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案例5：&&&&&&&&
&非典流行中的市场失灵
在自由竞争的市场经济中，有一只看不见的手引导着人们的各种经济活动，使主观上的自私行为最终总能达到增进社会总福利的目的——这就是亚当·斯密在其著名的《国富论》中提出的“看不见的手”的原理。按照这一原理，政府对自由竞争的任何干预几乎都是有害的。
　　然而，看不见的手也有照顾不到的时候。当市场带来的不是社会总福利的增加，而是种种缺乏效率的现象——诸如垄断、环境污染、劣质商品和服务等等时，亚当·斯密笔下田园诗一般美好的假想就被破坏了。这种情况，经济学家称为“市场失灵”。
　　非典型肺炎流行之中，我们看到了典型的市场失灵。引人注目的首先是商品价格的不正常上涨。以北京为例，起初是与治疗非典有关的药品和医疗品械、用品的价格迅速上涨，人们熟知的有中草药板蓝根、医用口罩、消毒剂、体温表等，后来，４月２３日、２４日，是以蔬菜、粮食为主的生活必需品的大幅度涨价。
　　应该说，涨价有正常成分：由于人们对部分非典关联商品的需求增加，供求关系在短时间内发生了较大的变化，不少商品从供过于求变为供不应求。而且，在商家加紧调货的过程中，进货成本有一定增加是可能的。然而，从稍长时段看，这些商品的大幅度涨价不正常因素更多。因为就全国看，大多数商品（包括中草药）供过于求，这种供求关系并未发生根本的变化。一些药品、蔬菜价格的成倍甚至成十几倍上涨缺乏内在理由。
　　为什么这些商品的价格能够扶摇直上，达到平时人们想都想不到的高位？
　　原因之一是在最近一段时间，由于这部分商品需求的骤然增加，使供应商成为一种市场势力。所谓市场势力就是能够在一定程度上控制市场的力量。在追逐暴利的本能左右下，多数供应商达成某种默契，共同抬高价格。你嫌贵不买，还有人争着要买。
　　原因之二是信息不完全，或者说信息不对称。俗话说：北京到南京，买的没有卖的精。消费者再善于砍价，最后还是会给商家留下可观的利润空间。但在持续多年的买方市场条件下，这种信息不对称被商家之间的充分竞争甚至过度竞争消弭了。非典流行之后，各种谣言在民间流传，在相当程度上扰乱了正常的市场信息传播。尤其是在４月下旬的头几天，有关北京要封城、要戒严之类的谣言满天飞，加剧了人们原本就有的恐慌心理，从而出现波及全市的抢购风潮。一些卖菜的小贩有意趁火打劫，言之凿凿地称“明天就没地儿进菜了”，使这种信息的扭曲、失真达到空前高度。
　　市场失灵的另一个表现是以伪劣商品冒充合格商品。比较典型的案例是一些奸商以碎布条塞进纱布中冒充十六层纱布口罩，也有一些人在药材市场买到假的中草药。与商品涨价类似，商家以假乱真和以次充好的主要原因也是信息不对称。如果说对口罩这类简单的医疗用具人们还有可能在使用中发现质量问题的话，普通消费者几乎没有能力辨别药材之类商品的真伪和好坏。如果商家有意欺骗，而政府有关管理部门又没有提供质量监督的公共服务，消费者将完全处于被动的地位。
　　市场失灵的第三个表现是商家在提供商品和服务时没有考虑其负的“外部性”。负的外部性的典型例子是工厂造成环境污染。污染对于工厂来说是其产生的负面的外部影响，对于这种外部影响工厂一般不支付成本或不支付足够的成本，因此在经济学上叫外部性，通俗地说，就是不好的溢出效应。非典疫情中，商家的经营活动如果客观上加剧了非典流行，对社会来说就是一种负的外部性。前两天有报道说，北京市朝阳区的两家大型网吧在营业时，竟不采取任何预防“非典”的措施——不消毒、不开窗通风还拉上厚窗帘，这两家网吧因此被有关部门查封。显然，如果任这两家网吧不负责任地营业，在这里上网的人很可能在网吧传染他人或被他人传染，并在走出网吧后成为传染其他人的种子——这也是一种负的外部性。政府查封这两家网吧，正是惩罚和遏制其可能带来的负的外部性。
市场失灵意味着看不见的手不能正常发挥作用了。这时，看得见的手就要出面矫正市场失灵，这就是政府调控和管制。我们看到，非典疫情加重以后，政府在这方面做了大量工作，堪称及时、有力，效果显著。
