是不允许的，政府必须要依法管理，而制定法 律的主体和实施执行法律的主体是相分离的。 概括起来，市场经济对国家权力的冲击主要有三大冲击，就是国家权力的范围，国家权 力的来源和行使国家权力的依据。 三大冲击又暗含着一种冲击， 政府的权力在哪里， 有多大。 通过宪法和法律对政府的权力做出一个规定， 那么这个规定的用意是什么？显然在规定政府 权力的同时暗含着就是要防止政府权力的滥用， 就要去限制它。 那么用什么才能去限制政府 的权利呢？我们只能用宪法和法律， 而没有其他办法， 所以这是市场经济带来的一个巨大的 阻力。 市场经济对我们这个社会的第二大冲击， 就是社会成员的观念。 市场经济就是一种自由 经济、权力经济、平等经济和法治经济。关于最后一点，我们四中全会《决定》里专门讲到 了市场经济是法治经济，也就是说在市场经济条件下，市场主体有权力、有自由、讲平等、 讲规则。市场主体就是我们社会当中的每一个人，我们每一位社会成员在市场环境之下，我 们有权力、有自由讲平等、讲规则。那么同一个人，在市场领域里边是这种状态，换作别的 领域，在社会领域、政治领域，甚至于思想领域，它仍然还会有同一个思维来分析问题、判 断问题、得出结论。我们一些官员经常感慨，现在的老百姓不好管了，那么他为什么不好管 了？也就是我们今天的民众，他的观念里边有权力、有自由、讲平等、讲规则，如果我们应 然把现在的民众当作 30 多年前的民众那样来进行管理，当然，是难管了。 3）禁止人口流动到人口自由流动 中国社会的第三大变化就是从禁止人口流动到人口流动是这个社会的常态， 从管理的角 度来说，人口不流动那么管起来是最方便的。但是事实证明依照这种方式进行管理，把这个 社会管死了，把这个社会管的越来越穷，那么我们要进行改革开放，改革首先要进行经济改 革。经济改革的结果是我们实行商品经济，最终实行市场经济。我们知道，市场经济的一个 基本前提就是劳动力自由转移， 没有劳动力的自由转移市场经济不复存在。 所以人口流动它 的最初的目的就是为了配合市场经济的这种需要。 4）无人权意识到人权意识增强 中国社会它的第四个变化， 就是从没有人权意识到人权意识增强， 我们的社会成员逐渐 的认识到我自己是人，我有独立的人格，我自己的事物由自己来作主，这就是法律上所说的 自我决定权利。 5）政府公信力极强到官民互相不信任 中国社会的第五大变化就是政府的公信力从极强到我们今天民众不是非常信任政府。 在 这种背景下， 我们政府就很难单纯的用命令和服从这种思维来进行管理。 政府的公信力下降， 我认为主要责任是在官员这一方。从反腐败当中，我们抓起来很多贪官，我们现在又是信息 时代，网民们把这个贪官当年在台上所讲的一些话搜集出来，把他犯的这些罪行搜集出来， 一对照，当然就会得出来一个结论。这些官员出尔反尔、言而无信，大大的影响了中国的公信力。 6）单一核心价值观到多元核心价值观 在核心价值观方面，我想主要是发生了两大变化。第一个变化，我们原来的核心价值观 是国家、 社会、 个人三位一体。 也就是国家的价值观就是社会的价值观， 就是个人的价值观， 我们今天三者分离。从十八大报告当中我们可以看到，我们的核心价值观一共 24 个字，前 八个字是一组， 中间八个字是一组， 最后八个字是一组。 前八个字讲的是国家的核心价值观， 中间八个字是讲的社会核心价值观，最后八个字是讲的个人的核心价值观，三种并不相同。 核心价值观的第二大变化， 我们这个社会的核心价值观我们今天是自由、 平等、 公正、 法治， 这样四个核心价值观在三十多年前可以说是不可想象的，而我们在今天就变得十分正常。 3、现阶段的管理方法 中国社会我认为主要发生了以上六大变化， 这六大变化也决定了我们国家必须要依法治 国。 但是我们再看看我们今天并没有完全做到， 因中国社会的发展变化而改变我们国家管理 和社会管理的思维和方式。 我们今天管理这个国家和社会， 对其中所发生的一些具体的问题、 个案， 那么我们采用什么样的方法进行管理呢？我们观察实践， 我觉得主要是以下四个方法。 第一是命令，第二是依法治决定，第三是经济补偿，第四是关押。 对于民众，我们首先采用的是传统的这种思维和方式，运用命令，但是很难奏效。第二 个办法就是依法做决定，实践中也很难奏效，为什么不能奏效呢？因为从个案上讲，我们国 家机关是依法，但是同类的事情，我们国家机关有的时候依法，有的时候不依法。也就是说 对这个法律做出决定的机关，并不维护他的尊严，维护他的尊严，并不能作为一个常态化的 一种管理的方式，而是作为一种选择性的工具。既然我们国家机关不尊重法律，那么我们的 民众他也就不尊重法律。第三个办法是经济补偿，就是所谓闹的凶的人补的多，闹的不凶的 人补的少。那么就很难按照统一的规则来处理。最后一个是关押，这种方式表面上看起来把 个案解决了，实际上可能激化了矛盾，被关押的人他总得放出来，放出来以后他可能永远憎 恨我们的公安机关，甚至有可能憎恨我们的政权机关。 这四种方法内部并没有统一的思维和逻辑，并没有做到或者我们就统一都按照规则办 事，或者我们就统一按照领导的意志办事。有时按规则办事，有时按领导意志办事。这样， 就导致了中国社会产生了一些问题。 4、当前中国社会的基本问题 中国社会在取得伟大进步的同时， 我认为也存在一些问题， 这些问题如果等于得到妥善 的解决，中国社会就能平稳、稳妥和可持续发展。中国社会这些问题，我们要分解一下，我 认为中国社会的主要问题是公权力滥用，公权力滥用有三个表现。第一，以权谋私，贪污受 贿。第二，大势营造劳民伤财的工程，大势举办劳民伤财的活动。第三，不作为，也就是不 履行法治职责。 按照李克强总理所说的就是思维素餐， 关于这三个表现我们四中全会 《决定》 里边都有描述。 为什么说公权力滥用是中国社会的主要问题呢？因为公权力滥用以下的问题 我认为都跟公权力滥用有密切的关联。 第一个问题， 核心价值观缺失。 十八大报告当中所提到的， 我们这个社会的核心价值观， 自由、平等、公正、法治，我认为并没有在全体社会成员内心当中生根发芽，特的主要原因 是公权力滥用造成的。 第二个问题，社会的诚信体系缺失。官员本来应当是社会诚信的表率，但是我们看到在 反腐败当中所发现的这些贪官污吏，言而无信，出尔反尔。显然，他们破坏了这个社会的诚 信体系。 第三个问题，社会公平的理念没有获得充分体现。社会主义制度和资本主义制度比较， 它最大的优秀性和特征是公平， 但是我们看到我们在各个领域里边都存在一些不公平的一些 制度，一些现象。它的主要原因我认为是公权力滥用所导致的结果，权权交易，权钱交易。第三个问题，刚才我们讲的社会公平的理念没有充分实现。这个问题不解决，我们这个社会 也很难平稳的发展。公平当中最突出的一个那就是机会公平，人人只要经过努力都，有机会 上升到上一个层次， 也就是说从下一个层次到上一个层次有一个通道。 现在我们看到一些不 公平的制度，把这个通道堵死了。再怎么努力也不能到上一个层次去，因为你没有过硬的靠 山。按照网络上所讲的，你没有一个好爹。 第四个问题，贫富差距，城乡之间，不同城市之间，东西之间贫富差距巨大，这个贫富 差距我觉得是有风险的。 好在中国社会是个亲情社会， 贫富差距当中的一些问题在亲情范围 内得到了一定程度的解决或者缓解，但是并不等于这些问题不存在。 最后一个问题，个人权力，包括私有财产没有能够得到有效的保障。个人权力之所以没 有得到有效的保障就是个人权力和国家权力的界限并不清晰， 私有财产权没有安全感， 我想 这是公权力滥用的一个典型的表现。 我们看一看薄熙来重庆的民营企业家的命运， 我们对这 一点我想应该有一些感同身受。 归纳起来， 我认为公权力滥用是中国社会的主要问题， 因为它滥用又延伸了中国社会的 其他问题。 