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煤炭重生：建立煤炭落后产能退出新机制
近年来，受经济增速放缓、能源结构调整等因素影响，煤炭需求大幅下降，供给持续过剩的矛盾进一步突出，导致煤炭价格持续下跌，煤炭行业陷入亏损困境。不久前，国务院印发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，要求在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，用3年至5年的时间，煤炭行业再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。 专家表示，当前必须加快建立健全常态化退出机制，帮助煤炭落后产能平稳有序淘汰，使煤矿退得出、转得好。 做“减法”大势所趋 2006年以来，煤炭产业产能快速扩张。“十二五”期间累计投资2.35万亿元，年均投资近5000亿元。截至2015年底，全国煤矿总规模为 57亿吨。而煤炭消费需求则明显放缓，2014年全国煤炭消费同比下降2.9%，2015年预计在4%左右。供给侧和需求侧不匹配，导致产能过剩严重。 “煤炭落后产能在煤炭产能过剩、市场供求失衡中的负面影响很大。”中国煤炭经济研究院院长岳福斌说，在过剩产能中，落后产能是重要组成部分。以小煤矿为例，其产量仍处于5亿吨左右的水平，在煤炭总产量中的占比超过12%。据统计，目前，我国有规模以上煤炭企业6850家，煤矿1.08万处，平均单井生产能力不到35万吨/年。其中，小煤矿7000多处(年产量9万吨以下煤矿5400多个)，产量不到20%，安全事故占70%以上。 山东省煤炭工业局局长乔乃琛表示，当前煤炭市场低迷，且短时间内看不到转折迹象，加上国外进口优质廉价煤和资源环境约束等多重因素影响，煤矿企业生存经营非常困难，客观上给安全生产带来了挑战，事故几率加大，小煤矿更为突出。因此，在市场、利润和安全没保障的情况下，加快小煤矿关闭退出、淘汰落后产能是大势所趋，是煤炭行业调整结构、提质增效、转型升级的有效途径和必然选择。 岳福斌也指出，在下游需求疲软、新消费点没有有效形成的条件下，只有在煤炭总产能上做“减法”，才能缓解产能过剩压力。考虑我国煤炭产能呈现的先进与落后叠加的特点，为避免“劣币驱逐良币”的挤出效应，按照社会生产力发展规律和煤炭产能结构优化的要求，化解煤炭产能过剩首先要减掉落后产能。 渠道不畅 退出受阻 淘汰落后产能早已成为行业共识。“早在2005年开始，伴随着大基地、大集团建设和大规模、大力度的煤炭企业兼并重组工作的推进，煤炭落后产能退出成效显著。但同时，这项工作的推进与客观要求和愿望还有较大的差距。”岳福斌说。 2014年初，国家能源局、国家煤矿安全监察局联合发文，明确我国将逐步淘汰年产量9万吨及以下的煤矿。不过，从实践层面看，去产能的难度不小。其中既有历史遗留问题的原因，也有退出成本高、机制缺乏配套等因素。 山西省煤炭工业厅有关负责人表示，山西煤炭开采时间长、开发强度大，部分老国有煤矿资源接近枯竭。按照市场化机制，煤矿企业有意逐渐进入关闭破产退出程序，但由于没有相关退出政策扶持，靠企业自身很难解决煤矿退出后职工安置、矿区产业接续问题，甚至影响到区域经济发展与社会稳定，矿井退出处于两难境地。 岳福斌说，2012年以来，进入“寒冬”的煤炭企业普遍经营困难，特别是老煤炭企业历史遗留问题多、包袱重、成本高、效益差，没有外力的支持，让他们加大落后产能的退出力度，难度可想而知。而且，煤炭产业前期建设投入大，退出后资产和人才损失严重;其债务、贷款清偿处理压力大，特别是由企业承担的退出人员一次性就业补偿金、家属安置费、再就业岗位提供等，都将使大多数企业无能为力。目前政府除了少量的财政奖励资金支持外，缺少直接、有效的支持措施。有的地方虽可用新增先进产能置换，但因目前所有新项目的审批核准都从严把关，被置换的落后产能难以及时退出。 “在善后机制方面，‘二手’煤炭生产要素市场没有发育成熟，难以发挥应有的机制作用。煤炭落后产能的退出，必然会形成一批报废的设施设备，留下债权债务、生态环境欠账、下岗人员安置等问题。这一系列问题的妥善处理，需建立切实可行的善后机制。”岳福斌说。 应建立常态化新机制 《意见》明确，我国将加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能，并引导相关煤矿有序退出。岳福斌指出，煤炭落后产能退出，是煤炭生产要素的再配置，产业结构和利益关系的大调整，涉及社会经济的诸多方面，须建立相应配套机制，做到退出前无后顾之忧、退出后稳定妥当。总的来看，必须坚持以法律法规为依据，产业政策为指导，市场机制为基础，建立健全常态化的退出机制，实现煤炭落后产能的平稳有序退出。 他指出，在市场机制建设方面，要突出透明度，公开政府政策信息、进入市场的产能商品信息、市场行为主体的相关信息等;要体现竞争的公平性，给予市场交易行为主体以平等的国民待遇，尊重交易主体行为的自主性，政府作为交易主体行为要规范;要做到交易规则的一致性。 在激励机制方面，对落后产能退出予以财政支持，重点解决退出过程中的职工安置、企业转产等问题;对经济欠发达地区的落后产能退出工作，要加大转移支付的力度;对煤炭落后产能退出任务较重且完成较好的地区和企业，予以奖励等。 在约束机制方面，应该明确产能退出各环节、各参与主体的责任;要建立协同机制，依法依规推进落后产能退出;将煤炭落后产能退出纳入煤炭主管部门、产区和企业干部的考核体系;对违反有关法规、政策和规定的、工作严重失职或失误、对煤炭落后产能退出形成严重负面影响的，要进行问责，严肃处理。 在协调机制方面，要通过一系列手段和措施，促使各参与主体相互配合、相互支持、相互促进，减少资源浪费，提高退出效率，为更好地实现共同目标创造良好的条件。 在保障机制方面，必须建立以职工为本、投资者权益为重点、煤炭产业健康发展为准则、社会稳定为基本要求、经济社会可持续发展为目标的保障体系。
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