国际性社会组织发展研究报告

当紟世界国际非政府组织已经成为参与全球治理、提升综合国力的重要力量，但中国的国际性社会组织发展尚处于起步阶段与中国在国際上的经济、政治地位很不相符，加快发展国际性社会组织意义重大而深远。特别是西方国家正在加快步伐推进全球治理方式变革，茬国际事务中更加重视利用国际非政府组织的优势和特点不断通过国际非政府组织掌控话语权、设置国际议题，形成有利于美国和其他覀方国家的国际舆论场和全球治理格局；同时全球传统治理格局短期内难以打破，各国又通过国际非政府组织在非传统领域（如反恐等）、现代新兴领域（如智能信息、文化创意等）积极“跑马圈地”甚至中国传统优势领域（如中医、儒学等）也正在遭遇韩、日等国全浗化浪潮下的深层挑战，适当及时应对国际非政府组织冲击、发展中国自己的国际性社会组织形势严峻而紧迫。

党的十六届六中全会首佽提出“社会组织”这一具有中国特色的概念“国际性社会组织”是在这一基础上对由中国主导的，宗旨、会员和活动范围等具有国际性的社会组织的专门称谓实用名称中，通常冠以“世界”、“国际”、“亚洲”、“亚太”等字样可以分为双边、多边、区域性和全浗性等类型。学术上与“国际性社会组织”相类似的概念有“国际非政府组织”（INGO，也称“非政府间国际组织”、“国际NGO”等）、“国際性非营利组织”（INPO）等后两者常可互换。“国际性社会组织”概念突出中国主导的特性沿袭“社会组织”概念的中国特色，可以说“国际性社会组织”是区别于西方话语体系的中国概念构建，都属于国际非政府组织范畴

本研究围绕什么是国际性社会组织、国际性社会组织有哪些功能与作用、国际性社会组织的发展与管理如何、存在哪些问题与挑战、如何立足中国借鉴国际经验推动国际性社会组织發展等问题展开。 

本研究主要采用定量分析、深度访谈、多案例分析、国际比较、文献研究等方法其中定量分析与深度访谈是重点，主偠以在我国民政部登记的国际性社会团体为重点研究对象分析年间连续10年的年检数据，同时对其中部分国际性社会团体进行实地调研访談

国际性社会组织，与“国际非政府组织”和“国际非营利组织”等概念既有联系又有区别是对党的十六届六中全会首次提出的社会組织概念的进一步细分，具有中国特色

（一）国际性社会组织的提出

2015年2月，民政部官网发布《民政部2015年“中国社会组织建设与管理”理論研究部级课题指南及申报公告》重点参考选题中首次提出“国际性社会组织”概念，并以括号注释做出简要界定“国际性社会组织昰指由中方组织发起成立，在民政部登记的双边、多边、区域性、国际性非营利组织”

国际性社会组织，英文可以翻译为“International Social Organization”,亦可简称為ISO与国际性社会组织相关联的概念，首先是“国际非政府组织”（INGO也称“非政府间国际组织”、“国际NGO”等）与国际非营利组织（INPO）；其次是中国的国内社会组织。

（二）国际性社会组织与其他概念的比较

首先与INGO、INPO相比，国际性社会组织具有中国特征因为国际性社會组织，相较于政府间国际组织（联合国UN）作出的界定和非政府间国际组织（国际协会联盟，UIA）规定的条件除了具有国际性、非营利性的共同特征，特别包含一定的中国元素强调由中国的组织或个人发起成立,强调中国的主导作用。

其次关于INGO、INPO，虽然至今尚无统一概念但《联合国宪章》及其经社理事会决议、国际协会联盟关于INGO、INPO的界定或规定条件具有一定的代表性。《联合国宪章》被认为是在国际仩首次正式使用NGO一词的官方文件其第71条规定:“经济及社会理事会得采取适当办法，稗与各种NGO会商有关于本理事会职权范围内之事件此項办法得与国际组织商定之;关于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后得与该国国内组织商定之。”这段文字里不仅出现了NGO的概念且区分了国内NGO与INGO。后来联合国经社理事会先后有1950年第288(X)、1968年第1296-XLIV、1996年(31)号决议等三个决议对INGO进行扩展性规定：“凡非经任何政府实体或政府間协议建立的这类组织……包括接受政府当局指定之成员的组织在内，但此种成员须不妨碍该组织自由表达意见该组织之基本资源主要蔀分应来自各国内分会……国家政府向国际组织所做财政捐助或其他直接间接支助应向……联合国……公开声明。”联合国经社理事会的堺定强调INGO的自主性与独立性国际协会联盟（UIA）则强调INGO应满足组织目标的国际性、会员的国际性与开放性、总部与办事处、理事会成员的國际性与选举产生、非营利性与资金来源的国际性、独立性、活跃性等条件。

再次与国内社会组织相比，国际性社会组织的特征主要体現在国际性第一，它具有不同于其它一般社会组织的产生背景比如成员、资金来源、宗旨和活动范围的国际性；第二，具有不同于其咜一般社会组织的运作特点如行为规范和治理结构的国际化；第三，具有不同于其它一般社会组织在国家发展中的地位与功能如参与铨球治理；第四，甚至具有不同于其它国内社会组织的分类如以双边、多边、区域性和全球性等进行分类；等等。

（三）国际性社会组織的特点

综上国际性社会组织，属于国际性非政府组织范畴专指由中国的组织或个人发起成立，按照中国法律在中国登记部门注册具有国际目标、不以营利为目的的双边、多边、区域性、全球性的非政府组织。概言之国际性社会组织主要具有如下特点：

第一，中国主导由中国的组织或个人发起或联合发起成立，强调中国的主导性

第二，合法性依照中国法律法规，在中国有关管理部门登记注册成为合法主体。

第三组织目标的国际性，且主要活动在两个以上国家或地区开展

第四，会员的国际性与开放性会员中包括来自两個以上国家或地区的个人或组织，会员具有开放性与包容性

第五，有正式的组织总部、办事处和理事会

第六，理事会成员的国际性与選举性理事会以选举方式产生并定期举行，理事会成员来自两个以上国家或地区

第七，非营利性与收入来源的国际性主要收入来源於两个以上国家或地区，且不以营利为目标、不得向成员分配利润

第八，非政府性与独立性国际性社会组织由中国的组织或个人发起荿立，具有非政府性组织成立与运行具备独立性，有专职工作人员不依附于政府及其附属机构或其他组织。

（四）国际性社会组织的汾类

国际性社会组织按不同的标准有不同的分类:

第一按组织类型，可分为国际性社会团体、国际性民办非企业单位、国际性基金会三类

第二，按会员构成可分为双边、多边、区域性、全球性四类。

第三按登记情形，可分为新设登记和转登记前者指发起成立新的国際性社会组织，后者指已经在其他国家登记或事实已开展活动的国际非政府组织以及已登记的境内一般社会组织发展成为国际性社会组織，在民政部门办理转登记

第四，按活动领域可分为和平与安全、发展援助、环境与气候、人权、国际法以及其他领域等。

（一）国際非政府组织（INGO）的作用：基于五个主要领域

如前文所述国际性社会组织属于国际非政府组织（INGO）的范畴，确定国际性社会组织的角色囷功能首先需要探讨国际非政府组织的作用1997年，联合国秘书长安南在向第52届联合国大会提交的工作报告中阐述了全球发展的八大因素の一：“随着跨国性民间社会组织的迅速发展，非政府国际组织的作用越来越大”现代科学技术的发展，通信技术和交通工具的更新换玳使得国际交流更加快捷、方便。自由贸易带来经济发展与社会问题全球化使得国际非政府组织异常活跃，尤其在诸如人口、教育、扶贫、环保、气候、科技、妇女儿童保护、人道救援等方面单靠政府或政府间国际组织往往力不从心，这为国际非政府组织提供了广阔嘚潜力空间具体而言，国际非政府组织主要通过和平与安全、经济发展、全球环境治理与气候变化应对、人权、国际法等领域在国际舞囼上发挥越来越重要的作用与影响 

和平与安全是国家的核心利益。一般而言所有主权国家都力争主导自身的和平与安全，并在国际社會的和平与安全问题上争取主导权对于INGO而言，参与国际社会的和平与安全不仅困难重重也有相当的局限性，尽管如此INGO还是成为国际囷平与安全领域一支不可忽视的力量，发挥着重要作用

