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人防工程综合施工组织设计
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人防工程|小区人防工程,小区人防地下室,小区人防工程所有权
　　地下人防工程属于谁？
　　“花了高价买来的商品房，现在都快变成大杂院了！”居住在北京华清嘉园小区的一名业主向记者抱怨说：“地下室二层的人防地下室里租住了很多闲散人员，导致地下室环境进一步恶化。人防工程和业主们住的楼层、车库相通，小区业主进出地下车库必须忍受各种异味，并经常与地下室的租户发生口角。此外，这些租户可以乘坐电梯直接上到任何一个楼层，以致经常有推销产品、散发小广告的不明身份人员敲业主的家门，小区业主尤其是女性业主晚上甚至不敢轻易出门。”采访中记者了解到，这种因出租住宅小区地下室，影响小区内业主正常生活的现象，在北京的住宅小区里并不少见，由于产权不明晰，地下空间的使用出现了种种不规范的现象，已经引起了社会各方的广泛关注。
　　『新闻事件』京城首例人防物权案，一审判决业主败诉
　　如上所述，由于认为北京海淀区人防办将业主所购商品房地下人防工程出租给小区外部人员租住的行为，严重干扰了业主们的正常生活，侵犯了业主对人防工程拥有的物权，北京华清嘉园甲15号楼的9名业主代表与海淀区人民防空办公室对簿公堂。同时，业主代表还要求法院判定被告立即清退人防工程中居住的闲杂人员，并返还租金2万元。据原告代理律师介绍，住宅楼地下人防工程所有权应归全体业主共有，但是海淀区人防办却将地下二层人防工程以每年2万元的价格出租进行经营，且租期10年。后又经过多次转租，人防地下室租给了50余户外来民工、走读学校的学生。自从这些人住进小区以后，小区的绿地空间遭到破坏、公共设施等受到损害，业主居住其中就好像进了“大杂院”，不仅卫生脏乱而且扰民严重，导致业主生活环境恶化。而被告海淀区人防办则认为，业主没有任何证据证明小区业主对该楼的人防工程拥有所有权，而且购房款中也不包括人防地下室的建设成本。其次，人防工程是国防的组成部分，其产权应归属国家所有。根据《人民防空法》和《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》的相关规定，国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，由投资者使用管理，任何组织、团体和个人利用人防工程都应实行有偿使用的原则。受理此案的海淀区法院认为，依据购房合同条款，业主在签合同时已明知其所购买的商品房面积中并不包括防空地下室，但并未提出任何异议，故不能认定业主对人防工程的所有权。基于上述理由，法院对原告方所主张权利的事实及法律依据不予确认，对原告的诉讼请求不予支持。海淀区法院作出上述一审判决后，原告华清嘉园甲15号楼的9名业主代表当即表示要继续上诉。
　　『关注焦点』维权行动转向“地下”，业主质疑地下室出租经营
　　而事实上，在华清嘉园小区出现的因地下室出租经营而引发的矛盾纠纷并不是个别现象，北京的许多小区都面临着同样问题的困扰。由于人民防空工程和普通地下室（以下统称为地下空间）在城市建筑中广泛存在，同时又以停车场、地下旅馆、商业经营场所等多种形式存在于住宅小区中，由此引发的纠纷层出不穷。在采访中记者了解到，现在全市地下人防工程只有30%左右被开发利用，其中人防工程变成地下停车库所占的比例最大的达到了40%，其次就是出租经营用于居住的比例达到20%。目前，全市在地下人防工程居住的人数最多的时候达到过6万人，用于出租的旅馆床位为1.7万多张，由此，也造成了小区业主与开发商、物管公司之间的一系列问题和矛盾。由于产权不明晰，地下空间的使用出现了种种不规范的现象。而在这些问题的背后，不仅反映了地下空间产权归属的法规缺失，同时也暴露出地下空间使用管理责任不清，经营收益分配不明等现实问题。究竟谁是普通地下室和人防工程的真正主人？地下空间能不能出租用于商业经营？开发商和物业管理公司是否有权对地下室和人防工程进行使用管理？对地下空间的经营收益又应如何确定？这些都是值得去进一步深入探讨的问题。
　　问题一：所有权归属缺乏相关依据，业主希望为小区地下空间确权
　　地下空间按照使用性质可以分为普通地下室和人防工程地下室。首先，对于住宅小区配建的普通地下室（一般位于楼体的负一或者负二层）通常被设计为自行车停放库或建造为楼宇的设备层。用于以上用途的普通地下室在业主与开发商签订的《商品房买卖合同》的相应条款中规定，其应属于公共部位与公用房屋的建筑面积，并在销售面积中进行了分摊，业主在使用期间有权享用与该商品房有关联的公共部位和配套设施，并按占地和公共部位与公用房屋分摊面积承担义务。开发商和物管公司不能擅自改变其设计用途，更无权对普通地下室进行出租或进行商业经营活动。在现实生活中，通常还会存在第二种情况，对于有些开发商单独交纳了普通地下室的土地出让金，而且其房屋面积也未计入小区住宅公摊面积，并在《商品房买卖合同》中予以了注明，并经过合法手续最终取得了产权的普通地下室，开发商对其拥有产权，并拥有房屋的占有权、处置权（包括出售、出租、抵押、赠与、继承）、管理权和享有其带来收益的权利。而不论是以上哪种形式存在的普通地下室，都应属于小区物管公司的管理范围。第三种情况，主要就是指人防工程地下室，其用途主要是为了保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等，结合地面建筑修建的或单独修建的战时可用于防空的地下室。防空洞在上世纪70年代已经停止了建设，现今国家的人防工程主要就是防空地下室，并结合于民用建筑。业主的商品房买卖合同中的附件里明确写明不含有人防工程，有关法规也规定人防工程的面积是不计入业主购房大的公摊面积。在这种情况下，开发商和物管公司不得出售人防地下室的产权，市人民政府人民防空办公室（以下简称市人防办）是本市人防工程建设和使用管理工作的主管机关。
　　问题二：小区地下人防出租经营，收益归属分配起纷争
　　业主与人防办关于小区地下人防工程出租经营的分歧不仅表现在地下室管理使用等方面，矛盾焦点也存在于收取相关费用，取得收益的分配方式等问题。但就此问题，各方的认识并不一致。华清嘉园小区业主认为，根据1998年5月起施行的《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》第六条之内容，本市鼓励支持企业事业组织、社会团体、个人建设和使用人防工程。人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。开发商将商品房卖出后，随着房屋产权的转移，实际上他就不再是投资主体，投资者也就随之变成了购买房屋的人，因为修建地下室的投资已摊入出卖的房价之中，而随房屋卖出华清嘉园的全体业主应该拥有人防工程的所有权。由此可见，华清嘉园地下的人防工程实际应归小区的业主所有，并应享有地下空间出租带来收益的权利，地下空间的出租收入可纳入小区公共维修基金管理使用。
　　人防办对此事的看法是，目前我国无任何法律、法规对城市居民小区的防空地下室的产权归属予以明确界定。在1993年以前，社会力量从事的房地产开发刚刚起步，绝大部分的房产以及房产附属的人防工程还都是由国家投资建设，产权自然归国家所有；而到了今天，房地产建设主体虽然发生了很大变化，大部分房产及人防工程已由社会力量投资建设，但其中国家不仅减让土地出让金，减免了有关税费，还给予了种种优惠条件。据此，国家也是有间接投入，况且人防工程是国家的重要战备设施，具有特殊属性，综合这些因素，城市居民小区的防空地下室产权应归国家，使用管理权应归人民防空主管部门。在我国，人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。同时，国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。依据《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》中平时使用人防工程实行有偿使用的原则，其收益也不应简单地理解为出租经营的租金收入。按照《北京市人民防空条例》中有关规定，由人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。此种由人防办收取的人防工程使用费将作为人民防空工程的维护管理费用，以便使其保持良好的使用状态。