首先是价格管制。如广东省，经省人民政府授权，广东省物价局从２７日起，在全省范围内对属于市场调节价的防治非典型肺炎的部分医药用品及相关商品实行价格干预措施，规定这些商品的销售利润率、购批差率、批零差率和最高限价范围等，相关生产经营者必须严格执行各级物价部门的有关规定。
在各种管制措施中，直接的价格管制是刚性较强的行政干预措施，在非典疫情暴发这样的非常时期是完全应该使用的，但在轻度的市场失灵中则不宜使用，至少不宜较长期、大面积使用。因为它对自由竞争的市场机制有较大的损害作用。
第二种矫正措施是组织货源增加供应。这是一种对市场势力釜底抽薪的做法，这种做法不仅能迅速平抑市场，而且没有负作用。如北京市２３日出现抢购风和物价暴涨后，在市委市政府的调度安排下，流通主渠道积极组织货源，保障北京蔬菜、粮食市场的正常供应，市场价格很快应声下落。另据报道，商务部已经采取五项措施，确保基本生活物资和防治非典型肺炎重要物资的市场供应。商务部负责人还宣布，商务部手中握有数十种与非典有关的物资储备，且数量充足。这必将对全国的相关商品价格产生良性影响。
第三种矫正措施是通过官方新闻发布会及新闻媒体的报道澄清事实，消除谣言，这正是改变信息不对称、不完全状况的重要手段。谣言一除，消费者的恐慌心理大大减弱，市场势力有意无意控制信息利用信息的企图不攻自破。从这个角度说，及时、准确地向公众通报非典信息不仅具有政治意义，而且深具经济意义。当然，政府有关部门帮助消费者鉴别商品真伪和质量的工作还需跟上。
　　第四种措施是强制交通工具、公众聚集的营业性场所采取消毒、通风等措施，尽可能消除加剧非典流行的因素前述北京市朝阳区对两家网吧的查封，以及后来北京市作出的从２６日起暂停全市文化娱乐场所经营活动的决定，都是为了最大程度地遏制和消除这类经营活动给全社会可能带来的负的外部性。当然，这种严厉的管制措施对商家来说损失是极大的，不到万不得已不能采用。但当企业个体的经济效益与全社会的福利相比微不足道时，政府也别无选择。
总之，非典流行客观上产生了市场失灵的诸多机会，从而也给政府恰当运用管制措施矫正市场失灵铺开了一份考卷，从全国范围说，这是中国初步建立市场经济体制以来第一份此类考卷。前几道题各级政府应答得当，但更多的考验还在后面。最大的难点在于，如何既有效地医治了市场失灵，又不致伤害市场机制的筋骨——市场经济下的政府管制决不等同于计划经济下的政府包办。（人民网2003年4月29日14:43，包月阳）
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案例7： &&&&&&&&&&&&&&&&&&信息不对称
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案例4：&&&&&&&&
预算监督：广东人大监督之利剑
　　审查和批准地方财政预算，是地方组织法和预算法赋予地方人大的一项主要职权力。但这项职权在相当多的地方形同虚设。如何行使好法律赋予地方人大的这一神圣职责，广东人大又一次走在了全国前列。
　　审查批准地方财政预算，原本是地方组织法和预算法赋予地方人民代表大会的基本权力之一，但长期以来、在相当一些地方，人大审查批准本级财政预算的权力形同虚设，往往只是地方党委、政府“一把手”和个别分管领导“知底”。即使一些“知法”的地方政府向本级人民代表大会报告财政预算工作时，也常常采取“只让代表知道大账，不让代表知道小账”的办法，多报告“类”级预算，少报告“类”级之下的“款”级预算，不报告“款”级之下的买电脑之类的“项”级预算，导致“外行人看不懂，内行人搞不清”，人大代表不知道政府每年到底花了多少钱、这些钱都花到哪里去了，即使最后查出政府财政上的问题了，人大的这种“事后监督”也往往没有多大效力，严重影响了人大权威。
　　这种现象一方面削弱了预算的配置功能，影响了财政资金的使用效率，不符合建立公共财政框架的要求；另一方面也使人大的这项职权形同虚设，人大监督难以真正发挥效力。久而久之，政府预算资金成了“唐僧肉”，许多打着“扶贫”、“基建”等旗号的项目从中吃了一口又一口，但项目资金的使用却往往与预算不符。
