“四荒地”该归谁？（乡村观察·关注农村土地确权（2））|确权|土地_凤凰财经
“四荒地”该归谁？（乡村观察·关注农村土地确权（2））
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“对于农民开垦的荒滩、荒地要进行详细的区分，确定其性质，再决策其归属。”谢培秀提出，对于那些应该退耕还林的荒丘、开垦后改变河流走向会影响防洪安全的荒滩或者是农村集体预留用作其他规划的机动用地，开垦的话不符合政策法律、生态安全的情况，在土地确权过程中不仅不能够给予确权，还应当收归集体。
本报记者 钱 伟《
版）“四荒地”大多属农村集体土地，如何确权没有统一具体政策目前，各地对于农民开垦出的“四荒地”如何确权，还没有统一具体的政策。记者在安徽省滁州市采访时了解到，当地对于农民开垦出的河滩、荒地并不予确权发证，实际操作中依然由开垦的农民继续耕作。滁州市国土局相关负责人表示，荒山、荒沟、荒丘、荒滩大多属于农村集体土地，有的就算空闲，可能也有其他规划用途，不能因为有人开垦耕作了，就给予其确权发证。但是考虑到农民在开垦过程中也付出了劳动，所以在没有其他利益冲突的情况下，当地提出了一个指导意见，不发放承包经营权证，但是可以仍由当事人耕作。据了解，目前安徽的土地确权工作还没有进展到对四荒地进行确权，省一级也还没有出台相应指导政策，各地也只是按照各自情况进行试点。记者了解到，在安徽，土地利用率相对较高，农民私自开垦荒地的情况相对较少。淮河岸边滩涂，会有人种植庄稼，水落则种，水涨前收，一般可以种一季，但是遇到洪涝灾情，淹了也就淹了，种植的农民也不会有太多计较。但是，也有一些农民担心，如果对于自己开垦的荒地不进行确权登记，以后的利益如何来保证？自己种的地将来归谁，还能不能继续投入进行耕种？对此，安徽省社科院副研究员顾辉表示，群众对于所开垦荒地确权发证的诉求可以理解，毕竟投入了时间、精力和金钱。如果没有权证的保障，对于开垦地的投入就可能打了水漂。尤其是今后每家每户的承包经营权都固定下来的时候，那些归属不确切的土地也有可能出现争抢的情况。安徽省社科院农村经济研究所研究员谢培秀坦言，目前各地对于土地确权工作都十分慎重，尤其是对于“四荒地”的权属问题，确实不应随意决策。如果简单操作，只要农民开垦荒地就给确权发证，其他的村民也会有意见，不符合公平原则。谢培秀说，目前有种植荒地情况的，大多也有了较长时间，如果不确权发证继续由其耕种，同村村民大多也不会有意见，这属于民间约定俗成的一种情况，一般不会有冲突。但是对于可能导致的利益纠纷，也应当有警觉。开荒地确权涉及群众利益，要慎重稳妥，不要搞“一刀切”“对于农民开垦的荒滩、荒地要进行详细的区分，确定其性质，再决策其归属。”谢培秀提出，对于那些应该退耕还林的荒丘、开垦后改变河流走向会影响防洪安全的荒滩或者是农村集体预留用作其他规划的机动用地，开垦的话不符合政策法律、生态安全的情况，在土地确权过程中不仅不能够给予确权，还应当收归集体。谢培秀说，而对于那些不属于已经预先进行规划的农村集体机动地，开垦后也不会造成生态危害的情况，可以考虑优先照顾开垦者的劳动，仍由其耕种，但是否给予确权发证，还需要进行详细论证。“比如说，不能与其他利益方存在冲突，同时在村民议事会上，2/3以上的村民同意等。”谢培秀建议，最终决定的权力应当交给村民，按照村规民约，由村里协商解决。顾辉表示，对于开荒地的确权涉及群众利益，理当慎之又慎。既要依照现有的法律政策，又要最大程度地兼顾群众诉求。如果最终收回群众自己开垦的土地，只要开垦行为不违背法律，应当给予合理范畴的补偿。采访过程中，专家们都提到，对于农民开垦荒地的确权登记问题，切忌不加区分“一刀切”，执行一个政策，可能会影响农民积极性，也可能造成新的矛盾。出台指导性意见，由村民议事会协商解决，实现交权于民，是较好的解决方式。开荒地、河滩地确权属于其他方式承包土地确权登记主要解决家庭承包土地问题2007年《物权法》颁布实施之后，中央提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。随后，中央要求建立土地承包经营权登记制度，并开展试点。2013年，中央明确用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决承包地块面积不准、四至不清等问题。今年的中央1号文件又进一步强调这项工作。应该说，农村土地承包经营权确权登记颁证是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进土地流转、发展适度规模经营以及完善农村治理体系的重要基础性工作，做好此项工作意义重大。按照现行法律政策规定，农村土地承包分为家庭方式承包和其他方式承包，对两种承包的登记、确认程序均有不同。家庭承包方式由县级以上地方人民政府统一登记，其他承包方式要依当事人申请登记。这次中央提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要是妥善解决家庭承包地地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。对于开荒地、河滩地的确权，主要涉及其他方式承包。由于开荒地、河滩地的形成和利用区域间差异较大、情况复杂，其确权宜按照地方负责的原则，由各地根据实际探索开展。下一步，将结合各地试点情况，农业部会同有关部门，加强调查研究，指导各地开展好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。（农业部经管司）
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土地确权 还是农民得实惠
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摘要: 　　新一轮农村土地确权关系到千家万户农民的切身利益。这件事，群众是否乐意，工作进展如何？近日，笔者就此到正在开展土地确权试点工作的临泉县杨桥镇做了实地探访。　　　　两个都是证 作用大不同　　　　“1994 ...