　　问题三：地下空间权属情况多样，容易形成管理真空
　　如上所述，由于住宅小区地下空间权属情况的多样性，在实际的使用管理中很容易造成混乱，产生纠纷，华清嘉园小区业主诉人防办的案件起因就源于此。然而，记者在采访中也确实能感到小区物管公司对地下空间使用管理的困扰。物管公司工作人员对此种局面非常无奈，地下空间被出租出去，一方面要增加对人防地下室的保洁和对公共设施维修维护的工作量；而另一方面，会产生很多人身、财产、设备方面的安全隐患，给小区综合管理带来一定的难度。特别是地下人防工程，按照《北京市人民防空条例》的有关规定，市人防办是本市人防工程建设和使用管理工作的主管机关，对人民防空工程的维护管理进行监督检查。如果没有相应的委托管理协议，这就意味着小区人防地下室并不在物业管理范围内。再者，由于合同主体不一致，生活在一个封闭小区的各方又不能在完全独立的空间活动，在进行交叉的环节当中，势必会造成各方利益的失衡，甚至会产生严重的冲突。而作为对住宅小区实行统一综合管理的物业管理单位，应尽量把小区业主和地下租户从空间管理区域分开，采取有效措施封闭对外经营部分与业主住宅的通道，实现分区管理，并做好小区的巡逻、查证工作，安排保安定期到出租经营用的地下室进行安全检查，改善公共部位的环境卫生，为经营、租住人员制定相关制度，严格按照2005年1月施行的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》规定的内容进行工作，双方签订防火、防汛、治安、卫生等安全使用责任书，发现不合理的地方应当要求相关部门予以整改。
　　对于开发商通过正常手续租用的地下人防工程，可以委托物管公司进行管理，在管理过程中物管公司也要注意对人防工程的利用、开发和改造，要遵守《北京市人民防空条例》的规定，平时利用人民防空工程，应当保障进出道路、孔口、出入口等的畅通，不得改变人民防空工程主体结构，不得拆除人民防空工程设备设施，确保人民防空工程的安全和防空效能。
　　『解决出路』公益诉讼给政府部门提醒，专项立法有望规范地下空间使用行为
　　目前，北京的大部分商品房住宅小区中都存在着地下空间产权不明晰的现象，这些情况在全国范围内都存在，涉及到上亿公民的权益，因此，必须引起社会关注和立法机关的足够重视。对于以上这场公益诉讼，尽管法院不支持华清嘉园业主们的请求，但法院在判决书中还是提醒人防办和物业管理公司，对于人防地下室出租扰民、安全隐患等问题应予以解决。北京市人防办也希望能早日解决此事，并明确表示将“积极地建议国家人防办公室，适时组织修改1996年全国人大通过的《中华人民共和国人民防空法》，将这一重大问题通过立法予以明确”。有业界专家建议，审议当中的《物权法（草案）》应对住宅小区的防空地下室所有权归属作出明确的规定，明确规定商品房小区配建防空地下空间的产权，以止纷息诉。
　　人防工程漫话
　　什么是人防工程
　　关于人防工程的界定，日起施行的《中华人民共和国人民防空法》中第十八条规定：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。”
　　人防工程常用的分类方式有以下几种：按抗力等级划分，人防工程可被分为某级人防工程；按战时用途划分，可分为指挥通讯、人员掩蔽、医院、救护站、仓库、车库等；按平时用途可分为商场、游乐场、旅馆、影剧院等；按工程构筑方式划分，又可分为掘开式工程和坑地道工程两大类；从人防工程的建设形式来划分，人防工程分为单独修建的人防工程和结合地面建筑修建的可用于防空目的的人防工程；从人防工程的建设或投资主体来划分，人防工程可分为公有人防工程和民用人防工程，如火车站、飞机场、电视台、广播电台、国家所有的大型建筑的地下室以及地下铁路等为公有人防工程，企业及其他经济和社会组织出资建设，在战时可用于防空的地下室为民用防空工程。
　　当前商业住宅小区中人防工程的用途
　　在当前的商业住宅小区中，人防工程大多被用作以下四个用途。
　　1、出租给商户，从事商业经营活动。在商业化住宅小区内，开发商或者物业公司都会首先考虑引入商业活动，一方面是为了迎合小区居民日常生活便利的需求，另一方面也获取较大的租金收益。一般来说，在商业化住宅小区的人防工程内，我们见到最多的有商场，主要是以小区内居民为消费群体的超市，也有一些便民蔬菜水果市场，还有一些用于娱乐场所的经营，歌舞厅以及影剧院等。此外，还有一些被出租用于休闲场所的经营，如台球室，健身房等。在人防工程内经营理发店和按摩院也比较普遍。
　　2、出租给非本小区居民住宿。通常情况下，这种情况主要出现在中档以下管理不是很严格的商业住宅小区，小区内的人防工程被出租，然后租用者再将人防工程转租出去，最终作为居住用途而对外出租。出租对象主要为小区周围的校园学生或者外来打工人员，出租方式有的以宾馆为载体进行短期出租，有的则划分为小房间而专门对外出租。笔者在北京市万柳路上一个小区内看到，位于地下二层的人防工程被私人租得，然后进行简单的装修后再对外出租。在不到四百平方米的地下空间内，被划分成由三平方米到十平方米不等的四十多个小房间，以一间三百元到八百元不等的价钱对外出租。而租住户主要是外地来京打工人员和附近学校的学生。
　　3、用作物业公司、居委会和业主委员会的办公用地。在许多商业化住宅小区内，出于各种因素的考虑，部分物业公司会将公司的办公场所设于人防工程内部，一方面节省地上空间，发挥更大的经济效益，另一方面减少公司办公的成本。有的小区中业主委员会和居民委员会的办公场所也设于人防工程内。在很多物业公司看来，将人防工程作为小区内相关部门和组织的办公室使用，无疑是一个不错的选择。除了作为办公室设施，还有许多物业公司将人防工程作为物资原料的仓库来使用。
　　4、改建地下车库。最为常见的就是人防工程被改作地下车库，在许多新近建成的商业化住宅小区，其中的人防工程中的大部分都作为地下车库来设计和投入使用。作为地下车库投入使用之所以受到越来越多的开发商和物业公司的青睐，一方面是由于作为地下车库的人防工程能够带来比其他商业用途更好的经济效益，另一方面，在经营管理方面，作为地下车库要比出租给商户或者外来人员居住更易于管理和经营。同时也是适应当前普遍存在的小区业主对停车位日益上涨的需求。地下停车场与人防工程的结合如此之紧密，以至于北京万柳某小区业主曾先生在被问及人防工程时说到：“小区内哪有人防工程呢？人防工程主要是指政府所建的那些专门的防空洞，我们小区内地下空间则全部是一个大的停车场”。
　　商业化住宅小区内人防工程的产权归属
　　关于商业化住宅小区内人防工程的权属问题，在《人民防空法》第五条中规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”依据这条简单的定义，可以归纳为“谁投资，谁受益”的原则。因而，在商业化住宅小区人防工程的产权归属问题上主要存在有以下三种看法：
　　第一种看法认为，小区内人防工程归国家所有，其所有权和收益应该归国家所有。持此种观点的人认为：人防工程是国防的组成部分，因而归国家所有，开发商并不能将人防工程出售给业主。并且根据国家政策，减让了开发商在人防工程面积的土地出让金和有关税费。这实际上也可以看作是国家的间接投资。因而商业化住宅小区中，人防工程的产权应归国家所有，其使用管理权则应归人民防空主管部门。在北京市政府[1992]第33号文件中提出，统一规划的居住小区人防工程“列为本市的公共设施”。北京市京房地物字[1998]第550号文件《关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知》第二条也规定“人防工程系国有资产”。在实践中，产权归国家所有是一个主流存在方式，在很多物业小区，当被问及人防工程的产权和收益归属时，物业公司均称“根据法律法规的规定，商业住宅小区内人防工程当然是属于区人防办（人民防空办公室）所有，包括出租管理和收益都是由人防办来管理的，与物业公司无关”。
　　另一种观点认为：人防工程归开发商和物业公司所有。人防工程是由开发商投资兴建，在开发商与业主的购房协议中并未将人防工程的所有权出售给业主，根据“谁投资，谁受益”的原则，开发商是小区内人防工程的投资者，理所当然也是人防工程的产权所有人。北京万柳某中档小区业主王先生就认为：商业住宅小区内建筑用地其地上部分当然归业主所有，可是地下部分是开发商所投资兴建，并不同于地上建筑物部分，并没有在购房合同中出售给业主。因而应当归开发商所有。一半以上的业主都认为，小区人防工程的出租管理和收益所得最终是归物业公司和开发商所有，而并不是归政府人防办所有。