那么我们需要追问一句， 在中国公权力为什么如此滥用？按照我们习总书记所有 所说， 我们要把权力官进制度的笼子里。 那么也就是说我们今天还没有把权力关进制度的笼 子里，那就是说我们的宪法和法律还没有权威，还没有把公权力关进制度的笼子里。因此， 我认为宪法和法律没有权威， 这是中国社会的根本问题， 我们四中全会之所以专门就依法治 国做出决定， 就是党中央看到了中国社会的根本问题是宪法法律没有权威， 没有把公权力约 束制度导致它滥用，而又因为公权力滥用产生了其他的水问题。所以，我们可以得出结论， 中国为什么要依法治国？是来专门解决中国社会存在的根本问题。 那么我们知道任何一个社 会都必须要有秩序，任何秩序的形成和维持都必须依赖规则，如果规则是统一的，秩序就是 统一的。如果规则是统一的，那么规则就是稳定的，如果规则有权威性，那么秩序就有权威 性。反过来说，规则如果不一，秩序就不统一；规则不稳定，秩序就不稳定；规则没有权威 性，秩序就没有权威性。那么中国的社会，今天我们看到的就是后面的问题，规则不统一， 规则不稳定，规则没有权威性。 5、社会规则的“双轨制” 这种状态是怎么造成的呢？我们观察一下， 中国社会的国家治理、 社会治理的规则体系 可以发现，它呈现出的一种双轨制。我们有宪法、法律、法规、规章这一套规则体系。我们 还有另外一套规则体系，那就是报告、文件、批示、讲话。我们有的时候依法治国，我们有 的时候依报告治国，依文件治国，依批示治国，依讲话治国。也就是两者都在中国社会发生 作用，这样就形成了规则之间的不一致。不仅两套规则之间不一致，而且两套规则内部也不 统一。法规规章违反法律怎么处理，法律违反宪法怎么处理，我们在制度上已经建立了合法 性审查和违宪审查两种审查机制，但是这些机制在运行当中，它的失效性不强。 对于另外一套规则，我们经常听到一句话，上有政策、下有对策。对于违反政策的对策 怎么处理？我们目前也很难有一套有效的审查机制。 这样中国社会在国家治理和社会治理的 规则体系方面处于这样一种极不统一的状态， 我认为这是中国在国家治理和社会治理方面不 成熟的一个表现，这种状况很难保证我们国家平稳、健康、可持续发展。 因此， 我们看到四中全会 《决定》 里面第一个大问题就是要解决规则体系的统一性问题， 那就是我们要形成以宪法为核心的统一的社会主义法律体系，降低报告、讲话、文件、批示 在国家治理和社会治理当中作用， 提高宪法和法律的权威性。 以至于未来我们这个社会只有 一套规则体系，那就是以宪法为核心的统一的社会主义法律体系。 我们这一套法律体系为什么没有形成呢？我认为主要有三个原因。 第一， 两千多年来的 人彘传统。第二，1949 年以来我们长期实行计划经济，在计划经济时代政府的权力不是来 自于宪法法律的授予，也不依据研发和法律行使权利。因此，宪法和法律在当时基本上就没有存在的空间。第三，改革开放。我们今天在大力宣传改革开放的伟大成就，我认为改革开 放对于中国进步的伟大贡献，我们再怎么宣传都不过分。但是，有一点我们在讲改革开放伟 大成就的同时，必须要讲清楚，必须要讲透出。那就是我们最初的改革开放可以违法改革， 但是我们今天的改革开放必须要依法改革开放。如果这一点不讲清楚，不讲透出，我们在讲 改革开放伟大成就的同时必然暗含地告诉人们，改革开放之所以能够取得今天的伟大成就， 就是因为我们当初违法进行的。如果我们要规规矩矩、老老实实的遵守宪法和法律，改革开 放是取得不了今天的伟大成就的。 我们今天在全面深入改革过程当中， 尤其要把这一点讲清楚。 好在我们习总书记多次讲 到，以后任何重大改革都要于法有据，我认为这句话讲的特别艺术，也有分寸。也就是说如 果我们未来重大改革必须要先立法， 依法进行改革， 这样对于树立宪法和法律的权威是有不 可估量的意义。 同时这句话又暗含着我们有一些非重大改革可以于法无据， 这就跟实践当中 改革创新实验预留了一个空间。 当然， 我们的干部们在理解这句话的时候一定不要把非重大 改革无限扩张。如果我们通过解释认为我们所有的改革都是非重大改革，都可以于法无据， 他们我们宪法法律的权威也就无法树立起来。 （二）为什么要以宪法为核心 宪法当中有什么东西决定了法律体系必须以宪法为核心呢？我想我们可以从两个侧面 来解释这个问题。 1、宪法的主要内容 第一、宪法规定了或者确认了我们这个国家和社会最根本的问题，包括根本制度、根本 任务、基本制度、基本政策、公民的基本权利和义务。其他法律都是根据宪法当中的规定在 某个领域里边的具体化。 第二、 我们从政治上说宪法是一个国家政治力量对比关系的集中表 现， 而其他法律只是在宪法的框架之内对某一个领域里的政治力量对比关系做出具体化的规 定。第三、宪法具有最高的法律效力，法律违反宪法法律是无效的。第四、宪法对一个国家 来讲它是根本法， 所有的国家机关所制定的法律文件都必须要与宪法保持一致， 不能与宪法 相抵触。 宪法对于整个社会来讲是最高规则， 社会除了国家机关以外， 还有一些企事业单位、 社会团体，还有村委会、居委会等社会组织，它们所制定的法律文件都不得与宪法相抵触。 前不久我们看到一个有意思的案例， 有个村里边制定了一个村规民约， 村规民约当中规 定，村干部喝酒可以喝 60 块钱的酒，村民喝酒不能超过 30 块钱。村干部抽烟可以抽 18 块 钱的研， 村民抽烟不得超过 2 块钱的研， 这样的乡规民约是否有效？我们依据什么来给它做 出判断呢？那就是要依据宪法， 宪法是这个社会的最高规则。 宪法对于个人来讲它是根本活 动准则，我们每一个个人进行行为的时候，我们的直接活动准则是法律，那么法律为什么有 效是因为它符合宪法。 所以宪法在根本上划清了我们个人权力和自由的边界， 划清了公权力 的边界，所以它是我们行为的根本活动准则。 2、宪法对于国家权力的基本功能 为什么法律体系要以宪法为核心呢？宪法对于国家权力来说可以起到三个功能。 我们一 些领导在讲到宪法、在讲到法治的时候往往抵触、害怕、反感，认为一讲宪法，一讲法治就 是来约束我的权力，其实不然。 宪法对于国家的权力来讲起的第一个功能就是赋权， 也就是通过宪法和法律赋予我们国 家机关权力， 使得我们国家这种权力具有合法性和承担性。 我们的国家机关在行使国家权力 的时候为什么能够做到理直气壮？就是因为其权力来自于宪法法律的赋予或者授予， 使我们 这种权力具有正当性和合法性， 我们才能做到理直气壮的行使国家权力。 我们如果离开了宪 法，我们国家权力的正当性、合法性无法保证，这一点四中全会《决定》里边说的很清楚。 比如说我们中国共产党在中国的执政地位那就是由《宪法》明确为了的， 《宪法》序言规定， 坚持中国共产党的领导， 《宪法》正文虽然没有明确的点出这一点。但是从它的制度规定当中可以推导出来， 也是要坚持中国共产党领导， 也就是说宪法是中国共产党在中国执政的最 高依据。 宪法对于国家权力的第二个功能就是保权，宪法和法律赋予了我们国家机关一些权力， 目的就是想我们国家机关通过行使这些权力完成两项基本职能。第一项职能，维持秩序。第 二项职能， 提供必要的公共产品和公共服务。 我们的国家机关怎么才能更好的履行这两项职 能呢？那就是在行使国家权力的时候必须要充分有效。 那么又怎么能做到充分有效呢？那就 是我们国家机关在行使宪法法律赋予国家权力的时候必须要依据宪法和法律当中所规定的， 保证国家权力，充分有效运行的一些原则和机制。实践中，一些国家机关在行使权力的时候 做不到有效， 原因就在于不知道宪法当中所规定的这些保权的原则和制度， 或者说没有很好 的来运用这些原则和制度。 这些原则和制度在我们国家宪法和法律规定了很多， 我们今天就 举一条，那就是公权力的优先性原则。我们国家机关在行使国家权力的时候，社会上所有的 人都必须要配合、协助和服从，否则构成妨碍公务。