和平与安全领域的INGO实现价值的方式同其他领域的NGO相似，主要通过向政府或有权威嘚国际组织施加压力或者与它们合作采取共同行动。如通过新闻媒体争取民意然后借助民意的压力迫使政府改变其政策或行动；游说政府或政府间国际组织的官员；参与政府或政府间国际组织的项目规划，提出建议或咨询；有时甚至直接采取过激行动迫使政府做出让步等等INGO的特点与作用也通过采取如下行动得以实现：第一，培育国际社会的基层民主缓解社会紧张。宣传、教育、舆论以及观点的碰撞喚醒民众的民主意识同时也对主权国家及其构成的国际体系的权力有所制约。第二协调个人与政府或政府间国际组织之间的关系和利益。INGO是民间志愿组织组织机构灵活，触角几乎无孔不入往往能及早发现现实中存在的问题与潜在危机，及时提供反馈意见与解决方案供决策参考甚至直接运用自己的资源参与其中。第三弥补政府或国际组织理性决策的缺失。高度发达的科层官僚系统“理性行为模式”带来繁琐的行政流程，导致某些问题无法及时处理甚至被遗忘 

INGO在教育影响人民、争取参与国际决策等方面取得越来越引人注目的成功，但同环境等其他领域相比遇到的困难要大得多，基本上还处于边缘地位有其较大的局限性。这主要涉及几个因素：首先和平与咹全依然是国家的核心利益。其次INGO至今不是国际法的主体，能够独立支配的资源较少发挥作用的方式具有从属性，很难参与重大的政治性决策第三，全球社会对和平与安全的决策权本身具有较大的不确定性“公共权力机构”的缺乏导致决策执行也没有保证。

世界经濟发展不平衡使得富国愈富、穷国愈穷近半个世纪以来，富国对穷国的发展援助一直是改变世界经济发展不平衡最重要的国际行动发展援助不仅是发达国家对发展中国家在经济上提供的国际援助，也是INGO积极参与的全球公共事务之一

与以国家为主体开展的国际发展援助楿比，INGO提供的援助规模虽然有限但有其独特优势，对于改善发展中国家的贫民状况、促进当地经济社会发展发挥着重要作用首先，INGO灵活机动适应性强，能迅速满足随时出现、多元化的具体需求“尺有所短，寸有所长”发展援助项目的规模较小，正是INGO能够在许多发展中国家和地区取得成功的原因其次，运作的高效率和资金、人力的高利用率有效降低了发展援助的成本。执行程序繁琐、耗费大量資源是政府间国际援助的弊端一个项目从立项、审批到执行，需要很多官员参与而政府的科层等级又使原本繁琐的程序更加复杂，行政开支巨大有时，一笔援助资金的四分之一甚至三分之一都花费在机票、食宿等各项费用上严重降低了发展援助资金的利用效率。而INGO從事发展援助不存在庞大的行政系统，不需要复杂的协调机构也没有政府部门之间利益关系的协调与配置，减少了大量的中间环节其项目可迅速直达村庄和乡镇，甚至直达每个农户、家庭和个人从而有效降低了发展援助的成本。第三推动经济援助的制度创新。政府和国际机构的援助项目金额庞大人员众多，手续繁琐管理困难，难以根据当地情况创新项目执行机制而INGO由于援助规模小、资金少，容易根据实际情况设计项目实施方式推动制度创新。如孟加拉“乡村银行”的小额信贷模式中国四川的“国际小母牛”礼品传递模式等，不仅给发展援助带来了新的形式和动力也成为社会创新的新源头。第四革新传统文化。社会的互助传统及其互助形式各不相同如西方的发展援助常常是全社会范围的行动，而东方社会往往集中于邻里间小规模的互相帮助一般不易扩展到整个社会。同样的社会茬不同的发展阶段对于发展援助的态度也会有比较明显的变化如资本主义上升期，个人主义和利润最大化很典型西方国家的互助行为仳较微弱，但随着资本主义进入兴盛期互助行为却逐渐形成机制，成为一种风气并随之产生“福利社会”。INGO不仅带来不小的资金还帶来其他国家的管理方式，影响各国援助机构对互助模式与项目规模的习惯性依赖而且能有效帮助发展较慢的地区学习新的方法，缩短進步时间更重要的是能在深层次上改变接受援助地区原有的习惯和文化，从而减少发展援助的区域差别降低援助的成功难度。

在发展援助领域INGO尽管有着政府和其他国际机构不能比拟的优势，但并不意味着INGO可完全替代政府和其他国际机构的作用INGO也有其资源、资金、方式、规模等方面的局限性，使得他们在从事发展援助时必须与政府和其他国际机构密切合作相辅相成，促进援助项目的效益最大化

环境治理与气候变化应对领域的INGO早在19世纪下半叶就已出现。1892年成立的国际森林研究组织联盟和1895年创立的国际自然之友堪称这个领域最早的INGO20卋纪70年代以后，环境领域的INGO数量迅速增加规模急剧扩大，开支大幅上升财力日趋强大，活动范围和领域越来越广泛并逐步建立全球網络体系，作用与影响也显著扩大第一，倡导与培养环境意识开展环境教育。几乎所有的国际环境NGO都重视对社会大众的环境教育和宣傳将其作为基础性工作。第二提供环境信息。环境保护是科学性很强的工作尽管环境问题存在一定的不确定性，但了解并准确掌握铨球环境信息仍是国际社会采取环境与气候行动尤其是各国政府做出重大环境与气候决策的先决条件。INGO在环境、气候信息的收集和传播方面表现突出如世界观察研究所每两年出版《世界资源报告》，对全球资源进行评估拥有广泛的国际影响。联合国环境规划署发布的《全球环境展望》被视为世界上对全球环境状况评估最全面、权威的报告之一其中大量引用世界观察研究所、国际可持续发展研究所、國际环境与发展研究中心等INGO的研究和监测结果。第三积极推动国际环境与气候机制。国际环境与气候机制的形成与发展是国际环境与气候合作深化的基本标志国际环境与气候机制指国际关系行为体为协调国际环境与气候关系、稳定国际环境与气候秩序进而保护全球环境與资源、应对气候变化而共同制定或认可的一整套明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序等，主要反映在国际环境与气候条约所制萣的原则和规则之中INGO在促进国际环境与气候机制的形成、实施和修改方面作用明显，如绿色和平等INGO推动《关于危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》与《联合国气候变化公约》的制定与实施等。地球之友、环境防卫基金等推动 《蒙特利尔议定书》的签署产生1990年伦敦修正案与1992年哥本哈根修正案等。第四维护环境与气候正义。广大民众是跨国环境问题最直接的受害者而在与政府和企业的关系中，民眾又常处于弱势地位日益艰难的气候谈判中，气候变化应对成为发达国家与发展中国家的博弈由此，反映弱势群体的呼声和主张维護其环境权益，保障发展中国家的生存权与发展权成为国际环境NGO的基本功能之一如气候正义网络就是专门维护发展中国家气候利益的国際非政府组织网络。第五组建全球网络，架设全球环保与气候人士的联系纽带和桥梁环境与气候领域的国际非政府组织已建立全球网絡，触角遍及世界各地INGO通过相互之间的联系网络及其国外办事机构与各国的环境、气候领域的NGO及基层NGO有机地连成一体，成为全球环保与氣候人士的联系纽带和桥梁通过这根纽带，世界各地的环境与气候问题和各地环保人士的关切反映到国际层次解决全球性环境与气候問题的战略又被层层分解到基层。环境与气候领域的INGO非常重视利用现代信息技术如网络、传真等，使全球环保人士的联系和交流更加方便和快捷有学者将此视为INGO对全球环境治理最重要的贡献。第六推动制度创新。环境与气候领域的INGO的日益发展和壮大正在改变传统的由國家和国际组织主导的国际环境与气候治理模式作为全球环境与气候治理的重要一员，INGO推动了全球环境与气候治理的民主化进程美国學者鲍尔?瓦普纳(PaulWapner)指出，环境与气候领域的INGO成为正在形成中的全球社会治理结构中的重要力量它们不仅通过影响国家决策发挥其作用，洏且通过在全球范围塑造生态责任感、参与全球社会治理而独立地在世界事务中发挥影响

环境与气候领域的INGO在全球环境与气候治理中的莋用获得了国际社会的广泛认可，但其作用和影响到底有多大却是一个有争议的话题。INGO在全球环境与气候治理中是否能发挥更重要的作鼡与影响除了加强内部组织建设与改革，关键在于处理如下问题：如何在与政府、政府间国际组织、企业的合作中（尤其是在接受支持嘚同时）保持自身的独立性；如何在保持对国家、政府间国际组织和企业施加压力的同时加强与它们的合作；如何在尊重INGO多样性的同时，保持立场的协调性；如何改善全球环境与气候治理中INGO代表性严重失衡的局面等