　　第三种观点则认为，人防工程应该归业主共同所有。持该种观点的主要是一部分业主和律师，他们认为：根据地上建筑物与土地使用权不可分割原则，地产商已将全部土地面积分摊至全体业主，小区的土地使用权因此为小区业主所享有。而开发商不再享有该小区的土地使用权，因而也不享有该小区范围内地上建筑物的所有权和支配权，以及地下人防工程的所有权。并且，随着房屋销售的完成，业主代替房产开发商成为人防工程的投资者，依法享有人防工程的所有权，这也符合“谁投资，谁受益”的原则。很多业主认为，包括地下车库在内的人防工程，其所有权应归全体业主共同所有，因而其收益也应该归全体业主所有。但是在实际情况中，由于“法律制度的不健全”，导致业主事实上无法获得人防工程的所有权。
　　人防工程管理中出现的主要问题
　　由于人防工程的出租，许多不属于小区业主的人员来往于小区内，给小区带来了许多不安全因素。尤其是把人防工程作为宾馆和出租房屋用途的小区，此种问题尤为凸现。在2005年8月初，北京市海淀区莲花小区400多名业主在小区挂出标语，抗议开发商将2号楼地下一层出租给一名韩国人开足疗馆。因为足疗馆引来了许多顾客，不但将鱼龙混杂的外部人员引入社区，还影响了小区居民的日常生活规律，并严重扰乱了小区内居民的生活安全。而在有的小区，人防办或者开发商将小区内人防工程出租作宾馆使用，宾馆中住宿人员流动性大，人员构成复杂，要么制造噪音影响小区居民的生活，要么不注意公共设施和环境的保护破坏共有环境。有的小区还出现租住户在小区内因为与业主的争执而殴打业主的现象。日，华清嘉园甲15号楼的9名业主将海淀区人民防空办公室告上法庭，起因就是人防办将该楼地下的人防工程出租，由于这个人防工程多次易主，导致小区出现很大的安全隐患。
　　还有的小区内人防工程内部结构不合理，安全设施不符合要求。在大多数用于出租的人防工程内，并不宽敞的空间，由于被分割成了一个个便于出租的小房间，因而在人防工程内的过道十分曲折复杂，走在其中感觉就像进入了迷宫。而且有的小区在将人防工程出租使用时，日常的出租管理并不完善，许多租住人员在人防工程内使用电炉、热得快等违章电器，这种情况很容易造成火情，一旦发生火情，迷宫一样的出路无疑是十分危险的。在少数小区的人防工程中，处于地下二层的空间被出租住宿，可是整个地下空间只有一个出入口，甚至连管理人员都不了解是否存在其他应急出口，这种状况无疑是十分危险的。
　　小区人防工程期待“名分”
　　近年来，各类小区人防工程纠纷纷纷见诸于报端，例如人防工程地下室改造成车库出租出售，但无法取得产权证书；小区地下人防工程被改造成小旅社从事经营活动影响了小区业主的正常生活等等。由此也引发了社会各界对小区人防工程的一系列的讨论。如，小区人防工程能否出租出售？开发商和物业管理公司是否有权对人防工程进行使用收益和管理经营？等等。但最主要的还是人防工程的权属问题。
　　笔者进行了大量的网络检索，查找了许多资料，最终发现在我国目前现有的关于人防工程的法律法规最主要的有《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人防法》）和国家人防办关于颁布《人民防空工程平时开发利用管理办法》的通知〔2001〕国人防办字第211号（以下简称《通知》）。在《人防法》和《通知》中都提到“投资者”一词，在《通知》中还用到“人民防空工程隶属单位”一词，但都未明确规定其权属关系。并且人防工程均无任何法律意义上的产权证书。换言之，人防工程无法进入市场进行交易，自然也就不能够出售。
　　在这里有必要先提一下：我国人防工程基本构成大致可分为三大部分。一是公共工程，二是单位工程，三是结建工程（即结合民用建筑修建的防空地下室，其目前主要表现形式就是我们日常生活最常见的开发商开发的小区人防工程）。其中公共工程与单位工程其“投资者”较好确定，关键就是结建工程部分（小区人防工程）权属产生争议。
　　在笔者检索的资料当中，声称对小区人防工程拥有所有权的主要有人防办、开发商、业主三方。并且都各执一词，难分高下，现将其主要观点表述如下：
　　人防办：小区人防工程应属于人防国有资产
　　1、结建人防工程是城市民用建筑建设单位或开发商必须依法履行的义务。《人防法》第四条规定，“人民防空经费由国家和社会共同负担”，第八条规定，“一切组织和个人都必须依法履行人民防空的义务”，第二十二条规定，“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”，第四十八条规定，“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下罚款”。这些条款表明这种义务是强制性的，是必须履行的。
　　2、根据国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》（计价格[号）及各省实施《人防法》办法，各地都有类似规定“因条件限制不能按规定修建防空地下室的，或按规定易地修建防空地下室确有困难的，必须缴纳易地建设费”。因此不能片面强调结合城市民用建筑修建人防工程是建设单位或开发商的投资行为，它应该更多的是国家法律强制要求的一种义务，并且从义务均衡的角度出发，如果没有修建防空地下室而缴纳易地建设费，该费用即上缴国家，由政府人防部门另行安排修建了公共人防工程，其所有权自然归国家所有。而如果修建了防空地下室，所有权却非国有，这显然义务不均衡。
　　开发商：小区人防工程应属于开发商所有
　　1、开发商是小区人防工程的投资者，按照法律条款“人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的原则，开发商应是小区人防工程的所有人。
　　2、开发商将小区开发完毕，出售给每一个小业主的仅仅是每一套独立的房屋，而像楼梯、外墙的一半、大堂、物业管理用房等则属于公摊面积由全体业主所共有。房产证是小业主拥有房屋产权的合法证明，通常房产证都会注明套内面积及公摊面积。但是，按照我国目前规定，小区人防工程面积是不可以计入公摊面积的。换言之，小业主房产证产权证明并未包含小区人防工程部分。
　　业主：小区人防工程应属于全体业主所共有
　　小区由开发商开发建成，在未出售前，人防工程应归属开发商。但在开发商计算成本，确定销售价格，并将商品房销售给小业主后，小区人防工程应作为公建设施归全体业主所共有。计价格[号文规定：“防空地下室建设所需资金，纳入建设项目投资计划，建设费用据实列入建设项目开发成本。”也就是说开发商将小区人防工程建设费用打入成本，卖给了小业主，其投资已收回，此时的小区人防工程实际投资者应当是全体业主。
　　笔者认为小区人防工程产权不应当归属人防部门
　　其一，在《人防法》中谈到“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，人防部门并非小区人防工程的投资者，人防工程的所有权应归属投资者，只不过人防工程在使用时受到一定的限制，即在平时实行使用证制度，确保人防工程效能不被破坏；战时则由人防部门统一调度，无偿使用。
　　其二，对于人防国有资产应进行严格界定，由中央和地方政府拨款及依照有关法规接受捐赠被确定为属于人防工程的部分，方为人防国有资产，纳入国有资产管理范畴，正如前述《通知》中所谈到的公用人民防空工程部分。
　　其三，对于“修建小区人防工程是城市民用建筑建设单位或开发商必须依法履行的义务”的提法，笔者不予否认。但是“应尽的义务”并不等同于小区人防工程就应当划归为国有资产。修建小区人防工程的目的不应当是为了上缴国家，而应当是为了人民群众在战时能有避身之所，人防部门在平时也应是起监督检查作用，即修建民用建筑必须配套修建人防工程，并且在平时使用过程中不得破坏其防空功能。
　　其四，关于缴纳易地建设费与义务不均衡问题。按照国家有关规定如条件受限可缴纳易地建设费，由人防部门修建人防工程，但需要注意的是开发商缴纳的易地建设费要远低于自行修建小区人防工程的费用。笔者查找有关资料：以韶关市为例，每平方米建筑面积收取20元易地建设费，但收取150平方米易地建设费方能修建一平方米标准人防工程。再加上目前人防工程产权不明晰，许多开发商在条件许可的情况下，宁愿缴纳易地建设费也不愿意修建人防工程。这样一来实际对我国人防工程事业的发展是不利的。笔者认为这里也不存在所谓义务不均衡的问题。
　　应当把目光转向房地产买卖合同