那么对妨碍公务的行为依照法律规定可 以追究他的责任，这种优先性原则就保证了我们国家权力行使的有效性。 宪法对于国家权力的第三个功能才是限权， 而且从本质上说限制国家权力是为了保障国 家权力的有效运行。我们可以试想一下，我们国家机关如果没有宪法法律的限权，行使一个 权力就违法，又行使一个权力又违法，我们国家机关只有从宪法法律那里得到权力，而没有 权威。如果我们国家机关是这种状态，只有权力没有权威，那么它做出一个决定，由于它的 公信力差，通行这个决定的成本就非常高。如果有了限权，我们国家机关做一个决定就是合 法的，合理的，我们又做个决定也是合法合理的。这样我们不仅有权力，而且因为我们有公 信力，所以才有权威。我们做这个决定，当事人就会自愿的自觉的履行，那我们推行这个决 定的成本就非常低。 所以对于我们国家权力来说，我们离不开宪法。离开了宪法，我们国家权力的正当性和 合法性的来源成问题， 我们国家机关行使国家权力有效性成为问题， 我们国家权力可能就会 滥用和扩张。因此，宪法因为是从宏观上来赋予国家权力，保障国家权力和限制国家权力， 一切法律法规规章都必须在宪法的这三个功能的基础上做出具体化的规定。 3、宪法对于公民个人的基本功能 宪法对于个人来讲它有两个基本功能，第一，人权保障。马克思说宪法是人权保障书， 列宁说宪法是一张写满人民权力的纸。整部宪法字里行间就是两个字“人权” ，尤其是我们 国家在 2004 年通过宪法修改增加了一个条款，就是我们尊重和保障人权。这个条款对于我 们国家来说，具有里程碑的意义，也就是说从 2004 年以后，中国共产党在中国的执政理念 发生了根本变化，所有的执政都是为了尊重和保障人权。2004 年以后，我们国家的理念发 生了根本变化，我们所有国家机关的活动，所有国家权力的运行都是为了尊重和保障人权。 所以，宪法对于个人来讲，第一个功能就是人权保障。第二个功能就是来界定国家权力和个 人权力之间的界限，这样我们宪法所规定的公民的基本权利才有所保障。 4、宪法对于社会的基本功能 宪法对于社会来讲它能够起到两个功能。第一，确立社会核心价值观。任何一个社会都 必须要有核心价值， 核心价值能够凝聚全体社会成员， 使得这个社会共同体能够平稳、 健康、 可持续的发展。 核心价值观在哪里呢？我认为一个国家的核心价值或者核心价值观在这个国 家的宪法和法律里， 当然首先是在这个国家的宪法里。 宪法是一个国家的核心价值或者说核 心价值观的载体，宪法就是一套制度。这制度就是核心价值观的制度化、具体化。宪法和法 律的有效实施就是弘扬和彰显这个社会的核心价值、 核心价值观， 如果宪法和法律得不到有 效实施，这个社会的核心价值观就得不到弘扬和彰显。所以对一个社会来讲，宪法确立了这 个社会的核心价值和核心价值观。第二，界定国家权力和社会主体权力的边界。在一个社会 除了国家机关以外还有一些社会团体、社会组织、企事业单位等。那么这些社会组织、企事业单位它享有的社会权力是哪一些？这就需要宪法来予以界定。 5、信仰宪法什么？ 刚才我们讲了我们要以宪法为核心，四中全会《决定》里边都讲到了要培育我们民众对 宪法的信仰，对法律的信仰。四中全会《决定》还专门指出，宪法和法律的权威源自于民众 的信仰， 我们民众为什么要信仰宪法呢？宪法里有什么东西值得我们民众去信仰呢？我认为 宪法当中有两点决定了我们的民众要信仰宪法或者说必须信仰宪法。 宪法里有两种生活， 两种生活实际上是一种生活。 具体来说宪法里边有体现核心价值观 的生活。如果我们信仰了宪法，我们就能过上自由、民主、公正、法治的生活，或者说我们 就能够在这样的社会当中生活。如果我们不信仰宪法，我们就过不上自由、平等、公正、法 治的生活。我们信仰宪法，我们的人权就有保障，我们就可以在一个人权或者尊重和保障的 社会当中生存。宪法是什么？实际上宪法离我们并不遥远，宪法并不高高在上，宪法就是我 们的日常生活。我们每天过的日子就是宪法保障的结果，实施的结果。 这是我今天所要讲的第一点，依法治国为什么必须首先依宪治国。第 5 章 宪法在法治体系中的核心作用（下）胡锦光 中国人民大学法学院 二 0 一四年十一月 二、依宪治国必须实施宪法 习总书记说宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。四中全会《决定》里边，特 别指出要加强宪法的实施，因为宪法毕竟是纸面上的，只有通过实施才能变成一种现实，才 能有生命，才能有权威。 （一）宪法实施的方式 那么宪法它的实施和法律的实施很大的差别，我们国家在宪法实施方面还存在什么问 题？如何加强呢？我们来看一下。首先，宪法是怎么实施的？宪法的实施主要有两种方式： 1、宪法的直接适用 第一种就是直接实施， 也就是直接依据宪法做出一个行为， 那么我们根据这个行为我们 可以把它区分为两类， 第一类就是立法行为， 我们有立法权的国家机关， 依据宪法制定法律， 行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章等。通过制定这一些法律文件，把宪法 当中的原则、理念、精神等等具体化，这是实施宪法一种重要的方式。在这种方式当中，四 中全会指出，我们还存在一些问题，那就是在立法当中我们还存在，不能完全适应我们的现 实需要， 立法落后于社会实际， 有的立法体现了部门利益， 有的立法擅自扩大了部门的权利， 尤其是在立法过程当中没有很好的解决改革与立法的关系，立法没有很好的回应改革的需 求，一些改革的成果没有转变成立法，这些方面，就是在这个意义上的宪法实施，四中全会 《决定里面》 提出了许多具体的举措。 比如说我们人大常委会委员当中要增加具有法制实践 经验的专职委员代表，引入第三方评估，增加公民参与的途径等等。这是我们宪法直接实施 的一种尝试，通过立法来实施。 第二种，是依据宪法来做出具体的行为，比如说四中全会增加了两个内容。第一，就是 要在 12 月 4 号设立国家宪法日，我们原来的 12 月 4 号称为法制宣传日，我估计从今年，就 2014 年 12 月 4 号开始就要改为国家宪法日，在这一天就可以广泛的宣传宪法，举行各种纪 念宪法的活动， 讲解有关宪法方面的知识来增强我们国家机关工作人员和民众对宪法的信仰 意识。 四中全会采用了第二个直接实施的举措， 就是要设立国家宪法宣誓制度， 按照四中全会 的规定， 以后凡是由人大及其常委会选举或者决定的工作人员都必须要向宪法宣誓， 那么宪 法宣誓制度当然具有很大的意义。 对于提高我们领导干部对宪法的认识， 提升宪法的尊严感、权威，我觉得都是有很大的意义。这两个举措都是直接实施宪法的这样一个行为。 直接实施宪法主要是我们的全国人大和全国人大常委会， 依据宪法做出一些具体的决议 和决定，比如说我们全国人大，依据宪法来设立特别行政区，依据宪法来审查、批准国民经 济和社会发展计划， 依据宪法审查批准有关财政预算和决算的决定和决议。 我们全国人大常 委会的诸多权利当中都是直接依据宪法做处的决定和决议， 这些都是来实施宪法的一些行为 和活动。 2、宪法的间接适用 宪法的另外一种实施方法那就是间接适用， 宪法的间接适用应该说是宪法适用的主要途 径， 所谓的宪法间接适用， 就是我们知道， 法律都是依据宪法制定的， 法律是宪法的具体化， 我们国家绝大部分法律的第一条做了明确规定， 本法依据宪法的制定， 法律依据宪法的制定， 它的意思是指法律依据宪法的立法权限，依据宪法规定的立法程序，依据宪法的理念、原则 和规范的要求来具体制定了法律制度。在这个意义上，因为法律是依据宪法制定的，实施了 法律，那就意味着实施的宪法。 