　　新一轮农村土地确权关系到千家万户农民的切身利益。这件事，群众是否乐意，工作进展如何？近日，笔者就此到正在开展土地确权试点工作的临泉县杨桥镇做了实地探访。　　　　两个都是证 作用大不同　　　　“1994年第二轮土地承包时，农户和政府已签订了耕地承包合同书；现在，既不调整土地，又要重新指界、丈量、确权颁证，有啥用啊？”近日，在土地确权试点的临泉县杨桥镇刘大村陈庄指认丈量现场，80多岁的村民陈义恩对在场的村民说，“在咱农民眼里，土地承包合同书也好、确权颁证也罢，两个都是证。叫我说，就是换汤不换药，没啥大区别。”　　　　“老人家，两个都是证不假，可作用大不同。原来的耕地承包合同书，说白了就是个证明，证明那块承包地归你使用，农民除了种庄稼外别无他用。”杨桥镇农经站长李泉向在场的村民宣传土地确权政策，“而土地确权后，发放的是‘土地承包经营权证’，别小看多了‘经营’二字，土地一下子从资源摇身转变成资本了，咱农民不仅可以耕种， 而且依法赋予了农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。这样做，有利于加快农村土地流转，增加农民土地财产收益，促进农民增收。说不定，今后‘土地承包经营权证’还能和城里的‘房产证’一样，当咱农民需要发展资金时，还可以到银行申请抵押贷款呢。”　　　　“李站长讲得不错，土地确权的事电视上也放了，是件利国利民的好事，俺们都支持……”在场的村民说。　　　　尺寸不一样 土地面积增　　　　“你这块地给俺量得太多，那不管。1994年，按每人六分四厘分的，俺家五口人三亩二分地。这回，你一下子给俺多量了快四分地，不是胡弄吗？”在土地测绘丈量现场，看自家新测量的土地多出了几分，郭庄村民孙振华情绪有点激动。　　　　“振华，1994年土地调整时，咱整个刘大大队都是用土改分地时的老五尺量的。当时的目的，一是为了和土改分地面积一致，二是少量点地可以少交点农业税。因为新老丈量方法尺寸不同，所以根据换算，咱刘大这次确权的土地面积比1994年土调时亩均多出一分二厘地。”在场的刘大村总支书记刘子良解释说，“多量土地对咱农民只有好处，没有坏处。你想啊，今后无论是流转还是征用，都要按确权后的面积计算，多量出来的地咱可以多得款；况且，现在又不要交农业税啦，多量的土地谁的还是谁的，又不给人家，怕啥？”　　　　刘子良的一番解释，解开了村民心中的疑团。在场的村民高兴地说：“你这一说俺明白了。看来，这次土地确权，还是农民最划算。”　　　　三边除荒地 确权该给谁　　　　“刘书记，这块沟边的土地多出六七分，确权该给谁？”在郭庄村实地测绘土地时，承接该镇土地确权测绘登记工作的“安徽省前锦不动产登记有限公司”员工问村支书刘子良。“这是马金彪家的承包地，他家两口人，你就按照郭庄村人均0.717亩给他家确权1.434亩，多余的土地暂时还由他家耕种，只登记，但不能确权给他。这样的问题，要等下一步再解决。”　　　　据了解，1994年第二轮土地承包时，凡是靠路边、沟（河）边、村庄边等长有树木或土质不好的地块，因影响长庄稼，生产队或多或少都给抓阄抓到这些地块的农户多分一点地，这种“除荒”的做法在农村普遍存在。因此，凡像马金彪那样土地面积大于承包地面积，或在村庄周边各家各户都有的、没有登记签订耕地承包合同书的诸如菜地、鸡口地等零星地块，包括已故五保户的承包地，暂时谁的仍由谁继续耕种；下一步，这些土地将确权给村集体，用于发展村级公共事业。　　　　试点摸经验 确权并不难　　　　作为临泉县土地确权颁证试点镇，杨桥镇土地确权颁证工作今年4月启动至今，按照“试点先行、以点带面”的方法组织实施，通过广泛宣传发动，土地确权工作得到广大干群的大力支持和积极参与。目前，已完成逐户摸底、实地测绘、现场指界、问题修补、宗地图制作、农户确认公示等程序，已进入自查自纠、进一步核实农户数与农户承包地面积阶段，为下一步颁证奠定了基础。　　　　“通过实地测绘确权，全镇耕地实际面积将比确权前增加13%，这还不包括没有确权的零星地块等。”杨桥镇党委书记韦少华告诉笔者，“杨桥镇土地确权颁证工作，有望8月底全面完成。”　通讯员 刘子奎　　
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阜阳日报社主办
法律顾问：阜阳民扬律师事务所 于孝兵律师安徽阜阳市颍泉区推进土地确权 土地有了＂身份证＂