　　房地产买卖合同是约定买卖双方的权利义务关系的准则。买卖双方可以在协商一致的前提下在合同中加以约定某些具体权益的归属。但是就目前笔者所看到的合同均未直接对小区人防工程作出过相关约定，再加之在实际购买过程中单个小业主在面对开发商时是绝对的弱者，所谓“协商一致”实际是一句空话，更多的时候小业主是“任人宰割”。在实际操作过程中人防工程实际把持者肯定是开发商，或其授权的物业管理公司。与此相类似的还有例如小区会所、小区配套修建的学校幼儿园、小区道路等等。这些通常都是开发商或物业管理公司在经营，甚至有些学校等设施产权被移交政府教育主管部门，小区的道路被移交政府市政部门。但并不等于业主买了房，所有这一切就归业主所有。道理很简单，按照合同约定，这些设施开发商并没有卖给业主。其实类似的例子已经发生很多，只不过这一次笔者讨论的是一个特定的事物——小区人防工程，它自身产权不明晰且在使用的过程中要受到人防部门的监督检查。
　　最后，笔者希望我们的国家能进一步健全法制——有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。我们不应当仅仅是简单的讨论小区人防工程一件事，通过小业主不断的维权案例，全社会的普遍关注和讨论，不断的发现问题，讨论问题，最终还是要通过立法的形式加以明确和解决问题。
　　地下人防工程争夺战
　　有人认为，地下室中人防工程的产权归国家所有。例如北京泰泽律师事务所何欣荣律师说：“按照《人民防空法》的规定，地下人防工程的产权归国家所有，统一由各区、县人民政府的人防办进行管理和经营，不属于业主，不属于开发商，也不属于物业管理公司管理经营的范围。”（《中国物业管理》2006年第1期第53页）但是笔者反复阅读《人民防空法》全文，却找不到任何一条关于人防工程产权的规定；倒是从中读出了相反的信息。例如《人民防空法》第五条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”这条规定中虽未指明人民防空工程的所有权归属，但其使用权却很明显是归投资者即开发商了。
　　我们再看《城市房地产管理法》第六十条的规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记；经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。”从该规定中可以看出：房屋所有权的取得，是以《房屋所有权证》为合法凭证的；而《房屋所有权证》的取得，又是以《土地使用权证》的取得为前提的。能够首先取得新建住宅小区全部《土地使用权证》和《房屋所有权证》这两种证书（以下简称“两证”）的，只有开发商。推理到此，我们可以看出“地下人防工程产权归国家所有，不属于开发商管理经营的范围”的说法是站不住脚的。如果真的是产权归国家所有，那么颁发“两证”的县级以上地方人民政府房产管理部门至少应当在其颁发的“两证”上面注明地下室哪些部分系国家所有禁止转让。
　　然后我们再根据“从物附属于主物”的物权理论可以推断出，开发商将其所建小区全部售出之后，他对地下人防工程的所有权和使用权也就全部售出去了，成了小区全体业主共同共有的附属物，理应由全体业主来支配其使用权管理权并从中受益。那么人防工程最终当属业主管理经营的范围。
　　在实际操作过程中，有些开发商一方面已经将地下人防工程性质的车库的建造成本分摊在房屋销售单价中，但却不在任何销售文件中注明。一般的买受人（业主）是无法查明这个事实的，因为这需要非常专业的成本核算会计知识并获得其相应的原始凭证。由于这个缘故，这些开发商在另一方面却将这些人防工程性质的车库分割、封闭后出租或变相出售（只给买家出具收款收据不办产权证，价格相对便宜）。买家买到这部分地下空间，或作仓储、或开地下娱乐场所……面对这种情形，物业公司无论是在业主委员会成立之前还是之后，都不会也无权干涉。等到业主委员会成立之后，业委会若不追究，购买者则乐得继续经营以盈利，业委会若要追究则要付出很大的代价。
　　笔者曾在2005年为某小区业主委员会代理过这样一起地下室使用权纠纷案。某小区地下室（人防工程性质的地下车库）在业主委员会成立之前一直由开发商用卷帘门封闭上锁并卖出一部分。业主委员会成立之后，为了解决小区日益突出的停车难问题，业委会决定争回该地下室的使用权。接到业委会委托之后，笔者数次去找开发商的法定代表人协商，希望通过协商要回部分地下室或从中取得一些有利证据，不料遭到对方拒绝。无奈之下，业委会凭开发商移交的资料为证据材料，将开发商起诉到法院。在庭审过程中，开发商否认有销售地下室给他人的行为，这对业委会来说是此次诉讼最重要的收获。于是，业委会召开了小区楼幢长代表会议，全体通过决议后分头通知各家各户，在一个星期天的凌晨自行将地下室划线后作为业主的停车位之用。
　　本案中，开发商非法占有和出卖属于全体业主的地下人防工程兼车库的空间，但是，在地下室的建造成本是否计入房屋销售单价无法查证落实的情况下，业主和业委会选择了以毒攻毒的方式，把依法维权的高额成本转移给了开发商一方。虽然业主以这种方式“维权”并不可取，但这也是“诸葛亮唱空城计——不得已而为之”。
　　北京首例居民楼防空地下室确权案
　　2003年9月，北京市海淀区华清嘉园小区的业主们发现，小区1、15、16、19和20号楼地下二层作为商品房配套设施的人防工程被出租给旅馆经营者，由此拉开了业主近两年的维权历程。业主们在调查中得知，北京市海淀区人民防空办公室（以下简称海淀区人防办）将小区地下二层人防工程出租给开发商——华润置地（北京）股份有限公司（以下简称华润北京公司），租期为10年，每年租金2万元，开发商又将人防工程转租给旅馆经营公司，从中获取利润。业主们认为，海淀区人防办将小区人防工程出租的行为对业主的健康及生活安全均构成威胁，严重侵害业主的合法权益。2005年5月，业主王先生等9人代表华清嘉园甲15号楼全体业主将海淀区人防办诉至海淀区法院，要求海淀区法院确认华清嘉园甲15号楼地下人防工程所有权归业主所有，海淀区人防办立即清退人防工程中居住的人员，并向业主返还租金2万元。海淀区法院受理了此案。
　　原告王先生等9人诉称，2000年10月至2001年3月期间，王先生等9原告以预购形式分别购买了位于北京市海淀区华清嘉园6号楼（现更名为甲15号楼）内的商品房，于2002年6月交付使用。9原告以购买房屋的房价款中包含了人防工程的造价，人防工程属于公共服务设施、共用设施为由，认为自己系人防工程投资人，应被确认为华清嘉园甲15号楼地下人防工程的所有权人。
　　被告海淀区人防办辩称，原告无证据证明其是该楼下人防工程所有权人，人防工程系战略设施，属国家所有，且原告购买房屋时签订的购房合同中约定的公摊面积并未包括人防工程。我方代国家对人防工程行使管理权，向使用人收取的是管理费而非租金。原告主张的返还租金系给付之诉，与确权之诉应分别处理，对于人防工程管理方面的问题亦应另行解决，因此不同意原告的诉讼请求。
　　法院经审理查明，9原告与华润北京公司在商品房买卖合同的附件中，对公共部位与公用房屋建筑面积进行约定，其中分摊原则中不包括本案所争议的地下二层防空地下室。在双方权利义务条款中，亦未涉及该防空地下室的内容。
　　日，华润北京公司与海淀区人防办签订《防空地下室移交书》，将华清嘉园甲15号楼的防空地下室移交给海淀区人防办。日，海淀区人防办与华润北京公司签订《使用人防工程责任书》，将包括甲15号楼人防工程（940平方米）在内的小区内的人防工程授权由华润北京公司使用。
　　目前我国无任何法律、法规对城市居民小区的防空地下室的产权归属予以明确界定。日，北京市人民防空办公室（以下简称市人防办）在给北京市人大代表高扬的《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》（以下简称《回复》）中有如下阐述：开发商将房屋卖出后，随着房屋产权的转移，实际上他就不再是投资主体，投资者也就随之变成了购买房屋的人，因为修建地下室的投资已摊入出卖的房价之中而随房屋卖出；国家不仅减让土地出让金，减免了有关税费，还给予了种种优惠条件，因而实际上，国家也是有间接投入的，综合这些因素，加上防空地下室的特殊性，因此我们认为，城市居民小区的防空地下室产权应归国家，使用管理权应归人民防空主管部门；城市居住小区的人防工程真正投资人是购买商品房的业主们，但是按照规划统一配建的居住小区的配套附属设施不仅仅是人防工程，还有学校、托幼园所以及占有一定比例的地面物业管理用房等，均摊入了商品房综合开发成本，这些建筑物的产权是否也应该归属业主们实行共有、共管呢？况且人防工程是国家的重要战备设施，且有特殊属性，其产权归属需要依据国家宪法和相关法律由国家立法予以确定。