当然， 刚才我们讲到法律是依据宪法制定的， 我们实施法律就是实施宪法， 正因为如此， 我们在适用法律的时候就不能仅仅在法律层面去理解法律， 我们必须要从宪法层面去理解法 律，如果我们仅仅从法律层面去理解法律，那么这个法律我们就理解不深，不透。我们要从 宪法层面去理解这个法律，那么这个法律我们就理解的深刻、透彻，这样的话我们去适用这 个法律，那么就可以适用的很好。我们实践当中，我们法院，在审理一些案件的时候，由于 没有很好的吃透宪法，领会宪法，仅仅去从法律层面解决案件，导致案件的判决出现差错。 我们所有的国家机关在工作当中都要去适用法律， 也就是都有义务从宪法层面去理解法 律，更好的适用法律。所以在宪法这个意义的实施上，我们每一个国家机关工作人员，都要 去认真学习宪法，领会宪法，只有如此，你才能更好的去适用法律，更好的在工作当中贯彻 宪法， 所以宪法的实施跟我们每一位国家工作人员都有很大的关系。 比如说宪法的核心价值 是人权保障，我前面讲了，我们 2004 年宪法修正案经过修改，增加了国家和国家尊重和保 障人权， 如果我们理解了宪法这样一个核心价值， 我们在来理解法律和我们制定制度政策有 决定性的帮助作用。 我们适用法律的时候， 那么这个法律它是不是有助于尊重和保障人权？这个法律我们可 以做不同解释，那么哪一种解释更适合于尊重和保障人权，我们就应当按照那样一种解释， 我们就需要按照那种解释来适用。 我们所指定的制度政策是不是有利于保障人权， 如果它不 利于尊重和保障人权， 那么我们这个制度和政策从根本上就是违反宪法的， 那我们就不能来 制定这个制度和政策。 在比如说，我们以前有长期以来的一个提法，就是我们要以经济建设为中心，两个基本 点是为经济建设服务的， 我们一般对这样一个提法就是到此为止了， 我们一切的工作都要围 绕着经济建设，因为我们没有从宪法层面来理解这个问题，那么在经济建设当中，我们走了 一些歪路，就是为 GDP 主义，完全就看指标。如果我们理解了这个宪法，特别是理解了人 权保障是宪法的核心价值，那么我们回答这个问题，理解这个问题就是往前一步，就会问一 句我们的经济建设是为了什么。 理解了宪法， 我们就知道我们的经济建设也是为了尊重和保 障人权。 你这个区域经济建设搞上去了， 但是民生问题没有得到很好解决， 那么就不能说你这个 地方取得了很大成绩， 说你这种经济建设可能就没有意义， 因此在这个意义上说我们每一位 领导干部都应该认真学习宪法，领会宪法，才能更好的去理解法律，做好工作。这是我们讲 的关于宪法的间接适用。 三、实施宪法必须建立实效性的宪法监督机制 实施宪法就必须要建立实效性的宪法监督制度，也就是违宪审查制度。（一）违宪审查的基本功能 宪法监督制度， 或者违宪审查制度， 它的基本功能是什么呢？为什么没有实效性的宪法 监督制度就不能保证宪法得到有效实施呢？宪法监督制度在世界上一般称之为违宪审查制 度，因为我们国家的宪法用于是监督宪法的实施，所以我们的教材，我们的书籍当中往往用 的术语是宪法监督制度， 所以在法律意义上宪法监督和违宪审查含义是相同的， 下面我们就 用违宪审查这样一个概念。 违宪审查制度主要有四个功能，第一个功能，是用来维护宪法的权威，维护宪法的根本 法地位。我们为什么怕老虎？因为老虎有牙齿。立法为什么怕宪法？因为宪法有牙齿，宪法 的牙齿就是违宪审查。 如果一个国家没有违宪审查， 那么就说这个国家的宪法是没有牙齿的 宪法，那么这个宪法就不可怕，我们国家在纸面上也违宪审查制度，但是不可否认，这个制 度没有什么实效性， 换句话说， 我们的宪法为什么没有足够的权威？就是因为违宪审查制度 不具有实效性，没有一幅真牙齿。 违宪审查的第二个功能就是来协调国家机关之间的关系， 宪法把国家权利， 在横向的国 家权利机关之间做了分配， 也在纵向的国家权利机关之间做了分配， 这种分配遵循了国家权 利行使的一般规律和人类国家治理文明的结晶。 它是这种权利实际运行过程当中可能就会出 现， 有的国家机关代替其他国家机关行使权利的这样一种现象， 从而引发两个不同国家机关 之间，包括横向和纵向的国家权利机关的权限争议。通过依据宪法来裁决这种权限争议，协 调不通国家机关之间的关系，使他们各司其职、各负其责。 违宪审查的第三个功能就是来纠正多数人， 滥用多数所犯下的可能导致侵犯少数人利益 的这样一种行为。 从近代以来人类能够找到的制定法律或者其他规则的最好的机制是多数全 员的， 也就是全体投票， 按照少数服从多数进行表决按照多数意见作为投票的共同体或者集 合体的，最终有效的决议或者抑制，这个规则应该说是最好的规则，但是这个规则也面临着 一种巨大的风险，就是多数人可能利用它多数的优势，滥用多数，所制定的法律和规则，由 于它没有兼顾社会的不同利益，所以这个规则并不是好规则。对于这样的规则，对于少数人 的正当利益如何进行保护？那么只能是采用违宪审查制度，对多数人滥用多数的人进行纠 偏。 违宪审查的第四个功能就是来确立和弘扬核心价值观。 前面我们讲了， 宪法当中确认了 一个社会的核心价值或者核心价值观， 它是以制度的形式作为核心价值观的载体。 危险审查 就是以公开的方式来撤销或者废除这些违背核心价值观的制度， 向社会传达社会应当捍卫的 核心价值或者核心价值观，所以如果没有违宪审查，那些违反核心价值观的制度依然有效， 甚至于大行其道，那么我们社会正常的核心价值就确立不起来。 （二）违宪审查的基本类型 违宪审查制度可以说是世界上所有制定宪法国家的选择， 任何一个国家只要制定了宪法 必然建立了违宪审查制度， 当然这些违宪审查制度都是根据本国国形来设立的， 可以说世界 上没有完全向推的两个国家的违宪审查是一模一样的，但是我们大体可以把它做一些分类。 世界各国所建立的违宪审查制度大体有四种类型。 1、司法审查制 这种类型以美国为代表， 也有美国首范， 世界上采用这种类型的国家主要是英美法系国 家，大概世界上有 64 个国家采用这种制度，它的操作程序是这样的。审理案件的法院受理 了一个案件， 在审理案件的时候需要选择适用一个恰当的法律规范作为办案的依据， 那么在 选择这样一个法律规范的时候，案件的当事人，包括原告、被告，或者第三人，以及法院认 为， 作为这个案件审理依据的法律规范是违反宪法的， 这样为了把具体案件当中的权利与纠 纷审理清楚，就必须首先要依据宪法对这个法律规范是否符合宪法进行审查。 根据宪法来审查法律规范，以及根据法律规范来审理案件，是由同一个法院来完成的，所以这种审查又称之为附带性审查， 也就是说审理案件的法院它的主要任务是来解决案件当 中当事人之间的纠纷，为了把这个纠纷审理清楚，附代理根据宪法来审查法律。 根据宪法审查法律和根据法律审理案件是由同一个法院来完成的。 那么这个法院为什么 能够根据宪法审查法律呢？或者说这种类型为什么是由英美法系国家来采用， 它的主要原因 就是法院必须要具备两个条件， 第一个条件就是法院对宪法的解释权， 第二个条件就是法院 系统内部存在一个先例约束原则，或者叫遵循先例原则。 欧洲国家为什么不采用美国的这种类型？或者说欧洲国家当中为什么有的国家模仿美 国，最后以失败告终，就是欧洲国家的法院，也就是大陆法系国家的法院不具备这两个基本 条件。在我们国家也有一些人认为我们应该模仿美国，由法院来行使违宪审查权。我认为由 于我们的法院对宪法没有解释权， 以及我们的法院系统内部并不存在先例约束原则和遵循先 例原则，因此我们不可能模仿美国，采用美国式的司法审查制度。 2、宪法法院审查制 这种制度以德国为代表，主要是大陆法系国家采用这种制度，世界上大概有 50 多个国 家采用这种制度，原来的苏联、东欧这些国家，在具备之后转而采用德国式的制度，设立了 宪法法院。在亚洲国家当中，目前只有韩国设立了宪法法院，采用宪法法院审查制度。这种 制度下，就是在立法，行政司法三个国家之外，另外在设一个专门依据宪法来对其他的宪法 行为进行审查的宪法法院，那么它的审查基本程序是这样的。 