　　在预算监督方面，一向敢说敢做的广东人大走在了全国前列。
　　财政腐败：人大代表呼吁加强预算监督
　　2000年7月下旬，广东省审计厅向省人大常委会递交了一份《关于广东省1999年省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，人大代表在审议时发现的情况简直触目惊心：飞来峡水利工程移民经费被挤占挪用3.165亿元；7.6亿元扶贫审计资金中查出违纪行为金额1328万元；社会保险资金被挤占。这些被挤占、挪用的预算资金被一些不法官员盖楼、买车、变现为接待费用和个人补贴、搞“账外账”。尽管违法单位和个人受到司法查处，但政府预算资金使用的这种“无计划”，既造成了政府财力紧张，也严重损坏了政府形象。看着这些令人揪心的数字，人大代表震惊了，强烈呼吁省人大常委加强对政府财政的监督，以法律的形式加以保证，否则必将酿成大乱。省人大常委会在有关决议中要求省政府改革预算编制，细化预算，将安排使用超预算收入方案、防范化解金融风险资金的使用管理和审计报告中提出的问题的处理等情况报告常委会。
　　同年8月30日，广州市第十一届人大常委会第19次会议对《关于广州市1999年本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》进行审议，人大代表在分组审议时普遍表示对审计报告不满意。
　　代表们指出：整个审计报告过于简单，审计局审计中到底“审”了多少部门、单位？多少部门执行财政预算时违规操作？违规金额有多大？出现财政违规使用的部门、违规金额占总数多大的比例？这些在审计报告中没有完全反映，而且含糊其辞。市审计局年年拿两个审计“有问题”的部门出来应付市人大，遮掩其他问题。代表们提出，1999年底市审计局的内部文件反映，广州市较大的市政工程建设项目——猎德污水处理厂有严重的挪用、截留财政资金的现象，但现在在审计报告中没有得到反映。
　　代表们指出，像市水利局，1998、1999年已经连续两年被“审”出有挪用、截留珠江堤防整治等专项财政资金的现象，但2000年的审计报告中不仅没有提供往年的处理结果，又出现新的挪用、截留问题。1999年市水利局局长还通过了市人大常委会的评议，这说明审计、人大的监督还要加强。有代表尖锐地提出，审计局在审计报告中没有反映审计的“真实情况”，是不是有关领导担心自己的“乌纱帽”？有代表建议，今后凡列入审计计划的部门，市人大可以指定要求审计局报告某个部门的详细情况，以增加人大监督的主动性。
　　短短两个月内，省、市两级政府审计报告先后引起人大代表的不满，在广东省人大历史上十分罕见。自此，广东省、广州市人大代表对政府预算进行制度性、规范化的细化监督的呼声就一直没有停止过。广东省人大常委会开始将预算监督的改革列入议事日程。
　　“深圳经验”：中国预算监督改革的先驱
　　广东的预算监督改革从深圳开始。
　　深圳市预算监督机制建设在全国都处于领先地位。1995年，深圳市二届人大常委会成立时即设立了计划预算审查工作委员会，并聘请了一批各方面的专家作为顾问协助工作，在全国人大系统起了领先作用。1997年，深圳市人大制定了《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定》，同时还制定了《深圳市人民代表大会常务委员会监督条例》，基本构成了计划预算审查监督工作较完整的法律规范。预算审查中以推进部门预算为核心，从1999年开始部门预算改革试点。2001年部门预算试点扩大到全市三分之一的部门和单位，共34个部门143个预算单位实行了部门预算改革；2002年，深圳市部门预算改革则全面铺开，所有行政事业单位都实行了部门预算，初步建立了适应社会主义市场经济要求的部门预算制度；当年还开展了“绩效审计”，即不仅要管住政府怎么花钱，还要管住政府花钱的效率，这又是一个创新之举。预算监督方面的“深圳经验”为后来广东省人大制定预算监督地方法规提供了实践基础。