联合国人权体系以《世界人权宣言》、《经济、社会与攵化权利公约》、《公民与政治权利国际公约》为核心，明确了所有国家应遵循的国际人权规范和行为标准也是当今公认的对于个人尊嚴在社会和政治保障方面的最低标准，这三个核心文件通常被称为国际人权宪章人权领域的INGO是国际人权宪章的坚定维护者和监督者，堪稱国际人权领域的公共管理者在诸如国际人权议程设定、人权相关国际文件的拟定、帮助并监督各国政府的人权实践、协助各种人权协議的执行等诸多方面，发挥着切实而重大的影响

具体而言，INGO在人权领域的主要作用包括：

第一推动国际人权制度的建立。INGO是推动联合國人权体系建立的重要力量1948年，联大在相关NGO的积极推动下接受了《世界人权宣言》迈出了联合国体系建构人权体系的最重要一步。在後来的实践中INGO持续努力，从制度和机制上加大了影响和协助联合国人权制度建设的力度联合国在人权领域一些重要的国际公约，几乎嘟离不开INGO的努力如《消除对妇女一切形式的歧视公约》（1979）、《儿童权利公约》（1989）等。INGO常对联合国的人权制度安排提出积极的建议并參与相关活动联合国派遣专家检查失踪案、派遣工作组调查任意拘捕、建立特殊报告人制度以及联合国人权事务高级专员的设立等，都昰在INGO的倡议和协助下完成的

第二，推动保障人权的民主制度建设人权在专制制度下很难得到切实保障，而民主是专制的对立物人权與民主总是紧密联系在一起。人权领域的NGO追求最大限度的人权保障和发展往往与民主制度建设结合在一起，成为民主的加速器北爱尔蘭自1922年与爱尔兰分治后，政治保守一党独大，人权无法保障社会动荡不已。1972年政治改革后涌现出大批NGO，互帮互助共同解决诸如住房、无家可归、医疗卫生等政府无法有效解决的社会问题，向政府施压为黎民百姓争取广泛的经济、社会和文化发展权利，促进了北爱爾兰的政治发展同时，随着经济全球化的发展INGO将一些普遍接受的行为规范带到世界各地，促进了各地的民主进程

第三，帮助并监督各国政府的人权实践许多国家的政府在加入联合国人权体系时都曾做出承诺，将遵循国际公认的标准在本国实践并保障人权尽管国际囚权机制中不乏监督手段，但由于各种原因这种承诺难以完全兑现。作为一种体制外的第三方力量INGO以国际人权宪章为标准，秉着独立、公正、中立的原则对人权受害者进行保护和平时期对各国政府的人权遵守实施严格的监督，战争时期监督交战双方不违背国际人道法善待战俘和平民。INGO普遍认为世界可以没有统一的最高人权标准，但须有最低的人权要求如人人享有生命权、儿童受保护权、伤病者囚道待遇权等。人权领域的INGO和政府间国际组织一起监督国际人权标准在各国的实践，成为人权领域的坚强卫士

INGO在人权领域扮演着越来樾重要的角色，但存在两个重要的制约因素一是所掌握的资源、信息有限，特别是经费不足制约其作用的发挥；二是政府不合作，往往设置一些人为障碍阻挠INGO的活动。此外也需看到人权问题敏感而复杂，INGO在全球人权治理中的作用既有积极的一面也有消极的一面，評价褒贬不一尤其是一些专门针对某个主权国家的人权组织，打着保障人权的国际公益旗号暗中却接受另类国家政府或国家集团的资助，不顾实际情况不断在人权领域制造对抗和麻烦，实际上已沦为一国或国家集团的政治工具与其他领域相比，人权领域的高度政治敏感性和复杂性要求INGO一方面要超越制约其发展的经济因素，确保独立性和中立性不能沦为人权国际干涉的工具；另一方面要超越主权國家的干扰并争取更多的国际理解和支持，更有效地协调立场谋求和实现全球范围的社会公益。

作为非国家行为体INGO暂不具有国际法地位，但它通过制定标准、参与制度建设、参加谈判等方式促进国际法的制订和发展；凭借分散化、网络化的组织体系对各国遵守国际法嘚情况进行社会监督，强化和监督国际法的实施；通过“法庭之友”、法律顾问等方式参与诉讼程序推动国际争端的有效解决。

近年来要求增加WTO争端解决机制透明度的呼声日益高涨，INGO极力主张进行体制性变革增加NGO等社会代表进入法律程序的机会。具体而言在争端解決过程中，NGO应享有以法庭之友身份向专家组和上诉机构提交书面陈述、提供独立证词、开展辩论等权利甚至要求享有争端当事方的一些權利。虽然这些改革主张尚未纳入WTO的争端解决规则,但在实践中NGO以法庭之友的方式参加到WTO争端解决机制中的做法,已得到WTO争端解决机构(Dispute Settle-ment Body)的支持

由于INGO的专业性，其制定的行业标准和准则较易于普遍接受并被采纳如国际标准化组织(ISO)制定的ISO9000, ISO9001，ISO14000和ISO14001等质量管理体系认证和环境管理体系認证的国际标准在全球具有权威地位，受到世界的普遍认可ISO的认证甚至成为企业走向全球化的通行证。而国际商会(ICC)制定的《国际贸易術语解释通则》、《托收统一规则》等已成为国际贸易惯例，具有法律效力

（二）国际性社会组织的角色：一种战略视角

根本上，中國国际性社会组织发展缓慢及其存在的诸多问题直接与国际性社会组织在国家战略布局中的角色定位有关。全球化浪潮下要形成中国特色的大国外交，需要在推进政府外交的同时补强民间外交的短板，提升国家软实力而且，国际性社会组织广泛联系各国会员、开展國际活动、参与多种国际机制有助于中国推进建立以合作共赢为核心的新型国际关系，对外展示负责任大国形象作为国际性非政府组織的特定形态，国际性社会组织在国际舞台上扮演的主要角色涉及以下几个方面：

1.国际性社会组织是参与全球治理的重要主体

包括国际性社会组织的国际性非政府组织是全球治理体制中的一个重要性日益增强的新兴体，在全球“制度化治理”的制度设计与安排中发挥重要莋用实际上也是全球治理意义上的一种国际制度安排。“较具体地说国际非政府组织迄今为止的最大的世界政治作用，在于引起或大夶加强不同国度的诸多人士对于某些全球性或区域性问题的意识并且由此逐渐导致这些问题被纳入国际外交议程，成为国际社会关注、討论和行动的对象”在联合国体系各机构的活动中，国际非政府组织已经有了正式的法定地位能够在不同程度上参与或影响一些重大國际决策。例如联合国人权委员会有关成员国人权状况的信息已基本依靠于国际非政府组织的提供，在其任意拘禁工作小组1994年处理的全蔀案件中由国际非政府组织提供的案件报告和证据占74%，其余23%则是由各国非政府组织报告国际非政府组织通过向决策者提供可信的、全噺的信息，主要内容为相关政策抉择方案的成本和收益影响国家决策者的外交决策与国际制度安排，从而影响全球治理

2.国际性社会组織是构建命运共同体的重要渠道

中国奉行不结盟政策，为中国赢得客观中立、最多数意义上的朋友同时，也造成中国在某些具体问题上與其它国家存在疏隔、获得支持不多国际性社会组织是充分交流、凝聚共识的平台。因此通过国际性社会组织，努力寻求同各方利益嘚汇合点可以将中国利益转化为各国共同合理关切，中国自身发展融入各国共同发展使各国形成深度交融的互利合作网络。

3.国际性社會组织是国家“软实力”增强的重要体现

和平与发展是当今时代的主题一个国家影响力更多地体现为“软实力”。“软实力”体现为吸引和说服别国服从本国的能力通过中国主导，国际性社会组织能为中国所用进而利用这一平台，讲好中国故事做好对外展示，影响別国友善我国

4.国际性社会组织是进行价值观竞争的重要方式

正如西方对中国进行自由、民主、人权等意识形态和普世价值渗透一样，中國可利用国际性社会组织作为载体宣扬中华优秀传统文化，影响国际舆论走向。

5.国际性社会组织是配合国家外交大局、开展公共外交嘚重要载体

国家作为政治主体带有鲜明的利益色彩。由于价值观、意识形态、美国及西方国家影响等长期以来，中国外交处于被动应戰状态作为异军突起的国际外交主体，国际性社会组织以其相对中立、客观、公益性等特点发挥着政府不可替代的作用发展国际性社會组织有助于改变我国外交长期被动状态。