法院在审理案件过程当中依据法律作为判案的依据， 案件的当事人认为， 作为这个案件 审理依据的法律可能是违反宪法的，向法院提出来，法院也同意这种观点，法院就进行诉讼 终止，把这个问题提交给专门的宪法法院，宪法法院根据宪法审查法律是否符合宪法，审查 之后做出一个决定来公布它的结论， 然后在有法院根据这个结论来对具体案件做出判决。 也 就是说在这类国家根据宪法审查法律，这是宪法法院的主权，根据法律审理案件，这是普通 法院的职权， 所以它跟美国是的做法不一样， 它是由两个法院分别来完成宪法诉讼和法律诉 讼。 3、宪法委员会审查制 这种制度以法国为代表，同时原有法国的殖民地也采用这种做法，世界上大概有 10 个 国家左右采用这种做法， 这种做法基本上和德国宪法法院审查制相同。 为什么它作为单独的 一类来进行分析呢？因为在法国的制度之下也两点和德国的制度存在差别。 第一点就是在德国的制度之下， 任何一个公民在重进法律救济之后， 也就是到法院打官 司打了之后， 仍然认为他的宪法权利受到侵害， 在法院作出判决以后他可以直接到宪法法院 去告这个法律，而且在法国这是不允许的。另外一个，在德国任何一个法律，宪法法院要对 它进行审查， 必须是有资格启动的主体提出申请之后才可以进行， 而在法国议会所制定的有 关组织法，在制定之后不需要有人启动，必须直接提交给宪法委员会进行审查。 4、最高国家权力机关审查制 违宪审查制度的第四种类型就是最高国家权利机关审查制， 也就是我们国家今天所采用 的这种体制。 （三）我国的违宪审查制 下面我重点来介绍一下我国的制度现行情况，以及那些方面要进行完善。 1、违宪审查的宪法根据 一个国家为什么要建立违宪审查制度呢？它基本的根据就是宪法的效力高于法律及因 为两者在效力上存在高低之分， 那么法律就有可能违反宪法， 当法律是否符合宪法存在争议 的时候， 就需要有一个机关通过某种程序来进行审查判断， 这是建立危险审查制度的宪法根 据。我们国家宪法序言最后一段规定，宪法是国家根本法，具有最高的法律效力，宪法第五 条规定，一切法律，行政法规，地方性法规都不得与宪法相抵触，这两个条文就说明，在我们国家宪法的效力高于法律， 法律有可能违反宪法， 因此我们国家就有建立违宪审查制度的 必要。 2、违宪审查的基本目标 我们国家建立违宪审查制度， 要达到的目标从我们国家宪法当中可以看出来， 主要是两 个。第一个，就是宪法第五条规定，要保证社会主义法制体系的统一性。我们国家有立法权 的机关众多， 这些立法机关所制定的法律文件的形式也是众多， 那么如何在这些法律文件之 间形成一种统一的体系？就必须要建立违宪审查制度。通过违宪审查权的行使，使得法律、 法规、规章等等与宪法保持一致，就是内在的有一种统一性，因为只有保证法律体系内在的 统一性， 按照这样一个统一的法律体系所形成的秩序才是一种统一的秩序， 这个秩序就是宪 法秩序。如果没有违宪审查制度很难去保证法律、法规、规章等等这些规范性文件内在是一 种统一的。 我们今天所讲的主题， 就是宪法在法制体系当中的核心作用， 就是不仅仅是要在法律体 系当中的核心作用， 所谓在法制体系当中的核心作用就是要把宪法的原则、 精神和理念体现 在法律、法规、规章等等这些规范性文件里面。我们一切法律、法规、规章都必须要理念、 原则、精神上与宪法保持一致。就像我前面所以讲的，宪法的核心价值是人权保障，那么这 个理念，这个核心价值，必须要在法律、法规、规章当中得到完全的体现，使得我们所有的 法律、法规、规章都要达到人权保障的这样一个目的。 我们认为宪法审查制度达到的第二个目标就是国家尊重和保障人权。 通过行使违宪审查 权，把法律、法规、规章等等这些规范性文件当中可能会损害人权的条款予以废除，把一些 文件予以废除。比如说，我们国家在此之前，我们各位都看到，2003 年通过孙志刚案，国 务院把自己所制定的办法予以废除，使得人身自由获得更有利的保障。三中全会《决定》当 中明确提出要废除劳动教养制度，全国人大常委会作出专门的决定，废除了劳动教养制度， 这就使得在这个领域里的人权保障获得了大大的提升。 3、违宪审查的主体 从 1954 年宪法以来，我们国家所奉行的，违宪审查的体制就是由最高国家权利机关审 查制，也就是由全国人大来进行审查。1982 年宪法，在这个基础上又增加了全国人大常委 会行使违宪审查权，根据宪法规定，我们国家的违宪审查权主要由全国人大行使，和全国人 大常委会行使。根据 2000 年的《立法法》规定，由于全国人大常委会是最高国家权力机关 的常设机关所以在行使危险审查权方面，主要由全国人大常委会来进行。 我们的全国人大和全国人大常委会来行使违宪审查权， 这样实际上对我们的制度有很大 的影响， 这样一个体制， 那么就决定了在我们国家对于法律的审查是由全国人大和全国人大 常委会自己来完成的， 表现出自我审查， 同时也证明了在我们国家违宪审查的主要对象不是 法律，而是法律以下的规范性文件。换句话说，在别的国家违宪审查的主要对象是法律，而 在我们国家违宪审查的对象主要不是法律， 这是我们国家在这个领域和其他国家的一些重大 差异。在我们国家未来的实践当中，违宪审查的主要对象，那就是法律以下的行政法规、地 方性法规、自立条例、单行条例，还有规章。 4、违宪审查的协助机关 全国人大是一个非常设机关，每年就开始会期不超过十天，任务很重，而且人大代表将 近 3000 人，由全国人大来进行审查显然是不现实的。我们的全国人大常委会是一个常设机 关，每两个月开一次会议，但是它的职权根据宪法规定有十九项规定，立法任务，还有其他 的任务非常繁重。 违宪审查由全国人大常委会来进行也是不现实的， 所以这就要有协助机关。 根据《宪法》和《立法法》的规定，来协助全国人大和全国人大常委会形成审查权利机关， 是全国人大的专门委员会。还有，全国人大常委会的法制工作委员会。 那么有这些机关来协助，它存在两个问题，第一个，分散，有不同的专门委员会来分别审查这些法律文件是不是符合宪法， 难以把握统一的原则和标准。 我们这些委员会里的委员 大部分都是在一线领导退下来的这些领导，他们政治素养非常过，但是，不可否认，他们的 法律素养有些不足，可能不能很好的来担当，进行违宪审查这样的一个任务，所以我认为在 协助机关方面，未来所要做的改进那就是要成立一个专门的宪法委员会。 关于成立宪法委员会， 以前全国人大常委会的委员曾经两度提出正式的提案， 但遗憾的 是都没有被接受。 趁着四中全会决定的东风， 我觉得我们要使我们违宪审查制度要有实效性， 就必须尽快设立一个宪法委员会， 专门来协助全国人大和全国人大常委会进行违宪审查。 这 是我们讲的，我们这个制度的第四个方面。 5、违宪审查的对象 一些规范性文件应该纳入到那些审查的范围， 目前我们国家没有一个统一的规定， 它是 分散规定在宪法、立法法，还有一些备案审查登记的一些条例、规定和工作程序。按照现在 的规定，违宪审查的对象是法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、授权法规、 司法解释规章。我认为在这方面，未来要做改进的有以下三点。 第一点，把目前的分散规定集中到一个文件里做出规定，使之更为明确。 第二点，法律能不能成为违宪审查的对象必须解决。根据宪法规定，法律不能超越于宪 法，那就意味着我们的法律可能违反宪法，而从我们的《立法法》第九十条的规定看如果认 为法律违反宪法，如何进行启动没有做出相应的规定，所以这一点需要完善。 第三，党委的文件，我们的各级党委、党组，实际上在行使国家权利，我们要建设一个 法治国家、法治社会。