在省人大常委会的授权下，从1998年起，广东省人大财经委员会就在对历年来各级人大及其常委会审查监督预算及其执行情况的工作进行认真总结的基础上，组织起草了《广东省预算审批监督条例（草案）》，1999年11月9日省人大常委会主任会议同意，省人大财经委员会将条例草案提交于1999年11月召开的省九届人大常委会第十三次会议一审。省人大常委会组成人员一致认为，条例对提高预算草案的透明度，深入审查政府预算，加强各级人大及其常委会对预算的审批监督工作，将发挥重要作用。在2000年初召开的广东省九届人大三次会议上，洪志铭等11名省人大代表再次提出《关于加强我省地方预算审批监督工作的议案》，要求切实履行宪法和法律赋予地方人大及其常委会的职权，贯彻依法治省方略，尽早制定关于审查批准政府预算的法规，确立和完善预算审查监督程序和相关制度。2000年3月初，广东省人大会同深圳、肇庆、清远、茂名、怀集等市、县人大常委会及财经工委，参照全国人大常委会于1999年12月出台的《关于加强中央预算审查监督的决定》，再次对1999年的条例草案进行了认真细致的修改。2001年2月19日，《广东省预算审批监督条例》获省九届人大四次会议一致通过，并规定于2001年5月1日起实施。
　　“广东特色”：政府预算科目列至项级
　　《广东省预算审批监督条例》共分五章三十八条，分别对预算草案审查批准程序及审查的主要内容，预算执行监督的内容、程序与基本要求，预算调整的程序，决算审批程序与审查的主要内容、预算审查意见落实与反馈的基本程序、预算执行监督等作了明确规定。其最大特点就是将预算项目细化到“项级”，既有高度的透明度又具可操作性，这在全国其它省份是绝无仅有的。过去，因国家有关法律没有规定政府报送预算草案应达到的深度要求，在实际工作中，政府报送人大审批的主要是预算报告，所附的“预算草案”只是大类的数字，人大审议批准政府预算时，只掌握二十多个类级收支总数；而且，各级人大常委会基本上只是每半年听取一次人民政府关于预算执行情况的报告，由于内容很粗、科目不细，往往流于形式。《广东省预算审批监督条例》对政府预算报告所列的“预算科目”，从原来仅列的“类级收支总数”，扩延到具体运用的300多个款级、500多个项级财政资金，增加人大预算监督的透明度。新法还规定：财政部门应在同级人代会举行前向同级人大财经委员会或常委会财经工委汇报预算草案编制情况，并同时提交本级总预算草案和本级预算草案以及编制说明等详细材料，本级预算草案必须列至款级预算科目，重要的列至项级预算科目，逐步做到全部列至项级预算科目；人代会批准预算后，财政部门批复本级各部门预算时，要将批复的部门预算抄报同级人大财经委员会或常委会财经工委，使人大及其常委会对预算及其执行情况有更进一步的了解。按照新法，人大常委会经过审议后，认为同级政府安排不适当的，可责成同级政府严格执行人代会批准的预算；省、市人大常委会5人以上，县级人大常委会3人以上，对预算执行中同一问题提出疑问或者具体要求的，人大常委会财经委应将意见综合向人大常委会主任会议汇报，经主任会议决定，可以要求政府或其财政部门做出答复。政府或其财政部门应当提交书面答复并印发常委会全体组成人员。人大不仅对政府预算草案有了更具体、透彻的了解，同时也加强了对预算执行的监督，提高了人大对政府预算监督的效力和威力。
　　政府买一台电脑也要向人大报告
　　2002年1月底2月初召开的广东省九届人大五次会议上，广东省政府向人大代表们提供了一份长达144页的《2002年度广东省省级部门预算试点单位预算表》。这份预算表，细到政府部门购进一台电脑的型号、价格等都一一列出。《广东：政府买一台电脑也要向人大报告》，成为一些媒体的大号标题。“广东人大、广东人大代表真厉害！”广东人大监督的威力再次引起全国注目。2003年1月召开的广东省第十届人民代表大会第一次会议上，省政府向省人代会提交足有3厘米厚、1公斤以上重、605页长的“广东省省级部门预算单位预算表”，从省委办公厅到省红十字会再到一些省直中专学校，囊括了省政府所有的102个部门年度预算。每个部门的预算报告都遵循一个统一的格式：开头是《部门收支预算总表》，分“收入”与“支出”两方面，分别列出了2003年度共有多少收入（预算内收入和预算外收入）、将总共支出多少等；接着是两个关于支出的明细表：一是关于基本支出（日常公用、对个人家庭的补助、离退休人员补助等）；二是项目支出明细表，分专项性公用支出、固定资产购建、大修理专项、基本建设专项、其它项目支出等。