　来源：安徽日报
初春时节，乍暖还寒。在阜阳市颍泉区火营果蔬种植专业合作社的一个个草莓大棚里内，工人们正在热火朝天地忙着采摘草莓。闻集镇副镇长怀金坤介绍说：“农村实行土地确权以后，我们闻集仅草莓种植一项，就顺利流转了上万亩土地，很受农民欢迎。 ”
去年以来，颍泉区精心谋划，加强宣传引导，认真梳理问题，严把实地测绘关，扎实稳妥开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，取得了阶段性的成效。目前，该区已完成50余万亩土地确权颁证前的所有工作，即将为农民发证。
精心谋划 先试先行
阜阳市颍泉区被列为全省综改试点单位后，区委、区政府高度重视，将此项工作确定为2014年全区最重要的改革内容。区委书记刘洪洁亲自调度，区政府成立了由区长杜玉民任组长的领导小组，领导小组办公室设在区农委，负责日常工作。全区印发了工作实施方案和政策解答读本，多次召开专门的会议，进行了具体的安排部署。
该区于2014年元月7日在闻集镇田楼村召开了试点工作启动会，确定闻集镇田楼村和行流镇牛寨村作为该区农村土地确权登记前期工作试点村，在省、市业务部门的指导下，为全面开展土地确权工作探索积累经验。
广泛动员 强化培训
在土地确权登记中，颍泉区印制了15万份致广大农民群众的一封信，培训手册500份，农户申请表16万份，确保培训手册镇办、村组人手一份、一封信张贴到位。各镇办、园区悬挂横幅，张贴宣传标语，营造了浓厚的舆论氛围，引导群众积极主动参与。时任区农委主任王春献介绍：“颍泉区在闻集镇田楼村和行流镇牛寨村先行先试的基础上，按照‘照相加实际、政策加民意、如果不满意、停停再确地’的工作思路，严格遵守省里确定的17项工作步骤，扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。 ”
该区把业务培训作为前期重点工作来抓，于日全区举办了培训班。邀请省农委有关专家讲授“开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关问题政策解答”、“开展农村土地承包经营权登记颁证工作具体操作方法”。随后，颍泉区8个镇办、园区利用一周的时间对村两委班子、村民组长等进行了政策宣传和确权操作方案培训，累计培训达3900多人次。农村土地承包经营权登记工作事关群众利益，
梳理问题 严格测绘
颍泉区于日由区政府采购中心对专业测绘机构进行公开招标，本次招标共分为3个标段，选择乙级以上测绘资质的机构开展权属勘测工作。有三家中标公司并开展实地测绘。
该区在闻集镇田楼村、行流镇牛寨村试点工作的基础上，对确权工程中出现的一些权属纷争、特殊情况等问题，进行集中梳理和归类处理。区农经站站长潘伟表示：“我区在经下几个方面集中梳理和归类处理：一是政策类。按照现有法律政策为依据，以行政村或村民组为单位，充分尊重民意，妥善形成处理意见，绝不越红线一步。二是权属类。按照二轮承包面积明确四至，采取实事求是，民主协商，尊重历史的的原则，经本村村民集体讨论解决。三是其他类。对于开垦或复垦的土地，二轮承包时已经登记的，本次仍按二轮承包合同登记；二轮承包时没有登记的，本次确权登记到村民组，继续由该户耕种；对二轮承包后，农户之间自愿进行互换的，如没有纠纷，按现有的土地承包人进行确权登记；存在纠纷的，先解决纠纷，再进行确权。 ”
戴“护身符” 吃“定心丸”
通过开展农村集体土地确权登记，依法保护了农民财产权益，有效规范农村住宅建设，防止乱占耕地，依法化解矛盾，对于维护农村社会稳定，推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。
区政府副区长笪乘胜这样认为：通过前期的试点，颍泉区探索总结了“一个目标、两大原则、三个同时、四个好”的工作经验。一个目标即在2014年底完成农村土地承包经营权确权登记工作。两大原则：一是政策红线不能突破，二是农民意愿不能违背。三个同时：在确权工作中，同时推动土地流转；同时推动小块并大块；同时解决行政村公益性事业发展空间。四个好：一是充分准备好。二是宣传发动好。三是精心组织好。四是依靠群众好。