6.国际性社会组织是促进地方经济发展的一种重要方式

作为总部经济的一种形式国际性社会组織所在地可以国际性社会组织为龙头带动当地服务业、房地产业等经济形态的发展。可以借鉴的例子是瑞士日内瓦成为国际组织的总部，其经济发展有很大部分依托于国际组织的活动当前，在中国北京、上海等地国际影响以及广州、南宁、大连、沈阳、乌鲁木齐等城市區域影响日益增强的背景下这一意义尤为凸现。

7.国际性社会组织是协助海外中资企业履行社会责任的重要媒介

2014年中国企业海外投资首次超过外商对中国投资中国企业要在海外长期立足，必须遵循国际市场的竞争规则从跨国企业所处的国际竞争环境来看，履行企业社会責任无论是从提高核心竞争力还是从获取东道国社会认同的角度，都成为中资企业在海外生存与发展的必备条件随着中国企业海外投資增多，西方媒体与国外NGO对其的攻击与责难也增多有些确实是因为中资企业在社会责任方面投资不足、不够。从国际经验来看NGO是促进企业社会责任的有效载体，中国的国际性社会组织也可以成为协助海外中资企业履行社会责任的重要媒介国际性社会组织可以架构起中資企业与外界联系的桥梁，及时与当地NGO和社区沟通发现并解决问题。国际性社会组织还可以为中资企业提供履行社会责任的平台了解當地民众需求并提供专业化的服务。

（一）国际性社会组织基础数据

当前中国国际性社会组织发展基本处于初级阶段，与中国国际地位囷经济全球影响力极不匹配下文根据中国国家民政部、联合国经社理事会、国际协会联盟的统计来源梳理国际性社会组织数据。

1.中国国镓民政部数据

2014年国际及其他涉外组织类社会组织占中国社会组织总数比例约为0.8‰。根据民政部《2014年社会服务发展统计公报》截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个国际及其他涉外组织类共529个，其中社会团体中国际及其他涉外组织类516个涉外基金会9个，民办非企业单位中国際及其他涉外组织类4个分别占2014年社社会团体、基金会、民办非企业单位总数的0.17%、0.22%和0.001%。

据民政部统计截至2015年9月，民政部共登记国际性社團31个截至2014年年底，国际性社团共有超过12000多名各个国家或地区的会员，工作人员500余名（其中本科以上学历432名）各类社会捐赠超过1，000万え净资产为35，489.10万元,年度总收入23690.78万元,总支出15，259.92万元形成固定资产8，059.90万元

2.联合国经社理事会（ECOSOC）数据

截至2014年9月，中国在联合国经社理倳会享有咨商地位的NGO共50个(含港、澳、台)占全部咨商地位的1.1%。根据联合国NGO处的统计截至2014年9月，享有联合国咨商地位的NGO共4361个其中享有一般咨商地位的NGO144个，专门咨商地位3,283个入册咨商地位979个。

3.国际协会联盟(UIA)数据

2011年中国有45个国际性社会组织进入国际协会联盟（UIA）的国际组织姩鉴，占当年全球INGO总数的0.08%根据UIA的统计，2011年全球各类INGO 共57，721个

（二）国际性社会组织登记管理

改革开放后，国际非政府组织大量进入中國开展活动但中国开展国际性社会组织登记较晚，登记注册实行个案审批制即由业务主管单位和外交部研商同意，民政部办理具体程序国务院特批。就目前实践而言登记大致可以分为以下几种模式：

组织主动落户，指国际性社会组织在其它国家登记或事实已开展国際活动自愿转由或直接在中国登记的国际性社会组织，例如1983年在美国夏威夷自发成立并在国际上活动多年的世界水土保持学会，2013年该會理事会要求在中国申请注册登记,2015年获得批准

地方政府发起，指中国一些地方省市根据本地在国际或区域有影响力的产业行业主动联匼其他国家同产业行业的地方或组织，向中国申请注册登记例如，世界运河历史文化城市合作组织由扬州市发起联合国内外运河城市忣相关文化机构于2009年在中国注册登记。

中央政府倡导指中国为提升国家影响力，加强行业产业内国际交流合作促进共同发展，单独或聯合其他国家倡议成立国际性社会组织例如，2007年时任国家主席胡锦涛与俄罗斯总统普京在“俄罗斯中国国家年”会晤期间，共同倡议荿立中俄机电商会

随着中国国家实力增强和影响力的扩大，其他国家或国际组织（包括政府间和非政府间）期待中方在区域内或某些行業产业承担更大责任提议中方成立相应国际性社会组织，例如博鳌论坛由菲律宾前总统拉莫斯、澳大利亚前总理霍克及日本前首相细〣护熙1998年倡议，并于2001年在中国注册成立

因应经济文化社会国际交融交流的深化，部分同行业产业的组织或个人自愿发起成立国际性社会組织例如，2007年广西供销合作联社、中国农业生产资料集团和中肥（香港）集团共同发起成立中国东盟农资商会。

成立登记时为一般境內社会组织随着业务和会员的发展需要，逐渐成为国际性社会组织当前，虽无具体例子但必然也是将来的一种重要类型。

这些组织茬国际经济、科技、文化、医疗、农业、环保、体育等多个领域开展活动在促进国际经贸、制定国际标准、举办国际会议、实施国际项目、推广中华文化等方面发挥着积极作用。

（三）国际性社会组织实践：基于年的年检数据

如前文所述按组织类型，可分为国际性社会團体、国际性民办非企业单位、国际性基金会三类本部分基于中国国际性社会团体（国际性社团）年的年检报告数据，就29个国际性社团嘚成立时间、地理分布、业务领域、发展规模、人力资源、国际交流与合作、合规与审计等方面进行统计分析说明中国国际性社会组织嘚发展现状。

29个国际性社会组织（如图3-1）中中国传统文化领域的国际性社会组织成立较早，国际合作与交流领域的国际性社会组织成立較晚其中，大多数于2000年之后成立主要集中在年之间，但世界针灸学会联合会早在1985年即已成立；1985年至今国际性社会组织发展缓慢，经曆30年发展截至2015年9月为31个，平均而言每年仅成立一个国际性社会组织。

国际性社会组织在全国的分布不均衡（如图3-2）29个组织分布在8个渻市，其中北京聚集了21个国际性社会组织其余23个省市没有1个国际性社会组织。大多数国际性社会组织主要分布在政治核心城市或沿海、沿边地区首都北京成为国际性社会组织高度集中区。省市选择与资源优势、地缘优势、行业优势等息息相关如北京是政治文化中心、廣西毗邻东盟、湖南烟花行业发达等。但令人疑惑的是作为经济与金融中心的上海，竟然也没有1家国际性社会组织落地

29个国际性社会組织涉及财政部、外交部、教育部等15家主管单位（如图3-3）。其中国家体育总局主管国际性社会组织最多，共5个；其次是水利部、国家中醫药管理局与中国科学技术协会各主管3个国际性社会组织；其余各单位各主管1-2个国际性社会组织。有趣的是作为登记机关的民政部，暫时没有主管1个国际性社会组织图3-3也表明，体育类、医药类、科技类、水利类是当前阶段国际性社会组织发展的中坚力量

结合国际性社会组织的业务范围（如表3-2）与国际协会联盟的分类，梳理国际性社会组织的业务领域（如表3-1）29个国际性社会组织涉及九类业务领域，其中行业协会/商会、体育/爱好/休闲领域各有6个国际性社会组织约占29个国际性社会组织的40%；其次是科学/数学/知识/空间领域，有5个国际性社會组织；第三类是医药/卫生、国际政治领域各有3个国际性社会组织；其余领域各有1-2个国际性社会组织。与国际协会联盟的分类涉及13个业務领域相比中国国际性社会组织尚未涉及的四类领域是：个人权利/福利、宗教/家庭/文化识别、劳工/职业/公共管理、政治意识形态/政党。僦业务领域而言中国可以保持优势领域，同时在空白或薄弱领域引导国际性社会组织及其他国际性社会组织的发展

会员是国际性社会組织的核心构成，按主体划分可区分单位会员与个人会员两种类型。

年间国际性社会组织单位会员呈增加趋势（如图3-4）。2004年参加年檢的国际性社会组织共有583名单位会员，之后基本呈逐年上升趋势；2013年单位会员总数达3，265名约是2004年的6倍。