我们知道，所谓的法治国家、法治社会，那就不可能有一种权利可以 游历于宪法法律之外，法外无权，这是法治国家和法治社会的一个基本标志，按照这样一个 标准，我们各级党委、党组的文件也要接受违宪审查。四中全会《决定》里面讲到，我们要 健全党内的法规审查程序， 但是那个审查是按照有关党规来对下级规范性文件的审查， 它最 高的依据是党章， 但是如果这些文件违反了宪法， 违反了法律怎么办？也需要把它纳入到违 宪审查对象的体系当中，这是我们讲的我们国家制度的第五个方面。 6、违宪审查的程序 程序可以分为两个环节，第一个是启动程序，第二个是具体的审查程序。就启动程序来 讲，我们目前规定了两套程序，第一套程序是主动启动，也就是接受备案审查的机关，它认 为交来备案审查的法律文件违反宪法它可以主动启动， 第二类就是被动启动， 被动启动又可 以分成两类， 部分中央国家机关和省级人大常委会启动审查， 第二类就是除此以外的其他国 家机关、社会组织和公民个人启动审查。那么我们目前的规定存在着一个最大的缺陷，就是 启动主体过于宽泛，宽泛到我们社会的每一个人都可以去启动，因此所导致的实际结果是， 每一个人都不得启动。 在这个方面我们未来所做的完善是一定要限定启动的主体制度， 我认为可以保留部分国 家机关启动资格，对于公民个人能否启动，那么要限定，我觉得以下有三个条件需要限定。 第一，实际受害人。第二，重新进入法律救济，就是先到一般的法院去打官司。第三，实效。 一般的法院打官司打完成了，那么一定时间内，你可以到全国人大常委会。如果未来我们要 成立专门的宪法委员会的话，那么到宪法委员会去，如果三个条件不符合，哪怕一个条件不 符合，那么就不能启动。 关于审查程序我们的《立法法》做了比较详细的规定，我觉得这些规定总体上的缺陷就 是比较粗糙，我觉得未来的完善那就是要去参考司法程序，我们的法院从受理案件开始，到 最后做出判决， 整个过程是如何操作的， 那么在进行违宪审查过程当中可以去参考这个程序。 7、违宪审查的方式 审查的方式。我们是一种案件审查，还是附带审查、抽象审查，还是原则审查，目前法 律没有规定， 将来需要做出明确的规定。 比如说我们的法院在审理案件里边认为某一个法律是违反宪法的，它要提请审查，是逐题上报到最高法院，由最高法院去提议呢？还是他直接 到全国人大常委会去提出来审查呢？目前是不明确的。 8、违宪责任 这些规范性文件经过审查违反了宪法，那么需要承担什么样的责任？目前也是不明确 的，未来需要立法把它明确化。 9、健全宪法解释程序机制 四中全会《决定》专门指出，我们要健全宪法解释程序机制。为什么我们的宪法从 1982 年以来到现在为止关于宪法解释存在一些不足呢？以至于我们国家有没有宪法解释， 认为有 宪法解释的，哪些是宪法解释，观点不一，为什么会出现这种情况？我觉得主要的原因有以 下四个。 第一个，宪法解释权和立法权主体是统一的，那个文件是解释宪法，那个文件是立法， 不好区分。第二个，宪法解释权和法律解释权的主体是统一的。全国人大常委会既解释宪法 又解释法律， 那么有一个解释， 这个解释是解释法律呢？还是解释宪法呢？不明确。 第三个， 就是缺乏实效性的违宪审查制度，也就是解释宪法的动力不足。第四个，就是我们还是比较 迷信宪法修改，不大注重宪法解释。我们往往在实践中认为，某一个规范与现实不符，我们 把它修改了，这个简单，实际上修改宪法，使得宪法的稳定性不够，对于树立宪法的权威是 有损害的，如果能够通过解释就能使宪法规范，适应社会现实，又保证了宪法的稳定性，增 强了宪法权威，实际上这是个最好的选择，世界各国都是如此，但能够通过解释，使得规范 适应、解决现实生活当中的问题，去尽最大限度的解释，只有当通过宪法解释，仍然没有办 法保证宪法规范与社会现实一致性的时候才需要去修改宪法。 现行宪法从 1998 年开始修改，到现在已经四次，我们已经有了 31 条宪法修正案。我们 知道美国从立宪以来到现在 200 多年，才通过了 27 条宪法修正案，因此我们未来应当更加 注重宪法解释。 我们知道宪法解释的效率和宪法的效率是相同的， 那么我们在未来如何去区 分，这是宪法解释，这是立法，这是宪法解释，这是法律解释，那么我们就需要制定一个宪 法解释程序法去明确以下内容。 第一个， 有权提议解释宪法的主体是谁？我们知道在我们国家有权提议修改宪法的主体 只有两个，一个是全国人大常委会，一个是全国人大 1/5 以上的代表。那么有权提议修改宪 法的主体是哪一些呢？现行宪法当中没有规定，这就需要明确。第二个问题，宪法解释案的 审议程序，我们知道，我们在宪法修改通常要广泛的征求大家的意见，那么宪法解释案采用 什么形式？在多大范围内要征求意见？目前也不明确。第三，宪法解释案的通过程序。宪法 的修改是全国人大 2/3 以上都是通过，法律的修改只需要 1/2。将来主要由我们全国人大常 委会解释宪法，那么全国人大常委会在通过宪法解释案的时候是要求 1/2 还是要求 2/3 呢？ 也不明确。第四，宪法解释案的公布主体和公布的载体不明确。我们国家的法律，它的公布 是由国家主席来进行得， 宪法的公布是由全国人大来进行的， 宪法解释案由谁来公布呢？目 前没有明确的规定，也需要在这个法律里明确，那么我认为当然是应该由全国人大来公布。 最后一个，宪法解释案的效率。我们一般意义上讲，宪法解释案和宪法的效率是相同的，但 是如果能够在这样一个法律里边将它的效率更明确的提出来， 并且予以解决， 使大家有一个 非常清晰的认识，这是最好的。 各位学员， 那么以上我就宪法在法制体系当中的核心作用， 从三个方面联系结合四中全 会的《决定》做了这么一个解读介绍，不当之处请各位批评指正，谢谢大家！第 6 章 加强和改进党对全面推进依法治国的领导（上）张晓燕 中央党校党建教研部教授 二 0 一四年十一月各位学员大家好！ 我是中央党校党建教研部张晓燕， 今天很高兴有机会跟大家一起交流 加强和改进党对全面推进依法治国的领导。大家知道，在党的十八届四中全会的决定里边， 对这样一个主题，决定里边做了一个单独部分的阐述和规定。今天我们就结合决定的精神， 以及我们对这个问题的一些研究、调研、思考，跟大家交流两个问题。第一个问题，加强和 改进党对全面推进依法治国的领导，第二个问题，加强党内法规制度建设，为法规建设提供 保障。 一、加强和改进党对全面推进依法治国的领导 首先我们交流第一个问题， 加强和改进党对全面推进依法治国的领导， 这里面首先要回 答全面推进依法治国为什么必须坚持中国共产党的领导， 怎么来理解这样一个问题呢？这是 全会决定里边，坚持全面推进依法治国，必须坚持的一项基本的原则，所以这里边我展开围 绕以下几个方面，做一点思考和交流。 （一）全面推进依法治国必须坚持党的领导 首先我们理解全面推进依法治国， 必须坚持中国共产党领导， 那是因为我们应当把这个 问题，放到全面理解、掌握，全面深化改革的总目标这么一个视角框架里边来理解思考这么 一个问题。 大家知道， 在党的十八届三中全会决定里边， 对全面深化改革的总目标做出了明确的规 定， 就是完善和发展中国特色社会主义推进国家治理体系和治理能力现代化， 这里边我讲要 全面和完整的理解把握这个总目标， 所谓全面完整意味着什么呢？要理解这个总目标不能只 讲一句话，不讲另外一句话，或者换句话讲，不能只讲后一句话，而不讲前一句话，当然也 不能说反过来，实际上前面一句话，强调的是完善和发展中国特色社会主义制度。在完善和 发展中国特色社会主义制度里边，其实坚持共产党的领导就是中国特色社会主义的本质特 征， 因此我们在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程当中， 应该以完善和发展中国特 色社会主义制度作为方向， 作为政治原则， 也是这个总目标的一个基本的前提和框架的要求。 