闻集镇田楼村在实际丈量后，比原有二轮承包纳税地亩4630亩，多出884亩，农户地亩变多、四至明晰、产权确定。截至目前，田楼村新增流转土地3400亩，流转率达60%；节省了大量人力物力，为今后土地规模经营奠定了基础。
据田楼村支部书记任超介绍：“通过土地确权，小块并大块，农民这一块原来有四五块地，变成一到二块地，农民这一块耕种也方便了，机械作业也方便了。 ”
“确权”“流转” 激发活力
确权清清楚楚，流转就顺畅起来。许多农民表示：“通过确权，土地有了‘身份证’，咱们就吃了一颗定心丸，也更愿意把土地流转出去，从土地中解放出来。”闻集镇是远近闻名的草莓产地，目前有1.8万亩土地通过流转，用于草莓的规模种植。火营果蔬种植专业合作社负责人火明勤高兴地说：“从土地流转开始种草莓到结束，一亩地草莓产量四千多斤，去掉成本，可以赚个三五万元。 ”
颍泉区在土地确权中，同时开展了“小块并大块”工作，有效地整合了土地，对于增加土地面积、降低耕作成本以及减少新型农业经营主体土地流转程序有着重要的作用。
土地确权，不仅加速了土地流转，还赋予了土地承包经营权抵押、担保等职能，盘活了农民手中的土地资源，实现了资源变资产的有效转化。蔬菜种植大户钱丙龙感受很深：“资金不够了，还可以作为贷款作抵押，这非常方便。 ”
颍泉区农委副主任王付民说：“土地确权唤醒了沉睡的资源，把土地这一块使用效益发挥，这方面增加了更多的可能性，也扩大了土地的收益。 ”
叶陆苗 余波 安耀武 文/图
阜阳市颍泉区在闻集镇召开全区农村土地承包经营权确权登记颁证工作现场会。
测绘人员与村民代表在认真开展土地勘测工作。
（作者：）
本站域名：　　如何破解农村土地确权过程中的疑难杂症？
――乡村观察?关注农村土地确权(第1、2、3期)
【编者按】土地，是农民赖以生存的根本。农村土地确权，关系着我国现代农业的发展，也关系着亿万农民的切身利益。我国已陆续开展了农村土地承包经营权确权登记颁证的试点工作。目前这项工作在地方的推行情况怎么样？农民又是怎样的态度？实际操作中存在哪些问题？外嫁女、入赘男、返乡创业大学生的土地难题如何解决？开荒地、河滩地的土地权属如何确定？《新农村》周刊从本期推出相关报道，关注农村土地确权，敬请关注。
“土地到底是哪个的？”――解决纠纷，明确权属
土地确权登记之前，四川省眉山市青神县河坝子镇的农民卢安明对自家的一块地该归谁一直闹不太清楚。
“我们原来是张家山村五组的，2007年合村并组后变成了黄莺岭的村民。女儿嫁到外乡后，就剩下我们老两口，地也种不动了。2008年，我就把自家的一块承包田租给了组里。”卢安明说，这块租给村组的地，成了他心里的大疙瘩。
原来，这之后村里修路，占了一些村民的地。村组就把卢安明家的这块地补偿给了另一户村民。“你说说，这土地到底是哪个的？” 2013年12月，青神县土地确权登记的工作组来到黄莺岭村做前期摸底调查。宣讲政策后，卢安明着了慌：一旦最后确权，就代表着土地的利益归属谁。平常和睦相处的两家人就这块田地的归属问题产生了分歧。
经过县、镇、村的多次调解，今年1月，两户村民最终达成共识：土地权属归于卢安明，租种期满后归还土地；由组里对被占地村民进行补偿。“多亏了土地确权，我再也不担心土地到底是哪个的了。”卢安明高兴地说道。
据了解，河坝子镇在土地确权登记工作中，共调解了因修路占地、二轮《农村土地承包经营权证》丢失、对调土地等原因引起的纠纷共10类40多起。
四川省是国务院确定的全国3个农村土地承包经营权确权登记整体推进试点省之一，眉山市的确权登记颁证工作走在了四川省前列。目前，全市的确权登记颁证工作已经全面铺开，86个乡镇完成航摄，20个乡镇启动农村土地承包经营权调查作业，5个乡镇基本完成，登记面积9万余亩。
“我一家5口人，长期在外头务工，原来家里有8.55亩的承包土地，早就流转给别人耕种了。但我最担心的就是随着时间的推移，土地使用权属以后难以说得清楚，很容易引起纠纷。”眉山市东坡区花桥村3组村民何永华听了土地确权登记的政策宣传很是激动。“我先是委托亲戚帮我核实地块、面积、四至边界，后来又专程从深圳赶回来，直到自己核实清楚，完全认可，签字盖印才放心。确权证上写得清楚明白，心就像吃了‘定心丸’，而且土地流转、出租还有收益，真是太好了”。
说起土地确权的好处，眉山市东坡区土地乡党委书记刘正德说：“只要有土地确权的‘红本本’在手，吃下‘定心丸’的广大农民，无论家庭变故，还是外出务工，或是土地流转经营、土地征用补偿等，都会对自家土地经营权一目了然，既避免了不必要的土地纠纷，又有利于增加农民财产性收入。”