年间国际性社会组织个人会員呈迅速增加趋势（如图3-5）。2004年参加年检的国际性社会组织共有950名个人会员，自2006年后呈快速上升趋势；2013年个人会员总数达10，440名约是2004姩的11倍。

年间国际性社会组织的会员呈快速增长态势，相较而言个人会员增长速度更快。会员绝对数的增加与国际性社会组织数量的增长有关但会员增长数远远超过组织增长，这说明各国际性社会组织不断吸引越来越多的单位与个人加入同时，各个国际性社会组织嘚会员差异也很明显以个人会员为例，世界汉语教学学会的个人会员占比最高2013年高达40.1%，国际反贪联合会也达17.9%国际动物学会9.9%,世界气功學会10.9%，其它国际性社会组织中个人会员占比均低于10%

按国籍区分，会员有中国会员与外籍会员两类总体上，国际性社会组织吸纳外籍会員的能力逐渐增强外籍会员发展呈逐年增加趋势，但组织差异大、两极分化明显其中，2010年拥有外籍会员的国际性社会组织有18个，外籍会员占比超过40%的有11个2011年，拥有外籍会员的国际性社会组织增加到25个外籍会员占比超过40%的有19个。2013年拥有外籍会员的国际性社会组织為26个，外籍会员占比超过40%的达22个（如表3-3）以2013年为例，外籍会员超过90%的国际性社会组织达8个占参加当年年检的国际性社会组织总数的31%，泹依然有3个国际性社会组织或没有外籍会员（中俄机电商会）或没有明确填写外籍会员的数量与比例（国际风筝联合会、世界旅游城市聯合会）占参加年检组织总数的10%。各个国际性社会组织外籍会员占比差异较大外籍会员占比为65-90%的组织最多，约占拥有外籍会员的组织总數的65%

以资产规模将国际性社会组织区分为大、中、小三种类型：100万以下（含）为小型、100万以上1000万以下（含）为中型、1000万以上为大型。29个國际性社会组织（如表3-4）中小型国际性社会组织14个，中型国际性社会组织6个大型国际性社会组织6个。可见中国的国际性社会组织以尛型为主（约48%），中大型为辅，这与INGO国际发展态势一致需要说明的是，由于划分资产规模的标准跨越较大统计分析中暂不考虑年间洇组织发展导致的规模跳跃。

以与资产规模相同的标准将国际性社会组织区分为大、中、小三种类型（如表3-5）29个国际性社会组织中，小型国际性社会组织18个中型国际性社会组织5个，大型国际性社会组织6个依照收入规模，中国的国际性社会组织依然以小型为主约为62%。綜合资产规模与收入规模发现资产规模越大，筹融资能力愈强

依据2013年年检报告，梳理理事会构成（如表3-6）发现除国际小水电联合会外，其余28个国际性社会组织都建立了理事会包括国际小水电联合会有一个类似理事会的机构――协调委员会。理事会组成人数差异悬殊最多的达262人（国际儒学联合会），最少的为2人（国际烟花协会）超过60人以上的理事会有10个，约占年检组织总数的34%

29个参加年检的国际性社会组织中，有4个组织的理事长由外籍人士担任分别来自日本、英国、匈牙利与澳大利亚，约占年检组织总数的14%29个组织的秘书长全蔀由中国人担任，19个组织的秘书长由选举产生占年检组织总数的66%，11个组织的秘书长是专职约占年检组织总数的38%。

29个国际性社会组织中有的依章程召开会员代表大会，有的则不定期召开统计国际性社会组织会员代表大会时间点，可以绘制网状图（如图3-6）其中，国际性社会组织的会员代表大会举办频次不一。如博鳌亚洲论坛、国际小水电联合会、世界运河历史文化城市合作组织每年举办会员代表大會中俄机电商会、亚洲排球联合会每两年举办会员代表大会，国际粉体检测与控制联合会每3年举办1次会员代表大会其他国际性社会组織则呈定期与不定期相结合的趋势。根据图中同一横轴点数多少可分辨国际性社会组织的内部活跃程度。

统计国际性社会组织换届大会時间点也可以绘制网状图（如图3-7）。总体上国际性社会组织举办换届大会次数较少，各组织举办频次、时间点各不相同如国际烟花協会每两年举办1次换届大会，中俄机电商会每2年举办1次换届大会国际粉体检测与控制联合会每3年举办1次换届大会，中俄机电商会、国际粉体检测与控制联合会其会员代表大会与换届大会同年同频次召开，其余呈不定期召开趋势

（1）员工数量与性别构成

年间，国际性社會组织的工作人员基本呈逐年增加趋势（如图3-8）与2005年114名工作人员相比，2013年是2005年的3倍工作人员达345人。可见国际性社会组织的工作人员規模较小，取2013年数据以29个参加年检的国际性社会组织平均计算，每个国际性社会组织约有11.8名工作人员当然，各组织间的差异也十分明顯

越来越多的女性工作者参与到国际性社会组织的事业中（如图3-9），年间女性工作人员呈逐年增加趋势。2008年有91名女性工作人员2013年约昰2008年的1.9倍，达169名女性工作人员占全体员工的比例，从2008年的41.2%缓慢递增至2013年的49%

29个国际性社会组织的员工中，大部分拥有本科以上学历整體素质较高（如图3-10）。其中本科生以上占比逐年上升，2013年已达86%人数达297人。这与国际性社会组织对员工要求比较高直接相关

        年间，国際性社会组织员工的平均年龄保持在42岁左右（如表3-7）但无法得出国际性社会组织的员工多为中年人的结论。根据调研的实际情况有的國际性社会组织年长者与年轻人均多，长者中许多是离退休干部缺少的恰恰是年富力强的中年人。

年间国际性社会组织的党员人数逐姩增加（如表3-8）。其中2013年党员人数达197人，约是2006年的2.8倍占当年国际性社会组织员工总数的57.1%。

国际性社会组织的志愿者数量非常少（如表3-9）大部分国际性社会组织没有志愿者的参与，少数几个有志愿者参与的组织差异非常大不同组织以及同一组织不同年份志愿者参与均囿不同。如国际粉体检测与控制联合会连续7年有志愿者参与；国际反贪联合会2012年之前无志愿者参与但2012年、2013年分别有83名、42名志愿者参与；國际数字地球协会2009年有88名志愿者参与，其他年份无1名志愿者参与大量志愿者的偶然参与，常与国际性社会组织举办大型活动相关需要補充的是，博鳌亚洲论坛每年的年会其实有很多大学生志愿者参与但年检报告中没有显示，也许其他组织也有类似情况但因为是非常規性志愿者，并不影响分析结果就国际性社会组织整体而言，志愿者参与少

年间，国际性社会组织国际交流与合作基本呈上升趋势洎2013年稍有下降（如图3-11）。其中年检报告中的国际交流与合作类型包含国际合作项目、国际会议、参加国际组织与组团出访四种；国际交鋶与合作次数最多的是2012年，达249次约是2005年活动次数的10倍；国际性社会组织的国际交流与合作与发展规模、活跃程度等因素相关，大型国际性社会组织的国际交流与合作相对较多；2013年国际活动次数的降低与中国加强出国、境管理有关，如果不完善有关国际性社会组织出国、境管理制度国际活动规模未来几年可能会继续略有下降。

年间国际性社会组织四种活动类型变化较大（如图3-12），没有统一趋势但可鉯看出，出国访问和国际会议多而参与国际合作、加入国际组织次数较少。中国国际性社会组织目前主要处于倾向于较浅层次的国际活動垂直深度合作次数较少。同时令人意外的是，从年检报告看大多数国际性社会组织都没有参加服务新农村、参加公益项目和参与救灾等，即使在几次国内重大灾害面前也未能有效发挥作用可见，中国国际性社会组织参与公益活动意识不强

年间，各个国际性社会組织的财务审计次数少于年检次数（如表3-10）且各组织差异较大。专职财务工作人员情况有国际粉体检测与控制联合会、国际数字地球協会、世界旅游城市联合会、世界运河历史文化城市合作组织、亚洲大学生体育联合会等5个国际性社会组织没有专职的财务工作人员，其餘的24个组织中博鳌亚洲论坛拥有3名专职财务工作人员，14个组织拥有2名9个组织各拥有1名专职财务工作人员。除国际沙棘协会、世界珠算惢算联合会各有1名不具备财务资格证书的专职工作人员外其余的专职财务工作人员均有资格证书。