　　法院认为：一、市人防办在《回复》中并未确认防空地下室所有权的归属，其针对市人大代表的提问所作阐述应属理论探讨，并不具有权威性及法律效力。二、防空法上所指“投资”作为法律用语有其特殊含义，强调出资者系为达到一定目的而投入资金，其对投资行为应具有主观能动性，即在实施投资的具体出资行为时，已对投资的内容有相应的认知、对收益有相应的预期、对风险有相应的预见。本案中，各原告在确立商品房买卖合同关系时应明知其所支付的购房款的对价并不包括防空地下室，因此即使修建该防空地下室的成本确为各业主所分担，但其在出资时缺乏主观能动性，也就并非法律意义上的“投资”行为。市人防办在《回复》中是从成本最终承担的角度分析，将购房者定义为“投资人”，并未区分主动出资与被动负担在法律上的不同意义。如果简单地将购房款等同于投资款，并依此确认各购房人对人防工程享有所有权，显然缺乏逻辑上的合理性。三、收益权确为所有权的四大权能之一，但有收益权，不必然享有所有权，因此原告方主张其有收益权即有所有权的逻辑关系并不成立。四、基于现状，本案所争议的防空地下室并不在物业区域内，因此《物业管理条例》的条文对本案并不适用。
　　日，海淀区法院对这起北京市首例居民楼防空地下室确权案做出一审判决，法院对原告方所主张权利的事实及法律依据不予确认，并因此对原告方要求将华清嘉园甲15号楼地下二层防空地下室的所有权确认归原告方所有的诉讼请求不予支持。原告方要求海淀区人防办返还人民币2万元并承担清退华清嘉园甲15号楼地下人防工程内居住人员的责任，该两项诉讼请求的成立应以确认原告方享有所争议的防空地下室的所有权为前提，鉴于前提尚未成立，该两项诉讼请求缺乏权利基础，故法院对原告方该两项诉讼请求亦不予支持，驳回原告的起诉。但地下人防工程作为强制配套设施，具有特定用途，任何人对不良使用人防工程、设施的现象均有提出异议的权利，可通过相关行政告申等途径予以解决。原告方有关防空地下室被出租、居住使用人扰民、存在安全隐患等当庭陈述应引起海淀区人防办的重视，法院亦将通过司法建议敦促相关部门加强管理。
　　上海小区地下民防工程立法与现状
　　据日《北京晚报》报道：因为将华清嘉园甲15号楼地下的民防工程出租，小区居民认为租住在此的人员严重干扰了其正常生活，海淀区民防办10月13日被业主告上了法庭。事实上，华清嘉园出现的问题并不是个别的，许多小区都面临着相同的困扰，这些困扰的背后，是产权归属的立法缺失。从公开征求意见的《物权法（草案）》来看，对民防工程的归属也没有作出任何的规定。笔者欲对上海市民防工程的相关规定及民防工程的现状进行剖析，以便大家对上海民防设施的权属及使用有一清晰的了解。
　　上海市有关民防工程的规定
　　1、《上海市人民防空工程管理办法》
　　这是上海市人民政府在日通过的，于当年7月1日实施。由于当时处于改革开放的初期，民防工程大多是国家或国有单位投资建设，《上海市人民防空工程管理办法》把民防工程分为公用民防工程与单位民防工程。公用民防工程主要是学校及公用场地下的民防，单位民防主要是指单位所管公房的民防工程。《上海市人民防空工程管理办法》对公用民防和单位民防的使用、维护都做出了相应的规定。由于上海商业发展的需要，还有关于民防工程改为商用等平时民用的规定。《上海市人民防空工程管理办法》没有所有权方面的规定，但是明确规定了民防工程经有关部门批准可以开办旅社（招待所）、餐厅（食堂）、商店、工厂（车间）、医院等。
　　2、《上海市民防工程管理办法》
　　由上海市人民政府日颁布实施，后在日经修改后重新发布，日起施行。这个办法主要是为了适应市场发展的需要与和平时期使用的需要，对厂房民防工程的使用做了更为详细的规定。另外，还明确了使用民防工程要向民防部门交纳民防工程的使用费，规定拆除民防工程的需补建民防工程和交纳补偿费。
　　3、《上海市民防条例》
　　日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议通过。《上海市民防条例》一个明显的特点就是秉承《人民防空法》，以地方立法的形式明确了《人民防空法》的基本要求，一是明确规定地下防空工程的“谁投资、谁受益”的原则，二是明确建设单位新建民用建筑，应当修建民防工程。基于“谁投资、谁受益”的原则，不再要求“交纳民防工程的使用费”。
　　4、《上海市民防工程建设和使用管理办法》
　　日市政府第148次常务会议通过，自日起施行。《上海市民防工程建设和使用管理办法》有几点新的规定：一是对民防工程的使用由原来的要民防办批准改为报其备案；二是规定除了公用民防工程外，其他民防工程由所有权人或者使用单位按照国家和本市有关规定负责维护管理；三是规定民防工程的投资人，可以取得民防工程的所有权，可根据房地部门的规定，办理登记手续。可是有一点规定却让人费解，即《上海市民防工程建设和使用管理办法》仍坚持使用民防工程要交纳民防工程的使用费，这实际上是与“谁投资、谁受益”的原则相矛盾的。
　　上海几个民防工程的现状
　　小区一：上海市徐汇区某小区，小区是1996年开盘的，没有房产证也没有交纳维修基金，小区的民防工程原来由开发商出租给商户做仓库，后经业主反对，被迫停止出租。现业主作为车库使用。电动车每月收费15元、摩托车收费30元，这两项收费归业主与物业公司。小轿车收费300元，归物业公司25%、房地产商75%（其中的10%归业主所有）。
　　小区二：上海市嘉定区某小区，小区2003年开盘，已经交纳维修基金，地下民防工程作为机动车车库使用，出租给业主使用，每车每月收费300元，没有房产证，开发商已经交纳维修基金，没有办理使用证，民防办曾经进行过检查。
　　上海民防工程存在的问题
　　1、立法不统一，缺乏可操作性
　　仔细研读上海市有关民防的以上规定，不难发现其有许多的矛盾之处：一是《上海市民防工程建设和使用管理办法》规定民防工程的投资人，可以取得民防工程的所有权，可根据房地部门的规定，办理登记手续，但笔者所调查的几个小区，不管是近几年开盘的，还是10年以前的小区，其民防工程均没有办理房产证。而根据上海市房地局2003年《关于商品房项目附属地下车库（位）租售问题的暂行规定》，实际上排除了民防工程办理房产证的可能性。从房地产登记的有关规定和房地产交易中心的实际运作看，也没有给民防工程办理过登记；二是上海市《民防条例》根据《人民防空法》的基本要求，明确规定了“谁投资、谁受益”的原则，但《上海市民防工程建设和使用管理办法》却明确规定平时使用民防工程要收费。
　　2、“民防”、“非民防”开发商一样得利
　　根据《上海市民防工程建设和使用管理办法》有关规定，民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权，开发商虽不能办房产证，但按照“谁投资，谁收益”的原则，开发商可以出租，其出租的车位在上海市的市区每月每个车位也可获利300、400元之多。另外，由于《上海市民防工程建设和使用管理办法》没有规定作为民防工程的地下车库所有权人“受益”的期限有多长，所以有的开发商就打起了擦边球，出售使用权70年，这等于是变相出售产权。在上海，作为民防工程的地下车库，实际上开发商也一样每月都会有一笔可观的收入，这与其拥有独立产权的车位收入几乎是一样的，并且由于车库是民防工程，不用担心业主“造反”索要产权。
　　3、“谁投资、谁受益”现实中难以操作
　　《上海市民防条例》根据《人民防空法》的原则对地下民防也规定了“谁投资、谁受益”，但是现实中怎样认定“谁投资”，是很难操作的。开发商认为，他们花大把的银子建了地下车位，肯定是他们所投资，而业主认为，他们买了房子，开发商对车库的成本又没有单独核算的情况下，地下车库业主肯定已“埋单”。我们提到的小区一实际上就涉及到这一问题。并且，从业主使用民防工程收费的情况看，收费与非民防的车库相差无几，有些业主认为，这实际上是开发商打着“民防”的幌子，实实在在地享有所有者的权益。
　　如何解决上海民防工程存在的问题
　　1、明确“投资人，受益人”是当务之急
　　《人民防空法》规定地下室的使用、收益权归投资者，但回避了地下室的所有权归属问题。从所有权取得的角度来看，投资者投入资金，将其物化为房屋与民防工程，其财产形态虽有变化，但财产归属于投资者的事实并未发生变化。问题的焦点在于是认定为开发商投资，还是认定为业主投资，这实际上涉及到房价的构成问题。国家物价局、建设部、财政部、中国人民建设银行下发的《商品住宅价格管理暂行办法》第五条规定商品住宅价格由成本、利润、税金、地段差价项目构成，其中成本中又包括住宅小区基础设施建设费和住宅小区及非营业性配套公共建筑的建设费等，没有涉及民防工程。但就此说民防工程未包括在房价中，也未免有些勉强。所以，笔者建议，通过立法明确“投资人，受益人”是解决问题的关键。只有这样，才能使得“谁投资，谁受益”落到实处，而不是一句空话。