“土地面积实际有多大？”――摸清家底，心中有数
“以往的土地确权搞是搞了，但是土地面积没弄准，像我家的承包地原来口头认定是6块田，面积是4.2亩，这次经过航拍，精准计算，实际面积为5.66亩，比原来多出1.46亩，以往要是转包和流转，我就吃一亩多的亏。”眉山市东坡区花桥村村民徐孝文说，“下一步我种田或者流转土地的信心就足了”。
刘正德介绍，通过土地确权登记，摸清了家底，全乡共完成登记地块41815块，登记面积22692亩，较原承包面积增加5573亩，增长24.55%，登记率达99.9%。“我们和全乡3876户农户重新签订了土地承包合同，并将确权登记档案资料逐户整理归档，实现信息化管理，以后的土地流转管理工作更好做了。”
土地确权涉及农民的切身利益，眉山市提出了“九步工作法”――明确成立机构、落实人员、组织培训、宣传动员、摸清底数、建立登记簿、登记颁证、整理归档、总结验收等九个步骤，确保确权登记颁证工作步调一致。眉山市还在农村土地确权登记颁证工作中坚持依法依规、保持稳定、注重实效、民主协商、区县主体、严格保密等六条基本原则，充分动员农民群众积极参与，充分尊重农民群众意愿，确权登记颁证中的重大事项均经本集体经济组织成员大会讨论决定，确保确权登记颁证行为规范。
由于宣传发动工作到位，群众参与热情高涨，许多外出农民纷纷返乡，或委托亲友、邻居，配合当地工作人员，根据航拍地貌，认定好具体田块、四至边界、耕作面积，经过征求意见、反复核实，张榜公布，让农户认可，签字盖印。
在河坝子镇的试点工作中，总结出了“两到场两集中一委托”的工作方法。“两到场”是指作业单位在调查摸底和外业调绘时由熟悉情况的村民议事会成员（指界人）和承包农户到现场指界确认。“两集中”是指作业单位完成外业调绘、形成图文资料后第一次集中公示，让农户签字确认，针对第一次公示的情况修正完善后再次公示确认，并集中签订承包合同书。“一委托”是指外出务工农户无法亲自办理确权手续，需要委托在家亲属或信任的人代为签字确认和处置有关确权登记事项。
卢安明说，镇上的这些做法，村民们都看在眼里，都晓得镇上是给大家办了实事。截至目前，河坝子镇农户签字确认率达到99.36%。
“外嫁女”“入赘男”土地咋解决？――规范操作，完善法律
在土地确权登记颁证试点工作中，“外嫁女”、“入赘男”、返乡创业大学生的土地需求是难点，眉山市在实践中是如何操作的呢？
在青神县河坝子镇双龙村，回乡创业的“外嫁女”王霞正在自家的鸡棚里忙碌着。王霞是家里的独生女，父母靠种地生活。2003年，王霞嫁到东坡区柳圣乡，因为户口迁出，按照村里当时的做法，土地必须归还集体所有，便在2006年向村上提交了土地经营权转让书，自动放弃了土地。
“我和丈夫在广东打了几年工，没挣到什么钱，也惦记着家里的孩子和老人，看到表姐在乡下搞养殖业挣了不少钱，我也就盘算着回乡创业。”王霞说，没想到土地成了“绊脚石”，父母的两亩耕地地处偏远，想和同村的村民置换土地也都被婉言拒绝。
就在王霞要放弃回乡创业的想法时，村上得知了她的情况，专门研究了她的土地问题，最后决定拿出两亩集体土地租赁给王霞，发展养殖业。2013年，王霞风风火火的开启了她的养殖之路，2013年出栏鸡20万只，年收入达15万元。如今王霞已经成了当地致富的带头人，“我还想着再和村上商量租两亩地，扩大生产。我在婆家没有地，如果村上能考虑我的实际情况，以后也能给我做土地确权登记颁证，那就更好了。”
据介绍，河坝子镇是青神县开展土地确权工作的试点乡镇，针对此次土地确权过程中出现的三类特殊人群，研究制定了办法。
――外嫁女和入赘男。对在迁入地未取得承包地的外嫁女，在本集体经济组织进行确权登记颁证；对在迁出地发包方已收回承包地的入赘男，在本集体经济组织作为家庭土地承包经营权共有人进行登记。切实保障外嫁女和入赘男的土地承包经营权。
――回乡创业大学生。大学生虽因读书外迁户口但依法享有承包地的，按照实际情况，依法确权登记，严禁非法收回承包地。各级采取各种激励措施，鼓励大学生回乡流转土地发展规模化、现代化农业。