不是说我们推到西方的这样一种模式和道德上去，这是中央文件里边，明确强调的，全 面推进依法治国，又是全面深化改革的重要组成部分，因为三中全会决定里边，全面深化改 革讲了六个方面，六个“紧紧围绕” ，其中全面推进依法治国，建设法制中国，这就是六个 方面的重要组成部分，因此从这个意义上讲，我们今天四中全会提出全面推进依法治国，必 须坚持共产党的领导， 这个逻辑大家就非常清楚了。 是把它放在全面深化改革的总目标这样 一个角度去理解、去把握，这是第一个方面，在这个方面，中国共产党的领导，领导的制度 大体是这么一个情况。 比如说我们共产党领导的多党合作， 我们坚持人民代表大会制度， 然后人民代表大会选 举产生一府两院， 我们对人民代表大会制度要坚持我们党的领导， 所以其实我们在民主制度 建设和法制建设实践当中，形成了一条宝贵的经验，就是坚持党的领导，人民当家作主，依 法治国的有机统一， 在这个有机统一里边就体现在我们的基本的政治制度当中， 党的领导是 中国特色社会主义制度的本质特征。我们党是执政党，但同时它是居于领导地位的执政党， 他要通过党的领导，来为法制建设提供保障政治方向，坚持政治原则和政治保障，这是第一 个方面。 第二个方面，全面推进依法治国，必须坚持共产党的领导，这是中国特色社会主义法制 道路的基本经验和法制理论的内在的要求。 大家知道在党的十八届四中全会的决定里边这样 表述，全面推动依法治国，必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神。深入学习习近 平总书记系列讲话精神，坚持党的领导，人民当家作主，依法治国的有机统一，坚定不移走 中国特色社会主义法制道路， 所以这里边实际上就把中国特色社会主义法制道路的特点、 内 涵比较表达得非常清楚。这里边就是坚持党的领导，人民当家作主，依法治国的有机统一， 是我们长期以来探索实践的宝贵的经验，也是我们法制理论的内在的要求。第三个方面， 这是因为全面推进依法治国总目标里边也强调了建设中国特色社会主义法 制体系， 建设社会主义法制国家也要坚持在党的领导下进行， 之后大家可以看一看我们这个 决定的总目标提出的基本的要求。 这里强调贯彻中国特色社会主义法制理论， 形成完备的法 律规范体系，高效的法制实施体系，严密的法制监督体系，有利的法制保障体系，形成完备 的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法制国家、法治政府、 法制社会一体建设，实现科学立法，严格执法、公正司法，全民守法，促进国家治理体系和 治理能力的现代化。 所以实现这个目标就是把我们全面深化改革的总目标与全面推进依法治 国的目标把它很好的结合起来，在这个目标里边，就强调要坚持在共产党的领导下来进行， 从这个意义上讲，全面推进依法治国，必须坚持共产党的领导，也是全面推进依法治国总目 标的提出应有之意。 第四个方面， 坚持共产党的领导是实现全面推动依法治国总目标必须坚持的原则。 在四 中全会决定里， 在全面推动依法治国必须坚持的五大原则里， 首要的一条就强调要坚持中国 共产党的领导。党的领导和社会主义法制是一致的，不能把这两者简单的对立起来。文件里 边就突出强调这两者的一致性， 同时也强调社会主义法制必须坚持党的领导， 党的领导必须 依靠社会主义法制， 所以这实际上就明确的表达和阐述了， 两者之间的辩证有机统一的关系。 比如说坚持党的领导， 必须依靠社会主义法制这也是我们一路走来总结社会主义法制建设的 一条宝贵的经验。 通过社会主义法制建设，使我们党能够依法执政，按照法律办事、提高依法治国的能力 和水平， 这样就可以减少在党的领导的实践中的一些失误， 出现一些失误通过法律方面我们 可以及时得到纠正，这样可以避免党的领导的失误，甚至造成重大的损失，特别是在决策方 面我们要依法决策， 提高这种依法决策的能力和水平， 所以我想这就是社会主义法制对坚持 党的领导，实际上也是提供了法制的保障。党的领导为依法治国提供政治保障，两者之间是 一致的。 这是跟大家交流的第一个问题里边的第一个方面， 就是回答全面推进依法治国为什 么必须坚持共产党的领导，我们从以上几个方面做一点思考。 （二）改进党对全面推进依法治国的领导 第一个问题里边的第二个方面，就是要改进党对全面依法治国的领导。或者换句话讲， 用我们十八届四中全会决定里边的话来讲叫做加强和改进党对全面依法治国的领导， 这里边 我们可以思考以下几个方面，依据决定的精神和规定。 1.坚持依法执政，这是依法治国的关键 第一个方面坚持依法执政， 这是依法治国的关键所在。 怎么理解坚持执政是依法治国的 关键所在呢？文件里边这样说， 坚持依法执政这是对我们党执政方式的一个基本的规定和要 求，也是我们党提出改进党的执政方式的一个基本的方式，这个执政方式包括科学执政、民 主执政和依法执政，但是在这三个执政之中，依法执政是我们党的基本的执政方式，这个过 去在我们党的文件里边已经有明确的表达和规定。 今天在理解坚持依法执政是推进依法治国 的关键，文件里边就明确强调，坚持依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党 依据党内法规管党治党，这是一层意思。 第二层意思，依法执政首先是依宪执政，依法治国首先是依宪治国，所以从这两个角度 来看，我们广大党员领导干部，要理解坚持依法执政是依法治国的关键，这里边首先就要理 解依宪执政。 那我们为什么要依宪执政呢？要回答和思考这样一个基本的问题， 所以我提出 这样一个问题， 大家一起来思考， 就是什么是宪法？宪法有什么用？我们党执政为什么首先 要依宪执政？依法治国首先是要依宪治国？要回答和思考这个问题。把这个问题给大家了， 那我还要问一问， 跟大家一起思考， 问一问大家， 大家谁比较认真的阅读过我们国家的宪法， 也由于 1982 年宪法，完整的表达叫中华人民共和国宪法，就是 1982 年宪法，过去我在上课 讲宪法过程的时候，我问过一些学员，看过的人有，但是不是很多。大家有个感觉，好像宪法离我很远，或者好像宪法主要是高级领导干部，可能关注的问题，跟我们中层的干部，或 者我们地方的干部，好像关系不直接，就有这么一种概念或者这么一种感觉，其实我觉得这 种感觉可能有它的一些现实的一些现象和问题， 但同时我们作为党员领导干部也应该认真的 学习宪法，只有认真学习宪法才能够贯彻执行宪法，依宪治国，依宪执政。所以这里边首先 就要理解和把握什么是宪法， 宪法是干什么的？这里边因为时间关系， 我跟大家交流这么几 个概念， 这也是我们国家宪法学界一个基本的共识吧， 或者我们很多的工作理论者一个基本 的共识。 首先宪法是立国之本，所以什么是宪法，宪法是立国之本，用我们自己经常熟悉的话来 讲，宪法是国家的根本大法，为什么说宪法是根本大法呢，那就因为宪法是立国之本，因为 在任何一个国家里边， 它的宪法都会规定这个国家的国体和政体， 那我们中华人民共和国宪 法里边也是如此。所以国，它不是抽象的，国也不仅仅是一个我们一个领土边疆区域的这么 一个概念，在现代国家的意义上来讲，他还包括你这个国的国体和政体的宪法的规定，因此 从这个意义上讲， 我们理解宪法是根本大法， 因为它在我们宪法里边规定了中华人民共和国 的国体和政体，这个是大家理解宪法是立国之本的非常重要的一个方面。所以也就是说，各 国它不要制定宪法， 它制定宪法不行， 不制定宪法你这国就没有从法制角度来讲你就没立起 来。 比如说阿富汗，战后重建，它第一件事就是修宪，重新立宪，它为什么，所以都是这么 一个原因，宪法是立国之本，这是一点。