报告将支出的每一个专项都列得清清楚楚，内容包括项目类别、项目名称、资金来源和简要说明等。所有的报告都详细到每一个具体的项目，比如某部门的单位食堂要整改、办公楼天花板要修理等。在项目外，还对用钱的理由作出说明，诸如“单位食堂拟社会化，因此需重新改造”等。102个省级部门的预算总金额达220亿元，其中105亿元为预算内资金，另外115亿元为预算外资金。如此厚度的“预算草案”，让与会代表感慨不已：“两年前我们能看到的全省预算报告用一张纸就写完了---简略得让人看不懂；今天这张纸居然变成了一大本书，让人看不完……”2001年，广东省政府部门首次开始向省人大提交部门预算，但当年提交的只有7个部门。2002年，政府向省人大提交的预算报告扩展到27个部门。2003年，全省102个省级部门全都向人大提交了预算报告，并在开支流向中列到了“项”。从“7个政府部门”到“102个政府部门”、从“类”到“项”、从“一页”到“605页”，体现了广东省人大对省政府预算监督力度的加大。
　　抽掉财政腐败的温床
　　广东省人大在预算监督上所为，引起业界、学术界和传媒的广泛好评。有人指出：广东省人民代表大会在财政预算审批中这种从形式上的审查批准走向实质性的审查批准这一创新之举，遏制了地方人大审查批准本级政府财政预算时普遍存在的不作为现象，降低了财政预算执行中相伴而生腐败的机率，代表人民攥紧了“钱袋子”。
　　2002年初，《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》也正式出台，《办法》中要求计划部门在起草计划过程中，通知人大财经工委参加计划工作会议和其他专业会议，保障人大的知情权。2002年7月，广州市人大常委会在财经工委内增设了预算监督处，编制4人。2002年底，广东省人大常委会建立了预算监督室，加强事前审批与事后监督，从机构设置上进一步加强人大预算监督的力度。透明而高度细化的人大预算监督机制的确立，从根本上加大了广东人大对“一府两院”的监督力度，有效地规避了“一府两院”及其官员对财政资金的乱用，减少了政治腐败和社会经济的发展风险。2002年，深圳市人代会在对市政府的预算审查中，代表们提出，在电脑设备的购置上，有的部门一台电脑支出两万多元，有的不到一万元，无统一标准，要求市政府制定。对深圳某市级医院要求购置先进的核磁共振设备，代表们认为，市里同类设备已有五六台，再添置会造成资源浪费，且不利于医疗资源共享。这些意见都纳入了审查报告，并得到大会采纳……尽管目前这种“细微而具体”的预算监督在广东及各级地方人大中还不多见，但这种人大监督的方向却不可逆转，正是人大这种职权淋漓尽致的发挥，才使政府在“钱袋子”向外支出时有所顾虑：是否用得妥当、用得合适？否则就会遭到代表们的质疑和责难。这是广东社会政治民主进步的一种突出表现。记者在私下与广东一些政府官员聊天时，“怕人大”已经成为他们潜意识中的一根紧绷的弦。特别是一些计划、财政方面的官员，在编制政府预算报告时，不敢有丝毫的懈怠，惟恐出了错，被人大或人大代表揪到“小辫子”；在财政开支上，也大大减少先前的随意性，花一分钱都要算计半天：这能通过人大那一关吗？特别是政府每年一度的审计报告，有关的政府审计官员常常担心不能被人大通过。有人以“广东现象”或“广州现象”来说明广东人大及人大代表的公信力和权威性。广东的市场经济发展相对比较成熟，市场经济公正、公平、公开的原则大都已经深入人心，这不仅表现在人大机构及人大代表的行为上，“一府两院”官员及工作人员的这种市场经济观念也贯穿到他们的日常工作生活当中，对于人大监督并非视若“洪水猛兽”，尽管“监督”到自己头上时有些懊恼，但大都可以接受，并不完全持一种绝对排斥的态度，甚至还会为人大及人大代表的监督助威。这是一种很厚实的社会基础。没有这种观念上的共通，广东地区风起云涌的人大监督不会起到如今这样的社会效果（地方人大2003年4月24日 10:31，王洪伟）。}