――全迁户和五保户。承包期内，承包方非全家迁入设区的市，转为非农业户口的，不得收回其承包地。五保户健在的，按二轮承包关系确权登记。在此次土地确权登记过程中，对存在争议纠纷和历史遗留问题的，先依法解决，再确权登记，否则暂缓确权。此外，充分发挥村民自治的作用，重大事项提交集体经济组织成员大会或成员代表大会依法决策，切实做到民主、自治、合情合理。
眉山市农业局有关负责人还建议，应尽快修改完善相关法律，进一步明确国务院提出的“农村土地承包关系长久不变”、“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体财产收益分配权为农民进城落户的条件”、“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”等在法律上的实现方式。
什么是农村土地承包经营权确权登记颁证？
农村土地承包经营权确权登记颁证，是指对家庭承包土地确权登记颁证和其他承包方式承包的土地确权登记颁证。
家庭承包土地的确权登记颁证，是依据《物权法》《农村土地承包法》等法律规定，由县（市、区）农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，由县级以上地方人民政府确权颁发土地承包经营权证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益。这是此次家庭土地承包经营权确权登记颁证工作的重点。
其他承包方式承包的土地确权登记颁证，是指根据《农村土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规，对家庭承包以外的其他承包经营土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，经县（市、区）农村土地承包管理部门审核，由县级人民政府颁发土地承包经营权证书予以确认土地承包的权益。（《人民日报》）
“四荒地”大多属农村集体土地，如何确权没有统一具体政策
目前，各地对于农民开垦出的“四荒地”如何确权，还没有统一具体的政策。记者在安徽省滁州市采访时了解到，当地对于农民开垦出的河滩、荒地并不予确权发证，实际操作中依然由开垦的农民继续耕作。
滁州市国土局相关负责人表示，荒山、荒沟、荒丘、荒滩大多属于农村集体土地，有的就算空闲，可能也有其他规划用途，不能因为有人开垦耕作了，就给予其确权发证。但是考虑到农民在开垦过程中也付出了劳动，所以在没有其他利益冲突的情况下，当地提出了一个指导意见，不发放承包经营权证，但是可以仍由当事人耕作。
据了解，目前安徽的土地确权工作还没有进展到对四荒地进行确权，省一级也还没有出台相应指导政策，各地也只是按照各自情况进行试点。
记者了解到，在安徽，土地利用率相对较高，农民私自开垦荒地的情况相对较少。淮河岸边滩涂，会有人种植庄稼，水落则种，水涨前收，一般可以种一季，但是遇到洪涝灾情，淹了也就淹了，种植的农民也不会有太多计较。
但是，也有一些农民担心，如果对于自己开垦的荒地不进行确权登记，以后的利益如何来保证？自己种的地将来归谁，还能不能继续投入进行耕种？
对此，安徽省社科院副研究员顾辉表示，群众对于所开垦荒地确权发证的诉求可以理解，毕竟投入了时间、精力和金钱。如果没有权证的保障，对于开垦地的投入就可能打了水漂。尤其是今后每家每户的承包经营权都固定下来的时候，那些归属不确切的土地也有可能出现争抢的情况。
安徽省社科院农村经济研究所研究员谢培秀坦言，目前各地对于土地确权工作都十分慎重，尤其是对于“四荒地”的权属问题，确实不应随意决策。如果简单操作，只要农民开垦荒地就给确权发证，其他的村民也会有意见，不符合公平原则。
谢培秀说，目前有种植荒地情况的，大多也有了较长时间，如果不确权发证继续由其耕种，同村村民大多也不会有意见，这属于民间约定俗成的一种情况，一般不会有冲突。但是对于可能导致的利益纠纷，也应当有警觉。
开荒地确权涉及群众利益，要慎重稳妥，不要搞“一刀切”
“对于农民开垦的荒滩、荒地要进行详细的区分，确定其性质，再决策其归属。”谢培秀提出，对于那些应该退耕还林的荒丘、开垦后改变河流走向会影响防洪安全的荒滩或者是农村集体预留用作其他规划的机动用地，开垦的话不符合政策法律、生态安全的情况，在土地确权过程中不仅不能够给予确权，还应当收归集体。
谢培秀说，而对于那些不属于已经预先进行规划的农村集体机动地，开垦后也不会造成生态危害的情况，可以考虑优先照顾开垦者的劳动，仍由其耕种，但是否给予确权发证，还需要进行详细论证。