第二，宪法是人权的保障书，宪法它是规定我们公 民的基本权利的，所以你看我们国家宪法，总纲序言之后，紧接着第一章就是公民的基本权 力和义务，当然我们是有权利和义务，当然权利是放在我们国家机构之前的，第二章才是国 家机构的规定，所以宪法是人权的保障书，宪法里边规定和赋予我们公民的一些基本权力， 我们才会通过其他的具体部门法来细化规定完善保护这些权利。 那反过来讲， 如果说宪法里 边对某个权力如果没有规定的话，我们其他的部门法也不可能去细化，再细化它，所以其他 部门法律规定是我们讲，第三个概念，宪法是母法，其他法律是子法，母亲和儿子的关系， 或母亲和孩子的关系，其他的法律规定必须以宪法为基础，为依据。如果其他的法律规定， 精神实质跟宪法的精神实质相违背、相抵触，那你其他的法律要修改、要调整，甚至废除， 所以就是宪法是母法，其他的法律是子法，这么一个关系，这个母和子的关系，我们理解也 是通过其他法律的规定， 把宪法里边规定的基本的公民的权利以及国家机构以及其他方面的 规定再把它细化，再把它完善，因为宪法是一个总的一个大法，它不可能规定得细致。 再比如说，宪法是政府经营的许可证。我们讲政府依法行政，你那个权力应当有宪法的 授权或者规定的，如果说宪法里边没有授权、没有规定你就不能做，具体就不能做，所以依 法行政首先是权利必须有法律的授权，宪法的授权，因此有些个别领导同志这样说，说只要 法律里边没有规定禁止的，那我政府就可以做，大胆的去做，这个概念是不对的。这个概念 是对公民和企业来讲的，法无明文规定皆自由。而对我们行政机关来讲，政府部门来讲，首 先你干什么，必须由法律的授权，法律没有规定、没有授权你不能干，干了你违法，这个依 法行政的第一大原则就是职权法定原则， 我们看这个原则是我们宪法里边的一个跟其他的法 律之间，跟政府之间的一个重要的原则和关系。这是我们理解什么是宪法，宪法有什么用。 理解了宪法的功能地位和作用， 那我们就会理解为什么要依宪执政， 为什么依法治国首 先是依宪治国，为什么我们党依法执政，首先是依宪执政，这是宪法的独特的地位功能和作 用决定的。宪法不仅有这样一种实体上的这样一种权力，国家机构按一些职能的划分，以及 职权的这种行使的实体性的规定， 同时宪法制度它也要求通过一定的行为刑事载体来体现它 的理念和精神。比如说我们国家天门广场、升旗仪式，我们现在一般把它理解成是一种爱国 主义的这么一种仪式，但是我们再想想看，爱国主义前边讲，宪法是立国之本，所以从现代 法制国家这个角度来说， 要想爱国的话你首先必须爱宪法， 这也是我们中外的一些的法学家，宪法学家一个基本的共识，你说你爱国，爱国国家宪法里边规定国体和政体你都不爱了，那 就不叫爱国。因此我们看，通过这种升旗仪式体现爱国，实际上这个事情我国理解也是跟宪 法它的刑事意义体现实体的价值的一个重要的表现形式。 再比如说这次四中全会决定里边明确提出官员就职宣誓仪式， 它的文件里边是这样规定 的，建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，正式就职 时公开向宪法宣誓，这个就是通过这种宣誓的仪式提高公职人员，宪法的理念，宪法的精神 以及法制的精神。有这么一个载体把它日常化，普遍化，这样大家就强化这样一些理念和精 神， 这样我们才能提高这种法制意识和法制观念， 这也是借鉴了国外很多国家的做法和经验。 举个例子， 其实我们国家以前也有过这样的一些仪式， 只不过说我们的文件里边没有正式的 这样规定而已， 这也是总结了我们过去的一个做法或者是一个方面， 就是既借鉴国外的做法， 同时也是我们这些年来，一个局部做法的一个经验的总结和固化。 比如说香港特首董建华在就职仪式上曾经面对当时我们国务院总理李鹏进行宣誓就职， 宣誓仪式。其实我们过去就有这样的一些做法，当然只是在这种特区里边进行做的，特别行 政区里边做的，国内这些年来，也有一些地方也在探索，自己有一些规定，我们进行宣誓就 职，而这次把它作为一个普遍的这么一个制度，确定下来，我想这个会对今后当和党员领导 干部提高宪法意识、提高法制意识和观念是非常有意义和价值的。再比如说，四中全会决定 里边，将每年十二月四号确定为国家宪法日，这个是借鉴国外的相关的做法，也是非常重要 的，当然对这个问题有不同多看法。 有的同志说，拿这个形式的，好像是形式主义，我不这么看，其实我们反对形式主义， 这个反对的是你那个形式大于内容，甚至没有内容，就是走花架子，就是搞形式，这样的我 们是反对的，但是有些内容必须通过适当的形式和载体，体现强化，我理解，把十二月四日 确定为国家宪法日就属于这样一个必须的一个非常重要的一个强化法制观念， 增强宪法意识 的一个重要的形势和载体。所以四中全会决定，像这些规定都是很重要的进展。因为这样一 些事情已经建议几年了，这次已经明确的转化成具体的制度安排了，也是体现党中央，高度 重视和尊重理论届关于这些方面的意见和建议。 这就要求各级党组织和党员领导干部要深刻 认识到， 维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威， 维护宪法法律尊严就是捍卫 党和人民共同意义的尊严，保证宪法法律实施，就是保障党和人民共同意义的实现，这是决 定里边讲了这么三个方面。 因此各级领导干部要对法律怀有敬畏之心， 牢记法律红线不可逾 越，法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以权压 法、徇私枉法。所以既然我们要依宪执政，依法执政，那我们对法律对宪法的认识就应该按 照四中全会决定，上述的一些规定去思考去把握，不能把它放在一边。党维护宪法权威，维 护党和人民意志这都是统一的，这是第一个方面。 2.必须坚持“三个统一” 第二，必须坚持三个统一。四中全会决定里边这样讲，一个是党领导立法，保证执法， 支持司法，带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，就强调这是三个 统一里边的第一个统一。 这里边实际上把法制建设的四个方面的环节， 然后放在依法治国方 略和依法执政统一的范畴里边去把握、去思考。 理解法制就是包括立法、执法、司法、守法四个环节。法制这样一个内涵也可以从这么 四个角度来理解。 但是什么叫立法？什么叫执法？什么叫守法？什么叫司法呢？好像这是一 个不成问题的问题，但是据我们观察，有一些领导同志，实际上理解得好一点，到位一点， 也有些领导同志好像也搞不太清楚，说不太明白，或者说比较似是而非，所以这里边我介绍 一下， 徐显明教授的观点和看法。 他的分析和概括非常经典， 非常到位， 所以我介绍给大家。 徐显明教授认为什么是立法，立法就是分配权利。我们党领导立法，这立法作为分配权利， 怎么能够立法比较科学民主，能够保证立法的质量，使权利的分配更加公平更加合理、更加科学，那我们党要领导力立法，我们要把这个事要做好。 再比如说执法是落实权利， 你政府以及执法部门是干嘛呢？就是要落实法律里边要规定 的这些权力，把它落实要执行，这叫做执法是落实权利。司法一般好理解，就是救济权利， 当我其他的渠道不能够对我的权益进行保护的时候， 我可以通过司法的途径和渠道实现权利 的救济。守法是获得权利，就意味着我们在法制建设的实践当中，要通过我们的努力使每个 公民都深切的感受到，只要守法，合理合法，合法获得的权益我就能够得到法律的保障，你 如果别人抢走了，我可以依据法律的途径，我把它拿回来。所以守法之人就会获益，就得到 保障，而违法之人就会受到惩罚，你违法所得或者非法所得那你就不能够继续占有，可能就 会被依法剥夺，这样整个社会就会形成一种守法为荣、守法获益，而不是守法吃亏，守法还 成本很高，就不会是那样一种状态，这样就通过这种法制建设，我们实现这样一种良性的循 环，这是理解守法是获得权利}