　　2、统一立法，民防工程方能有法可依
　　《上海市民防工程建设和使用管理办法》规定了平时使用民防工程应当缴纳使用费。笔者认为，民防工程是开发商投资或业主在购买房子时已经承担了其中民防建设的成本，依照“谁投资、谁受益”的原则，收益或者归开发商或者归业主，而向民防办交使用费，不知依据何在。笔者认为，既然国家明确了“谁投资、谁受益”的原则，收益肯定归业主或开发商所有，民防办作为民防工程平时使用的监督者，只要做好行政监督，确保民防工程的合理使用就是了。《上海市民防工程建设和使用管理办法》规定了民防工程可以根据上海市房地主管部门的规定办理产权登记，从《立法法》的规定看，产权制度属于基本法律制度，地方立法明确不动产的产权其合法性令人怀疑。作为拥有大量民防工程的上海市，本身作好地方立法的统一和地方立法与上位法的统一是有必要的，只有这样，才能保证民防工程的使用与管理有章可循。
　　3、规范使用、加强监管，方能保护好地下防护的“钢铁长城”
　　从总体情况看，上海市小区的民防工程大部分作车库使用，开发较早的小区地下民防是作为非机动车库使用，近几年开发的大都作为机动车库使用，使用整体上较为规范。但有些小区，特别是10年前开发的小区，问题较多，比如说，在一些靠近商业区的小区，地下民防被分割开来，作为商户的仓库来用，有的还存在乱堆乱放的问题，这些情况一是会有安全隐患，二是不符合民防工程平时使用的规定。为了确保民防工程平时的合理使用和战时的正常使用，有关部门做好监管是必要的。
　　沈阳市住宅小区民防工程情况调查
　　随着城市住宅区建设发展和居民生活水平的提高，住宅区内地下民防工程正在被人们广泛利用，小区地下民防工程用作业主私家车停放，在缓解城市停车难、满足业主需求、维护小区安全和整体环境等方面发挥了重要作用。但是，因地下停车库有偿使用所引发的矛盾纠纷也在增多，影响了小区和谐环境的构建。近日，笔者对沈阳市住宅区人防工程利用情况作了调查。
　　沈阳市住宅小区地下人防工程是由开发商投资兴建，属住宅的附属配套设施，工程竣工后，要由市工程质监部门、市消防局、市民防办、市公安局、市环保局、市电业局等部门联合验收合格后，到市民防办登记备案，并核发使用合格证，方可使用。全市住宅小区地下人防工程基本都被用作地下停车库，内设照明、安监、通排风、消防等配套设施，供小区有车业主有偿使用。沈阳市现有住宅小区855个，其中实行规范化物业管理的住宅小区有244个。据沈阳市人民防空办公室（以下简称民防办）工作人员介绍，全市有地下人防工程1,000多处，其中住宅小区的人防工程约有80多处，基本都在近年来新建的高、中档的高层楼盘并有物业管理的小区中。按照“平战结合、合理利用”的原则，现都被利用。从小区地下人防工程使用情况看，大部分用作地下机动车停车库；个别人防工程被用作存放货物的仓库或产品加工车间。小区地下人防工程被用作停车库，是为了满足市民日益增长的物质生活需求，缓解小区有车业主停车难和维护住宅区整体环境而采取的现实举措。沈阳市的相关规定要求，居住区配建停车场的标准为每户0.5个车位，低层高档住宅区、别墅区，应结合住宅建筑单体配建停车库；多层住宅区应在小区交通出入口附近配建集中停车场（库）；中高层、高层住宅，应结合建筑单体配建地下停车库。其目的就是要在战时防空，平时解决小区业主的机动车入库停放问题。尽管如此，小区停车库也满足不了私家车全部入库停放的需求。
　　为了解沈阳市住宅区人防工程的产权归属问题，笔者向沈阳市产权登记主管部门作了询问。据沈阳房产产权登记发证中心的工作人员介绍，按照房产登记发证的相关规定，合法建造、有独立的门窗、室内层高在2米以上的房屋（包括地下室），房屋产权登记发证部门就可以发放产权证。尽管如此，他们也从没给市内80多个有地下人防工程的住宅小区审批办理过地下人防工程的产权登记手续。也就是说，沈阳市住宅区的80多个地下人防工程均没有产权证，即没有合法的产权登记证明。
　　沈阳某花园小区的开发商娄先生说，我们投资开发建设的地下停车库在销售商品房时，没有将商品房地下停车库的建设费用分摊给购房业主，并且有市民防部门核发的《民防工程使用合格证》和市物价部门的收费许可，因此将地下停车位使用权出售或出租给小区业主，收回投资也是合理的。
　　笔者就开发商有无权力向小区业主出售商品住宅地下停车位使用权问题向民防办工作人员作了咨询。工作人员解释说，按照《沈阳市民防管理规定》的规定，开发商投资兴建的地下停车库，虽然没有车库产权，但是开发商能够提供地下人防工程建设资金没有分摊到商品房销售成本的证据，并有市物价部门的收费许可，开发商可以将地下停车位使用权出售或出租给小区业主，收回投资。应当指出的是，开发商出售或出租给业主地下停车位使用权的年限最长不得超过国家批准给开发商的土地使用期限，否则无效。
　　鉴于民防工程管理存在的问题，如何依法规范呢？笔者在沈阳市民防办、沈阳市房产局、沈阳市律师协会采访时得知，沈阳市政府2004年出台了《沈阳市民防管理规定》，其第二十六条规定：民防工程竣工后，由建设单位按照有关规定组织设计、施工、工程监理、民防质量监督等有关部门进行竣工验收。验收合格后，应当及时将该工程民防部分档案移交市民防部门，并且办理备案手续。未按规定组织竣工验收或者验收不合格的民防工程，任何单位和个人不得使用或者出租。第二十七条规定：民防工程按照有关规定实行产权管理，其产权按下列规定界定：①国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式投资修建的民防工程，产权为国有；②按照国家和省有关规定，结合城市民用建筑修建的民防工程，产权为国有；③按照国家和省有关规定，用收取的民防工程易地建设费修建的民防工程，产权为国有；④由国家以土地使用权作价出资方式与非国有经济组织或者个人共同投资修建的单建式民防工程，产权为国家和其他投资者共有。第三十条规定：平时利用民防工程的，事先应当到民防部门办理登记手续，领取民防工程使用合格证后方可使用。第三十二条规定：公用民防工程由民防部门负责维护管理。其他民防工程由投资者或者使用者负责维护管理，并接受民防部门的监督检查。
　　小区人防工程究竟属于谁？
　　在城市商品房开发过程中，为了国防利益和国家安全，要求开发商修建一定的地下防空工事。对于这些人防工程的权利归属，在《物权法》实施前后一直存在争议，而在司法实践中，由于人防工程引发的诉讼也不在少数。例如，有业主即因为开发商与其在《商品房买卖（预售）合同》中约定人防工程属于开发商所有而诉至法院，要求确认该约定无效。有业主则因为开发商使用人防工程作为地下车库对外出租，要求确认地下车库为业主共有，开发商返还收益。
　　对于居住小区内人防工程的权利归属，有观点认为，居住小区内人防工程由社会力量投资建设，但其中国家不仅减让土地出让金、减免有关税费，还给予各种优惠，因此，国家也有间接投资。况且人防工程是国家的重要战备设施，具有特殊属性。因此居住小区内人防工程所有权属于国家，使用管理权归人民防空主管部门。还有观点则认为，居住小区内的人防工程一般不由国家直接投资，也并非直接用于国防目的，因此不属于物权法规定的国防资产范畴。对于居住小区内人防工程归属的判断，宜从出资角度加以考虑。国家投资建设的人防工程产权归国家所有；对于建设单位投资兴建的人防工程，应认定归建设单位所有；建设单位在销售房屋时，将人防工程面积计入公摊面积，该人防工程应认定由建筑物区分所有人即业主共有。
　　从《物权法》之前的规定来看，曾有相关规定明确规定人防工程属于国家所有。比如1985年的国家人防委、财政部《关于平时使用人防工程收费的暂行规定》即规定，人防工程及其设备设施是国家的财产。中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》也明确规定，人民防空工程建设项目（包括配套设施及附属工程）属于国防工程和社会公益性建设项目，按照国家相关规定享受优惠政策。从《人民防空法》的规定来看，目前可以确定的原则是：人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。而作为物权的基本法律，《物权法》对此并未作出规定。《建筑物区分所有权司法解释》对此亦未涉及。因此，对于人防工程的所有权归属，仍需通过立法予以明确。在司法实践中，解决各类争议的基点只能为：人防工程由投资者使用管理，享有收益。