“比如说，不能与其他利益方存在冲突，同时在村民议事会上，2/3以上的村民同意等。”谢培秀建议，最终决定的权力应当交给村民，按照村规民约，由村里协商解决。
顾辉表示，对于开荒地的确权涉及群众利益，理当慎之又慎。既要依照现有的法律政策，又要最大程度地兼顾群众诉求。如果最终收回群众自己开垦的土地，只要开垦行为不违背法律，应当给予合理范畴的补偿。
采访过程中，专家们都提到，对于农民开垦荒地的确权登记问题，切忌不加区分“一刀切”，执行一个政策，可能会影响农民积极性，也可能造成新的矛盾。出台指导性意见，由村民议事会协商解决，实现交权于民，是较好的解决方式。
开荒地、河滩地确权属于其他方式承包
土地确权登记主要解决家庭承包土地问题
2007年《物权法》颁布实施之后，中央提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。随后，中央要求建立土地承包经营权登记制度，并开展试点。2013年，中央明确用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决承包地块面积不准、四至不清等问题。今年的中央1号文件又进一步强调这项工作。应该说，农村土地承包经营权确权登记颁证是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进土地流转、发展适度规模经营以及完善农村治理体系的重要基础性工作，做好此项工作意义重大。
按照现行法律政策规定，农村土地承包分为家庭方式承包和其他方式承包，对两种承包的登记、确认程序均有不同。家庭承包方式由县级以上地方人民政府统一登记，其他承包方式要依当事人申请登记。这次中央提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要是妥善解决家庭承包地地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。
对于开荒地、河滩地的确权，主要涉及其他方式承包。由于开荒地、河滩地的形成和利用区域间差异较大、情况复杂，其确权宜按照地方负责的原则，由各地根据实际探索开展。下一步，将结合各地试点情况，农业部会同有关部门，加强调查研究，指导各地开展好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。（《人民日报》）
“土地界限清晰了，以后流转地就不会扯皮了”
土地是农民的命根子，谁还能不知道自家承包地面积有多大？初秋时节，记者深入江西乡村，发觉这个问题真还是个事呢。
今年51岁的杜东明，家住江西省上高县泗溪镇杜家村。“刚开始说要搞土地承包经营权确权登记颁证，我觉得没必要，乡里乡亲，村里的地种了几十年，谁家还不清楚是谁家的？”
实际测量结果让村民们服气了，原来全村统计1833亩水田，如今变成了1997亩，多出了164亩。
“原来都是拉着皮尺量下，不规则的田地，靠着经验估算下，没想到数字差这么大。这多出的一亩地可都是白花花的银子啊，一亩地各种补贴加起来187元，如果流转出去，租金也有四五百元。”&杜东明高兴地说。
记者在采访中看到一本2004年的土地承包经营权证，四至非常简单，比如，东至小河，西至马路，北至柏树等等，“当时好多都是坐在办公室编出来的。”一些村干部这样说。
“以后流转就不会扯皮了，”杜东明指着村委会墙上的“鱼鳞图”说，“现在每家每户的田测量后，有坐标，乱不了。”
杜家村村支书杜小虎介绍，今年3月村里在谢家小组率先试点，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。目前，杜家村全面完成摸底调查、耕地测量、地籍示意图、农户承包地位置图绘制、签订土地承包合同等工作，村民们都很拥护。
据了解，一个村子里的土地“四至不清”问题相对好解决，相邻村子之间的地块儿有时难以划分。泗溪镇的漕港村和胡家村有一块相邻50亩的插花地，由于四至边界不清，归属是个头疼事儿，县乡多次调解都没有结果。
“把土地四至问题弄清，表面上看是个技术问题，实际上是个群众工作方法问题，群众参与是核心。”上高县委书记刘平深有体会。
“四至不清”原因复杂，工作做细致，群众才会满意
土地四至为何不清？