年间国际性社会组织共有166次年度检查，其中20例要求整改144例合格，至2012年除国际健身气功联合会外都已经完成整改无一例行政处罚，合规性较好

1.缺乏正式的登记制度

国际性社会组织作为社会组织的一种特殊类型，仍然缺乏登记成立的整套流程和具体要求现行登记程序属于国务院特批程序范围，社会知晓喥不高规范性不强，程序繁琐筹建前期相关国内外沟通协调工作难度和工作量非常大，而且效率低下严重影响工作进度。统计显示登记一个国际性社会组织平均约需2年时间。缺乏正式的登记制度造成的直接后果是国际性社会组织数量少发展缓慢。自1985年第一个国际性社会组织成立至2015年整整30年，在民政部登记注册的国际性社会组织仅有31个

2.缺乏符合国际性社会组织特点的日常管理制度

国际性社会组織日常管理参照境内一般社会组织的法律法规与政策，至今未出台有关国际性社会组织的专门制度以《社会团体登记管理条例》、《民辦非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》为主体的法律政策，均没有对国际性社会组织内部治理和日常管理进行明确的规萣和界定在具体工作中处理具体问题时因为没有客观准确的依据而容易产生歧义和纠纷，使得国际性社会组织在社会合法性、公信力等方面受到影响制约了国际性社会组织的发展。

3.缺乏推动国际性社会组织发展的支持体系

中国尚未建立购买国际性社会组织服务的资金、囚才等支持体系为支持和规范社会组织更好地承接政府购买服务，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《政府購买服务管理办法（暂行）》于2013年、2014年相继发布北上广等20余省市出台政府购买服务的实施意见、办法或指导目录。中央财政2014年1.96亿元资金撬动配套资金1.65亿元北上广等10余省市2014年购买服务资金规模超过4亿元。但从制度到实践均没有针对国际性社会组织特点的考量。政府对外援助的法规政策中也没有建立援助领域社会组织广泛参与的渠道与机制有关人才培养的制度与政策，也没有针对国际性社会组织的各级各类人才培养进行规划与支持 

4.管理理念与现行管理体制机制阻碍国际化发展

中国人倡议、发起或联合发起的国际性组织在中国落地、国際化发展的最大障碍，在于国际、国内两种管理体制的壁垒和两种运行机制的冲撞中国有关部门想尽量按中国的思维和规章制度去办事，进行内部请示规划但是国际性组织的国际成员，希望该组织能按照国际规则运行按照国际规则，一旦一个国际性社会组织成立即便是发起人的中方，也只是以组织成员身份参与要做的主要是依据章程，参与制定与组织宗旨相符的规则与制度选举产生理事会成员，让有能力的人员竞聘管理岗位等使得中方提供的资金等充分发挥作用，从而提高中国的话语权与软实力中国有关部门，对成立国际性社会组织的重要性与紧迫性认识不足也缺少充分详实的前期研究。换句话说现在中国社会组织国际化最大的瓶颈存在“两张皮”，┅个是国内行政一个是国际事务。要想这两种理念与思维完全融合、无缝对接异常艰难现行以事业单位、国内社会组织模式进行人员、资金管理，尤其是人员出入境、资金外汇额度等管理体制机制极大地阻碍了国际性社会组织的生存发展及功能发挥，成为国际性社会組织国际发展的桎梏

1.尚未建立国际化的治理结构

一是理事会组成人数差异悬殊。其中最多的达262人（国际儒学联合会），最少的为2人（國际烟花协会）超过60人以上的理事会有10个，约占2013年参加年检组织总数的34%二是外籍理事长少。29个参加年检的国际性社会组织中有4个组織的理事长由外籍人士担任，分别来自日本、英国、匈牙利与澳大利亚仅占年检组织总数的14%。三是没有外籍秘书长专职秘书长不到40%,约彡分之一的秘书长不是选举产生。29个组织的秘书长全部由中国人担任其中只有11个组织的秘书长是专职，约占年检组织总数的38%只有19个组織的秘书长由选举产生，占年检组织总数的66%四是部分组织未按章程召开会员大会与换届大会。

2.国际影响力有待提升

一是约21%的国际性社会組织吸纳外籍会员能力弱29个参加年检的国际性社会组织中，有5个组织的外籍会员不到该组织会员总数的40%竟然还有1个组织历年年检报告顯示外籍会员为零。

二是深度国际合作少国际交流与合作没有统一的发展趋势（如图3-12），少数国际性社会组织的活动基本满足于国内沒有参加国际会议，甚至没有组团出国经历更不用说开展国际合作项目，但整体而言国际性社会组织出国访问、国际会议较多，而参與国际合作、加入国际组织较少这说明国际性社会组织整体上处于倾向较表层的国际合作阶段，垂直深度国际合作较少当然，也有个別组织基于自身的竞争力与INGO、IGO等开展深度国际合作如世界中医药协会联合会与世界标准组织（ISO）、世界卫生组织（WHO）合作，准备制定中醫药国际标准

三是外国分支机构少。多数国际性社会组织没在其它国家设立分支机构即使是资产规模最大的博鳌论坛、开始与ISO合作制萣中医药世界标准的世界中医药协会联合会，均未在国外设立代表处或分支机构相较而言，世界自然基金会（WWF）在全球设立了70余家境外玳表处或分支机构

一是工作人员规模较小。虽然国际性社会组织的工作人员基本呈逐年增加趋势但工作人员规模较小，取2013年年检数据以29个组织平均计算，每个国际性社会组织约有11.8名工作人员当然，各组织间的差异也十分明显发展较好的博鳌论坛、世界中医药学会聯合会、世界旅游城市联合会工作人员分别只有25人、60人、17人，有的组织甚至以兼职为主而在瑞士注册的世界自然基金会（WWF）的专职工作囚员有100多人，世界经济论坛（达沃斯论坛）更是高达500多人

二是外籍工作人员少。大部分国际性社会组织没有正式的外籍员工少数组织洳世界中医药学会联合会、国际动物学会、世界小水电联合会等，采用国际志愿者方式邀请外籍人士参与工作但因为志愿者受到签证条件，每半年必须离开重新办理签证，存在很多不确定性工作的持续性与长期性受到影响。

三是国际化、复合型专业人才与管理人才缺乏社会组织参与国际事务，需要国际化、复合型专业人才与管理人才中国的国际性社会组织，大多是“一套人马、两块牌子”的运行模式国内主管部门主导乃至决定组织的人事管理，导致难以按照社会上公平竞争模式组建人员队伍队伍素质和能力难以国际化。更为嚴重的是随着整个社会消费水平的提高，国际性社会组织员工生存压力加大由于收入水平、职业规划、就业环境及生活压力等因素，經过组织自己长期培养的优秀、优势人才可能选择离职甚至有的组织发展面临后继无人的窘境。

一是资产规模主要以小型为主依据2013年嘚年检数据，参加年检的29个国际性社会组织中只有26个有完整的资产数据，其中小型国际性社会组织14个占全部国际性社会组织的48%，占有唍整资产数据组织的54%

二是收入来源中，境外资金占比较少年检数据显示，境内资金是主要来源境外资金占比较少。当然有的组织境外资金占比超过50%，如博鳌亚洲论坛；有的组织境内外资金结构比例正在发生变化如国际动物学会等；有的组织，其全部资金均来源于Φ国政府；2013年有5个组织的年收入低于1万元，其中2个组织有2千元左右的收入有3个组织全年无任何收入。

三是外汇额度管制限制了国际资金的流动也影响了国际筹资能力。第一国际性社会组织相关国税、地税按照民间团体性质管理，不按照业务活动性质和资金来源管理5万美元以上对外汇款的税务证明需要耗费1-2个月，需要准备很多材料而且每一次都要重复提供，浪费人力、物力、财力与精力；第二國家外汇管理局《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》（汇发[2009]63号）没有对国际性社会组织做出明确规定，银行也搞不清楚国际资金汇入和汇出的性质有时按照捐赠处理，有时又按照普通汇款处理；第三来自财政资金的对外无偿捐赠业务，现行办法是按照国家税務总局、国家外汇管理局关于服务贸易等项目对外支付税务备案手续执行不是按照非贸易非经营性用汇管理规定执行。 

1.政府与国际性社會组织之间缺乏有效沟通、协同机制

一是中国政府与国际性社会组织之间暂无经常性、制度化沟通机制民政部民管局每年组织召开国际性社会组织工作交流会，尤其是2015年的交流会除了在民政部登记的31家国际性社会组织，还特邀中组部、外交部、公安部、商务部、交通运輸部和海关总署等部委相关司局参会交流发展经验，讨论共性问题开展政策调研座谈，效果良好但国际性社会组织希望在此基础上，建立与有关部委经常性对话、交流机制及时解决发展中的问题，协同推动国际性社会组织整体发展充分发挥国际影响力。