　　另外，需要注意的是，对于人防工程变更用途使用的，不能根据变更后的用途来确定权属。例如，人防工程作为地下车库使用的，不能根据《物权法》第七十四条的规定，按照“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定；占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有”的规则来确定权属。
　　小区人防工程所有权如何界定
　　民用建筑物地下人防工程所有权到底该属谁，这一直是近期淮安市民关注的热点问题。昨天，江苏律轩律师事务所律师沈辉先生从法律角度诠释了小区人防工程所有权、使用权问题。
　　沈辉律师指出，人防工程根据其建设形式可分为单独修建的人防工程和结合地面建筑物修建的人防工程。单建的人防工程是为保障战时人员与物资掩蔽、医疗救护、人防指挥等单独修建的地下防护建筑。它的所有权主体是国家或地方政府。相反，结建人防工程的所有权比较难以认定。
　　沈辉说，我国目前结建人防工程日益增多，而现行法律对其所有权的界定并没有明确规定，从而导致理论和实务上对结建人防工程的所有权认识分歧较大。概括而言，有三种不同的观点：一是国家所有说。此种观点认为，结建人防工程属于国家所有，因为结建人防工程是免交土地出让费及大部分相关税费建成的。1985年财政部、国家人防委员会颁布的《关于平时使用人防工程收费的暂行规定》就指出，人防工程及其设备设施是国家的财产。二是业主共有说。此种观点认为，地下人防工程应属共有部分，结建人防工程不具有完全的构造上的独立性和利用上的独立性，居住小区的地下人防工程应当为小区业主共有。三是开发商所有说。此种观点认为，根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条 建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分； （二）具有利用上的独立性，可以排他使用； （三）能够登记成为特定业主所有权的客体。
　　沈辉律师进一步解释说，第一种观点是基于某些规范性法律文件“关于人防工程属于国家所有”规定为依据的。但这些规范性法律文件明显违反了我国《宪法》的相关规定，不应当承认其法律效力。我国《宪法》规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。同时结合《中华人民共和国人民防空法》第五条规定：国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。从这一规定中可以明确认定，结建人防工程归投资者所有。他说，随着《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的颁布，事实上这一问题已经有了较为明确界定，开发商在《解释》颁布后利益得到扩大。绝大部分开发商会依《解释》之规定，售房时即在《商品房买卖合同》中约定地下人防工程所有权归其所有。
　　沈辉告诉记者，结建人防工程所有权的取得必须符合以下四点条件：即地下人防工程在开发立项时有明确的规划；地下人防工程在《商品房买卖合同》中约定为非共有产权；地下人防工程竣工后通过规划和工程验收；地下人防工程取得产权初始登记。建设部发布的《房屋登记办法》实施后，小区公共部分权属更趋明晰。《办法》对小区公共部分的归属有明确规定，房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当将建筑区划内车库、架空层、地下人防等公共场所、物业服务用房等一并申请登记，明确其产权归属，由房屋登记机构在登记簿上予以记载。随着国家对房地产政策的不断调控，楼市日趋稳定。意思自治是民事行为的主要原则，在开发商与业主之间，双方约定结建人防工程的所有权归属是应得到法律的认可。当开发商的强势地位不复存在时，业主取得结建人防工程的所有权将会变成现实。
　　中华人民共和国人民防空法
　　中华人民共和国主席令&&第七十八号
　　（日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）
　　《中华人民共和国人民防空法》已由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于日通过，现予公布，自日起施行。
　　中华人民共和国主席江泽民
　　目&&录
　　第一章&&总则
　　第二章&&防护重点
　　第三章&&人民防空工程
　　第四章&&通信和警报
　　第五章&&疏散
　　第六章&&群众防空组织
　　第七章&&人民防空教育
　　第八章&&法律责任
　　第九章&&附则
　　第一章&&总则
　　第一条&&为了有效地组织人民防空，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行，制定本法。
　　第二条&&人民防空是国防的组成部分。国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。
　　人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。
　　第三条&&县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划。
　　第四条&&人民防空经费由国家和社会共同负担。
　　中央负担的人民防空经费，列入中央预算；县级以上地方各级人民政府负担的人民防空经费，列入地方各级预算。
　　有关单位应当按照国家规定负担人民防空费用。
　　第五条&&国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。
　　国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。
　　第六条&&国务院、中央军事委员会领导全国的人民防空工作。
　　大军区根据国务院、中央军事委员会的授权领导本区域的人民防空工作。
　　县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。
　　第七条&&国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作。
　　大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作。
　　县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。
　　中央国家机关人民防空主管部门管理中央国家机关的人民防空工作。
　　人民防空主管部门的设置、职责和任务，由国务院、中央军事委员会规定。
　　县级以上人民政府的计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作。
　　第八条&&一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务。
　　第九条&&国家保护人民防空设施不受侵害。禁止任何组织或者个人破坏、侵占人民防空设施。
　　第十条&&县级以上人民政府和军事机关对在人民防空工作中做出显著成绩的组织或者个人，给予奖励。
　　第二章 防护重点
　　第十一条&&城市是人民防空的重点。国家对城市实行分类防护。
　　城市的防护类别、防护标准，由国务院、中央军事委员会规定。
　　第十二条&&城市人民政府应当制定防空袭方案及实施计划，必要时可以组织演习。
　　第十三条&&城市人民政府应当制定人民防空工程建设规划，并纳入城市总体规划。
　　第十四条&&城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设，应当兼顾人民防空需要。
　　第十五条&&为战时储备粮食、医药、油料和其他必需物资的工程，应当建在地下或者其他隐蔽地点。
　　第十六条&&对重要的经济目标，有关部门必须采取有效防护措施，并制定应急抢险抢修方案。
　　前款所称重要的经济目标，包括重要的工矿企业、科研基地、交通枢纽、通信枢纽、桥梁、水库、仓库、电站等。
　　第十七条&&人民防空主管部门应当依照规定对城市和经济目标的人民防空建设进行监督检查。被检查单位应当如实提供情况和必要的资料。
　　第三章&&人民防空工程