记者调查中发现，政府工程建设征用土地，使得田块界线发生变化；农村内部自发调整农田过于频繁；历史登记不清等都是造成土地“四至不清”的因素。
杜小虎告诉记者，1998年搞二轮承包确权颁证，那时种田负担重，很多村民都不愿种田，有的把田送给别人种，有的交给集体处理甚至抛荒。2006年取消农业税后，耕地变得越来越值钱，自己不愿种的，租给别人种也可以收租金，原来不愿种田的农民纷纷把田要回来，这时就产生了很多矛盾。
2004年，江西不少地方又对二轮承包进行了确权颁证，产生了一系列二轮延包时遗留问题。由于大部分地方土地流转不规范，只有口头协议，没有书面合同，村小组在确权时没有与土地流出方沟通好，把这种土地流转行为视为转让形式，将当时出让方的承包土地确权到受让方。还有的承包合同签署得比较马虎，只登记了农户承包地块中面积较大的土地，其他零碎地块没有登记，导致有的面积不准，地块四至不清。
在那些外出务工人员多、土地抛荒严重的地方，本轮土地确权工作量较大。在南昌县泾口乡，记者发现不少“四至不清”的问题都是土地经过多次流转之后，没有清晰的凭证和协议，村委会、承包方、流转方都说不太清楚。
“土地确权登记颁证涉及群众的切身利益，必须把工作做细，只要充分尊重群众意愿，就不会有激烈的矛盾冲突。”刘平说。
上高县以“确实地、赋真权、准登记、颁铁证”为目标，引导推选村民代表组成确权理事会，确保每个环节都有95%以上的群众参与，并经2/3的群众同意。尊重农民意愿，充分发挥农民群众的主体地位，科学制定行之有效的风险预案，保障农村土地承包经营权确权登记在法律法规和政策的框架下有序开展。
在上高县泗溪镇圳背村，记者与村民杜在水、杜章亮聊起土地确权。“我们村子325人，只有247亩地，离镇上非常近，我们开了会，一致同意不搞每家每户的四至图了，确定后反而矛盾集中，谁家靠近墟镇？谁家远离中心？”
考虑到城镇建设发展规划、交通路网规划等相衔接，为今后发展留有空间，上高县决定这些土地实行确权确股不确地。“如果地被征，全体村民按股份分红，大家都没意见。”
“干部讲得清、农民听得懂、确权行得通”
铜鼓县带溪乡西村村20%以上的村民都在外打工，怎么办？
“村里以传真形式给我发了一份《土地确权委托书》，荷香书记打电话给我，要我确定一位委托人。”在浙江温州务工的村民胡晓雄说。
原来，该村针对村民在外务工人员多的情况，通过发电子邮件、传真、电话协调等方式，由村民确定一位委托人，并在委托书上签字、按手印再传真到村里。
西村村支部书记李荷香说：“方案制定前后，每天打进打出的电话100多个。”几天内，全村50多户外出务工人员，都像胡晓雄一样签订了委托书，确定了委托人。
土地摸底要落实户主信息、家庭成员信息、地块数、各地块面积和四界等，登记要细致，工作又繁琐。而西村村大都是山田，田块面积小，超过一亩的寥寥无几。有的村民一家几口人，田块数有三四十块。该村干部与理事会成员一起翻山越岭，对农户田块实地确认，晚上则一起填写摸底表，有时工作到深夜一两点。“土地确权就是要把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，实现‘四相符’和‘五到户’，即承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书相符合；承包地分配到户、承包地四至边界测绘登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户、基本农田标注到户，进而建立农村土地承包经营权登记管理系统，实现农村土地承包经营权登记管理信息化。”南昌县农业局经管站站长樊小平介绍说。
上高县农业局局长胡周文介绍，上高坚持“保持稳定、依法依纪、因地制宜、民主协商、注重实效”五项原则，保持土地集体所有权不变，家庭承包权不变，用地性质不变；严禁借机打乱原承包关系重新调整，严禁非法收回农民承包地，严禁加重农民负担、借机向农民收取任何费用。同时按照上级制定的工作流程图，结合实际、精心操作，确保程序公开透明、阳光操作，做到“调查摸底全面化、试点过程公开化、确权颁证一体化、档案整理规范化”。（新华网& ）
来源：中国农村综合改革研究中心收集整理（）
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