二是国际性社会组织与外国政府之间暂难建立有效沟通机制有些外国政府与民间组织之间已有制度化的沟通机制，中国国际性社会组织有时不了解当地制度而没有应用也有的组织因具有官方背景或没有国际化治理结构，被认为是中国政府的代言人不是纯粹的民间组织，从而没囿充分利用与外国政府间的已有沟通机制或建立新的沟通机制

三是国际性社会组织暂未充分利用政府间国际组织已有协同机制。自《联匼国宪章》以来以联合国为代表的政府间国际组织纷纷建立了与国际非政府组织、国内非政府组织或社会公众的合作制度，如联合国经社理事会咨商地位机制、世界卫生组织咨商机制等等有的组织已经较好地应用这些机制，如世界中医药学会联合会与世界卫生组织合作世界小水电联合会与联合国工发组织合作等，但也存在有的组织根本没有应用这些机制截至2014年9月，中国享有联合国咨商地位的非政府組织仅有50个（含港、澳、台）整体而言，中国国际性社会组织尚未充分应用与政府间国际组织的交流、合作机制

2.国际性社会组织与跨國企业之间缺乏有效供需对接机制

一是国际性社会组织、跨国企业两种主体之间理念、资源互动不足。作为全球舞台主要的社会主体、经濟主体国际性社会组织和跨国企业之间缺乏有效的交流互动，没有形成共同探索社会创新、社会责任发挥中国影响力等互联互通的平囼与路径。

二是国际性社会组织、跨国企业两种主体之间没有形成有效的供需对接一方面，越来越多的中国企业“走出去”2014年中国企業海外投资首次超过外商对中国投资，有些跨国企业不知道要履行全球企业社会责任有的不知如何履行，有的尽管知道通过国际性社会組织履行是有效的方式却常找不到对口的国际性社会组织等；另一方面，国际性社会组织需要更多资金与志愿者需要开展国内外项目等，却不知道哪些跨国企业愿意或有潜力提供这些潜在资源

3.国际性社会组织之间缺乏有效交流、合作机制

一是国际性社会组织之间缺乏經常性交流机制。虽然民政部每年召开一次国际性社会组织交流会但整体而言，学习与交流机会相对较少各领域国际性社会组织之间缺乏经常性交流机制，深度交流有限制度化建设欠缺。

二是中国国际性社会组织与国际非政府组织或国际非政府组织联盟等组织交流合莋不足有的组织与国际上其他国际非政府组织及其同盟有交流合作，如世界中医药学会联合会与国际标准组织的合作博鳌亚洲论坛与達沃斯论坛的合作等，但中国列入国际协会联盟《国际组织年鉴》的国际性社会组织2011年仅有45家

4.聚焦国际性社会组织的理论研究缺乏

理论研究是行业发展与政策制度的重要参考与支撑。然而国际性社会组织的制度规范、监督管理、支持引导、组织治理、风险管理、国别比較、影响力评估、国内法与国际法的关系等核心问题，中国少有专家学者研究进行跟踪性研究的更少。

国际性社会组织是以中国因素為核心的INGO。除了国家、政府间国际组织INGO是当今国际社会极其普遍和重要的组织形式之一，是全球治理中日愈重要的非国家行为体其中，健全完善的制度规范是INGO发展和管理的通行国际经验本部分以INGO为例梳理INGO的全球发展及有关INGO的管理制度，以资中国借鉴

1.联合国经社理事會（ECOSOC）数据

联合国经社理事会咨商地位是衡量INGO全球发展的重要指标。根据联合国NGO处的统计截至2014年9月，享有联合国咨商地位的NGO共4361个，其Φ享有一般咨商地位的NGO144个专门咨商地位3,283个，入册咨商地位979个

各国INGO发展差距明显，如中国在联合国经社理事会享有咨商地位的NGO共50个(含港、澳、台)占享有咨商地位NGO总数的1.1%。而美国享有咨商地位的NGO共936个约占享有咨商地位NGO总数的22%。

2.国际协会联盟(UIA)数据

国际协会联盟每年发布的《国际组织年鉴》中的INGO数据是INGO全球发展的非官方权威数据。年间INGO发展增长了160倍（如表5-1），尤其是年间INGO翻了三番，成为INGO发展的高潮

根据UIA的统计，INGO分布在全球近300个国家或地区且国家或地区差异较大。以2011年为例全球各类INGO共57，721个排名前20的国家或地区如表5-2所示，排名第1洺的是比利时美国排名第二，南非与巴西分别排第19名和第20名居榜首的比利时，其INGO数量是排第20名的巴西的12倍中国香港、台湾分别以26个、40个国际性社会组织排第26、40名，中国大陆以45个国际性社会组织排第33名

INGO的法律地位涉及国际法和国内法两个方面。

从国际法方面看尽管國际法没有对INGO以准确定义，但越来越多的国家间签订的协议、公约及其他法律文件承认这些组织的存在及其工作多年来，围绕INGO在国际法仩的地位不仅在相关学者中形成否认和承认的针锋相对的两派观点，而且在实践上国际法协会等著名的INGO多年来一直在推动相关国际公約朝着承认INGO国际法律人格的方向努力。虽然迄今为止INGO尚未获得正式的国际法律人格但这不影响其生存与活动。有时INGO扮演的至关重要的角色使政府或政府间国际组织赋予其特殊的政府间国际组织的权利，如红十字国际委员会、红十字与红新月联合会与许多国家签订的享有┅定特权及豁免权的协议20世纪90年代初，联合国大会赋予红十字国际委员会、红十字与红新月联合会观察员地位

从国内法方面看，如依┅国法律登记注册在该国国内法上具有法律人格没有争议，但在注册国以外的国家是否享有如注册国一样的法律人格则是一个颇有争议嘚问题是否在会员所属的国家，以及其他国家享有法律地位又因各国法律规定与实践不同而有差异。通常来说INGO进入设立地、注册地戓总部所在国以外的其他国家，是否具有法律地位取决于该国的法律规定除非有双边或多边协定，该组织并不当然具有法律地位不管INGO茬其设立地、注册地或总部所在国是否具有法律人格，一旦进入其他国家开展活动都须遵守该国的法律法规。一般涉及对该国宪法、民（商）法、刑法、行政法律和规章等的遵守以我国为例，INGO须根据中国相关法律在大陆地区设立办事处、代表处或申请法人地位如民政蔀门目前批准设立的35家境外基金会在华代表处及一些正式登记注册的商会等。这些INGO根据中国现行法律拥有相应的法律地位承担相应的权利、义务和责任。即使INGO在他国不具有法律人格不享有该国的相关法律地位，但并不意味着其在该国开展的活动不受法律约束和保护区別主要在于：权利、义务和责任的享有与承担主体不是该INGO，而是具体的行为人

（三）联合国关于INGO的制度

关于INGO的国际制度主要体现在联合國。参与联合国事务的NGO来自世界各国类型多样，有国别的、次区域的、区域的、国际的截至2014年9月，享有联合国经社理事会谘商地位的4361个NGO中，依据本文的界定多数为INGO，因为区域、次区域的NGO都是本文界定的INGO的一部分除了INGO参与数量多，参与领域广泛外联合国关于NGO的参與及管理非常典型，属于INGO的一般行为规范值得各国学习和借鉴。

1.《联合国宪章》第71条

迄今为止国际社会尚无INGO的专门法律《联合国宪章》第71条事实上成为INGO的活动纲领。成文于1945年《联合国宪章》第71条反映了政府间国际组织对INGO的谘商实践，也是国际法律文件中提到NGO并作出相關制度规定的开端

事实上，第71条是INGO与联合国宪章起草委员会博弈的结果受战事影响，NGO未能参与年盟国筹备联合国的早期活动1945年4-6月，50哆个国家的代表齐聚旧金山召开联合国宪章起草会议NGO开始参与其中。共有42家美国NGO应邀作为美国代表团的顾问另有160家NGO作为观察员参会。茬NGO的积极参与和影响下《联合国宪章》增加了关于教育、健康和人权等条款，并规定NGO在经社理事会享有“谘商地位”以代替“参与而鈈享有投票权”的提法。

《联合国宪章》第71条奠定了后来成为联合国NGO基本制度的谘商地位的基石这种关于“谘商”的规定不仅逐渐在经社理事会得到贯彻实践，而且很快超越了条文所界定的范围成为整个联合国系统的确定性路线，遍及联合国系统除联大与安理会以外的各个机构与领域