　　第十八条&&人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。
　　第十九条&&国家对人民防空工程建设，按照不同的防护要求，实行分类指导。
　　国家根据国防建设的需要，结合城市建设和经济发展水平，制定人民防空工程建设规划。
　　第二十条&&建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。
　　第二十一条&&人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建；医疗救护、物资储备等专用工程由其他有关部门负责组织修建。
　　有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程。
　　第二十二条&&城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。
　　第二十三条&&人民防空工程建设的设计、施工、质量必须符合国家规定的防护标准和质量标准。
　　人民防空工程专用设备的定型、生产必须符合国家规定的标准。
　　第二十四条
　　县级以上人民政府有关部门对人民防空工程所需的建设用地应当依法予以保障；对人民防空工程连接城市的道路、供电、供热、供水、排水、通信等系统的设施建设，应当提供必要的条件。
　　第二十五条&&人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。
　　公用的人民防空工程的维护管理由人民防空主管部门负责。
　　有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。
　　第二十六条&&国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。
　　第二十七条
　　任何组织或者个人不得进行影响人民防空工程使用或者降低人民防空工程防护能力的作业，不得向人民防空工程内排入废水、废气和倾倒废弃物，不得在人民防空工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放射性和腐蚀性物品。
　　第二十八条&&任何组织或者个人不得擅自拆除本法第二十一条规定的人民防空工程；确需拆除的，必须报经人民防空主管部门批准，并由拆除单位负责补建或者补偿。
　　第四章&&通信和警报
　　第二十九条&&国家保障人民防空通信、警报的畅通，以迅速准确地传递、发放防空警报信号，有效地组织、指挥人民防空。
　　第三十条&&国家人民防空主管部门负责制定全国的人民防空通信、警报建设规划，组织全国的人民防空通信、警报网的建设和管理。
　　县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门负责制定本行政区域的人民防空通信、警报建设规划，组织本行政区域人民防空通信、警报网的建设和管理。
　　第三十一条&&邮电部门、军队通信部门和人民防空主管部门应当按照国家规定的任务和人民防空通信、警报建设规划，对人民防空通信实施保障。
　　第三十二条
　　人民防空主管部门建设通信、警报网所需的电路、频率，邮电部门、军队通信部门、无线电管理机构应当予以保障；安装人民防空通信、警报设施，有关单位或者个人应当提供方便条件，不得阻挠。
　　国家用于人民防空通信的专用频率和防空警报音响信号，任何组织或者个人不得占用、混同。
　　第三十三条&&通信、广播、电视系统，战时必须优先传递、发放防空警报信号。
　　第三十四条&&军队有关部门应当向人民防空主管部门通报空中情报，协助训练有关专业人员。
　　第三十五条&&人民防空通信、警报设施必须保持良好使用状态。
　　设置在有关单位的人民防空警报设施，由其所在单位维护管理，不得擅自拆除。
　　县级以上地方各级人民政府根据需要可以组织试鸣防空警报；并在试鸣的五日以前发布公告。
　　第三十六条&&人民防空通信、警报设施平时应当为抢险救灾服务。
　　第五章&&疏散
　　第三十七条&&人民防空疏散由县级以上人民政府统一组织。
　　人民防空疏散必须根据国家发布的命令实施，任何组织不得擅自行动。
　　第三十八条&&城市人民防空疏散计划，由县级以上人民政府根据需要组织有关部门制定。
　　预定的疏散地区，在本行政区域内的，由本级人民政府确定；跨越本行政区域的，由上一级人民政府确定。
　　第三十九条&&县级以上人民政府应当组织有关部门和单位，做好城市疏散人口安置和物资储运、供应的准备工作。
　　第四十条&&农村人口在有必要疏散时，由当地人民政府按照就近的原则组织实施。
　　第六章&&群众防空组织
　　第四十一条&&县级以上地方各级人民政府应当根据人民防空的需要，组织有关部门建立群众防空组织。
　　群众防空组织战时担负抢险抢修、医疗救护、防火灭火、防疫灭菌、消毒和消除沾染、保障通信联络、抢救人员和抢运物资、维护社会治安等任务，平时应当协助防汛、防震等部门担负抢险救灾任务。
　　第四十二条&&群众防空组织由下列部门负责组建：
　　（一）城建、公用、电力等部门组建抢险抢修队；
　　（二）卫生、医药部门组建医疗救护队；
　　（三）公安部门组建消防队、治安队；
　　（四）卫生、化工、环保等部门组建防化防疫队；
　　（五）邮电部门组建通信队；
　　（六）交通运输部门组建运输队。
　　红十字会组织依法进行救护工作。
　　第四十三条&&群众防空组织所需装备、器材和经费由人民防空主管部门和组建单位提供。
　　第四十四条&&群众防空组织应当根据人民防空主管部门制定的训练大纲和训练计划进行专业训练。
　　第七章&&人民防空教育
　　第四十五条&&国家开展人民防空教育，使公民增强国防观念，掌握人民防空的基本知识和技能。
　　第四十六条&&国家人民防空主管部门负责组织制定人民防空教育计划，规定教育内容。
　　在校学生的人民防空教育，由各级教育主管部门和人民防空主管部门组织实施。
　　国家机关、社会团体、企业事业组织人员的人民防空教育，由所在单位组织实施；其他人员的人民防空教育，由城乡基层人民政府组织实施。
　　第四十七条&&新闻、出版、广播、电影、电视、文化等有关部门应当协助开展人民防空教育。
　　第八章&&法律责任
　　第四十八条
　　城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。
　　第四十九条
　　有下列行为之一的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为，可以对个人并处五千元以下的罚款、对单位并处一万元至五万元的罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失：
　　（一）侵占人民防空工程的；
　　（二）不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的；
　　（三）违反国家有关规定，改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的；
　　（四）拆除人民防空工程后拒不补建的；
　　（五）占用人民防空通信专用频率、使用与防空警报相同的音响信号或者擅自拆除人民防空通信、警报设备设施的；
　　（六）阻挠安装人民防空通信、警报设施，拒不改正的；
　　（七）向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒废弃物的。
　　第五十条
　　违反本法规定，故意损坏人民防空设施或者在人民防空工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险品，尚不构成犯罪的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第五十一条&&人民防空主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者有其他违法、失职行为构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
　　第九章&&附则
　　第五十二条&&省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。
　　第五十三条&&本法自日起施行。
应谁投资谁受益
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