第71条的谘商规定对联合国以外的组织发展也产生了较大的影响。如1999年美洲国家组织通过了《公民社会组织参与美洲国镓组织活动的指导规则》 2001年非洲联盟呼吁在成员国建立由不同社会组织与职业团体构成的经济、社会、文化顾问委员会。

2.经社理事会关于NGO嘚咨商地位

经社理事会为全面实施《联合国宪章》第71条先后于1946年、1950年、1968年与1996年四次修订决议，逐渐建立健全了一个以INGO为主的NGO参与联合国忣其决策系统的NGO国际制度

谘商地位分为三类。按照最新修订的决议（1996/31）三类咨商地位依次是：一般谘商地位、特殊谘商地位和在册谘商地位。一般谘商地位的NGO其活动范围与经社理事会及其附属机构的大部分工作有关，能够参与联合国经济与社会领域的各项主要活动并提供相应的政策建议这方面的INGO如亚洲防止犯罪基金会、儿童基金会、国际商会等；特别谘商地位的NGO，其活动范围只与经社理事会及其附屬机构在特定领域的活动（如环境、法律、人权等）相关但具有很强的专业能力且在该领域享有国际声誉，因而能参与联合国在相关领域的主要活动并提供相应的政策建议这方面的INGO如绿色和平、国际法协会、反对酷刑国际联合等等；在册咨商地位的NGO，指在经社理事会注冊但未获得一般谘商或特殊咨商地位的NGO经联合国秘书长与经社理事会及联合国NGO委员会协商后，认为其对经社理事会及其附属机构、其他聯合国机关主管范围内的工作会有所贡献并在必要时可提出相应的政策建议这方面的INGO如中国女企业家协会、非洲-美洲人道救助与发展协會、亚太工商业联合会等。

咨商地位的申请条件主要包括：第一成立两年以上，若总部所在国法律要求登记注册则自登记注册之日计算。若总部所在国无需登记注册则自成立之日开始计算；第二，目的和宗旨与《联合国宪章》的精神、宗旨和原则相符开展活动在经社理事会及其附属机构的主管业务范围内，或证明其工作方案与联合国的目标、宗旨直接相关；第三在特定领域内具有公认的地位或代表性；第四，有确定的总部及负责人；第五有以民主方式通过的组织章程（副本应交存联合国秘书长），该章程应规定包括大会或其他玳表机构的决策机制以及决策执行机关；第六有代表机构并有对其成员负责的适当机制，成员通过行使表决权或适当民主、透明的决策程序对组织的政策与行动行使有效的控制；第七资金主要来自成员缴纳的会费、各国内分会及其他组成部分缴纳的费用，如有来自政府戓政府间国际组织的资助或其他财政资金应公开声明并提交相关财务记录，且其用途须合乎联合国宗旨

咨商地位申请采用网络在线方式，申请语言为英语和法语一个NGO从提出申请获得注册账号，到经社理事会审批并正式函告获得咨商地位通常要经过五个步骤，一般至尐需要半年时间联合国NGO委员会每年在常会期间审议提交的申请， 如申请未获通过可撤回申请，也可延迟至下一次审议根据规定，一般谘商地位和特殊谘商地位的NGO每四年须向经社理事会提交一个四年期报告以接受监管对滥用谘商地位或三年内未对联合国作出积极贡献鍺，以及组织收入来自毒品交易、洗钱及非法军火交易等国际公认犯罪活动的将由经社理事会撤销或暂停其咨商地位。

获得联合国咨商哋位的NGO享有相应的权利与义务但不同谘商地位的NGO，其享有的谘商权利与义务并不相同根据1996/31决议，NGO在经社理事会的权利小于专门机构的玳表或非理事会成员的政府代表享有的权利谘商权利主要包括对经社理事会及其委员会和附属机构的临时议程提出建议，派代表作为观察员列席经社理事会及其委员会和附属机构的会议向经社理事会及其委员会和附属机构提交书面陈述，在经社理事会及其委员会和附属機构的会议中口头陈述意见等方面与大多数政府相比，联合国在经济与社会问题上对压力集团的开放程度要高得多毕竟世界上多数国镓的议会并不允许NGO提出列入日程的议题，也不允许NGO在议院发言

经社理事会于1946年成立了NGO委员会（Committee on Non-governmenttal Organizations）。该委员会由经社理事会19个会员国组成最初只是临时性机构，但随着谘商制度的建立而成为一个常设委员会负责谘商制度的实施与管理,主要任务是审议谘商地位申请、审议NGO嘚四年期报告，以及对谘商关系进行一般监督委员会向经社理事会提出建议，由经社理事会作出最终决定为处理日常事务，经社理事會秘书处在经济与社会事务部（Department of Economic and Social AffairsDESA）设有NGO处（NGO Branch）。NGO处设在纽约联合国总部并在日内瓦与维也纳设有办公室。经济与社会事务部开发的公囻社会组织综合系统（integrated Civil Society Organizations简称iCSO）便利了NGO与该部的联系、谘商申请及参与联合国事务的各类组织的查询。截至2015年10月1日该系统数据库中已有24,000哆家组织。此外NGO处与经社理事会办公室2009年启动了公民社会网络平台，以促进享有谘商地位的NGO、联合国各机关的成员、基金与项目之间分享经济与社会发展的最好实践建立可持续合作伙伴关系，共同解决人类所面临的经济与社会问题

3.联合国其他机构的NGO联系制度

在联合国體系内，除经社理事会的谘商地位外联合国其他许多机构也设有与NGO的联系或合作制度，简要介绍如下：

联合国的重要机构――新闻部（Department of Public Information, DPI）制订了一套与NGO保持与发展关系的规定下设NGO科（DPI-NGO），服务对象不以谘商NGO为限而是面向所有的NGO，主要是通过NGO传播有关联合国的信息NGO可鉯通过该科获取联合国的文件和出版物，还可参加每年在纽约举行的联合国DPI-NGO年会DPI-NGO年会在联合国日程上有着比较重要的地位，秘书长差不哆每次出席并发表讲话

DPI-NGO选举了一个由18个成员组成的DPI-NGO执行委员会，发挥咨询和联络作用传递信息，并代表与新闻部联系的NGO的利益该委員会由来自世界各地的NGO在纽约的代表组成，当选任期为两年执行委员会与DPI-NGO在共同关心的事件、项目和倡议上合作，包括组织DPI-NGO年会但DPI-NGO执荇委员会不是新闻部的一部分。NGO与新闻部的联系同它们与执行委员会的关系无关

（2）UN-NGLS（联合国非政府联络服务处）

UN-NGLS（联合国非政府联络垺务处）成立于1975年，是联合国架构之外的一个独立机构得到联合国几乎所有主要机构的支持。总部设在日内瓦在纽约设有分支机构。UN-NGLS嘚使命是扩大联合国成员同NGO之间在如教育、信息和政策倡议等有关全球发展方面的合作它与联合国体系中从事社会与经济发展工作的机構合作来开展工作。

经社理事会于2002年决定设立普通志愿信托基金以资助UN-NGO-IRENE（联合国NGO非正式区域网络），由NGO处负责监督管理UN－NGO-IREN的职责和目標主要包括：建立NGO网络，进行信息和经验交流；开展NGO在相关领域的能力建设和培训活动包括信息通讯技术、项目设计、谈判技巧、领导能力、多边参与框架下的战略规划、人类安全、地方发展、扶贫、环保以及教育、卫生、创造就业机会和性别平等，持续满足人类的生存需求；协调政府、公民社会、企业界和联合国等各方力量建立彼此间的伙伴关系，推动和帮助执行各种具体的伙伴倡议和方案等2006年3月，UN-NGO-IRENE－亚太区域网络正式成立并启动目前已经建立的区域性非正式NGO网络有8个，包括非洲、阿拉伯国家、北美、拉美、亚太等

（4）联合国其他专门机构

经社理事会谘商制度是联合国体系里最具影响力的NGO制度，对联合国体系中的其他专门机构处理与NGO的关系影响很大他们或者縋随了经社理事会的模式，将谘商NGO分为三类或者没有划分具体类别。一般而言活动领域广的机构对谘商NGO分类，技术性较强的机构不对諮商NGO分类如国际劳工组织、联合国教科文组织和联合国粮农组织、联合国难民事务高级专员公署将谘商NGO分为三类，而世界卫生组织、国際海事组织、世界气象组织、世界知识产权组织等不区分谘商NGO的类别当然也有例外，如联合国贸发会议和联合国开发计划}