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朱家雄：当今我国学前教育事业发展面临的主要问题及政策导向(三)
作者: 朱家雄
单位:华东师范大学学前教育与特殊教育学院&来源:幼儿教育
　　政策是有“时效性”的，政府在一定时间内的历史条件和国情下需要推行特定的政策，并以此确定期望达成的阶段性目标、为达成目标而需要完成的任务、必须遵循的行动原则以及与此匹配的步骤、措施和工作方式。政策是国家最高利益的观念化、主体化和实践化的反映，包括学前教育政策在内的教育政策也不例外。
　　政策是有“正误性”的。历史的经验告诉我们，正确的教育政策能推动教育事业的健康发展，错误的教育政策则会导致教育事业走向歧路，甚至毁坏教育事业。
　　正确的教育政策基于两个基本点：历史条件和国情，离开了这两个基本点，教育政策就有可能导致谬误。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(年)》(以下简称《教育规划纲要》)有关学前教育的政策正是基于这两个基本点制定的。
　　在当今我国政治、经济、社会发展的历史条件下，根据我国特定文化背景下的国情，向社会弱势群体倾斜应该是当今发展我国学前教育事业的主调，学前教育政策的制定应该朝着这个方向推进。
　　所谓倾斜，指的是政策导向侧重于某一方面。《教育规划纲要》已经明确规定“基本普及学前教育”“重点发展农村学前教育”“对家庭经济困难幼儿入园给予补助”等，这些都是政策上规定学前教育向社会弱势群体倾斜的条文。
　　倾斜往往是不“平”、不“正”的，就是“故意往一侧斜去”，这样做的目的也许是为了更“平”、更“正”。例如，“给有户籍的幼儿入园予以补助”似乎是个“公平”的政策，但是这是“城乡二元体制”造成的一个现状，在社会经济发展到一定水平的背景下，在城市化进程中，在贫富差距拉大的情况下，这就是一个不公平的教育政策；相反，“对家庭经济困难幼儿入园给予补助”看似是个“不平不正”的政策，但是体现的则是政府要通过“二次分配”缩小社会贫富差距，化解社会矛盾和冲突，保持和促进社会和谐与稳定，应该说，这在最大程度上体现了公平。又如，“发展城市与农村学前教育并举”似乎是个“公平”的政策，但是当今我国城市的学前教育处于优势地位，农村的学前教育处于劣势地位，“并举”的政策只会造成优势的更优势，劣势的更劣势，这就是一个不公平的教育政策；相反，“重点发展农村学前教育”看似是个“不平不正”的政策，但是体现的则是政府将解决“三农问题”放在行政的首位，这样的政策为的是缩小城乡差距，提高农民的教育水平和生活质量，保持和促进社会和谐与稳定，应该说，这在最大程度上体现了公平。
　　既然学前教育政策应该向社会弱势群体倾斜，那么我们就应该首先分清楚谁是优势群体、谁是弱势群体。然后才能有效地解决如何倾斜的问题。
　　优势群体与弱势群体是两个相对的概念。
　　一般而言，在城市中，相对于城市中产阶级以上的人群而言，城市贫民及其子女是弱势群体；相对于城市居民而言，进城打工的民工及其子女是弱势群体；相对于有文化和技能的民工而言，缺少文化和技能的进城打工的民工及其子女是弱势群体；相对于生活在城市的一般儿童而言，单亲家庭的儿童、残障儿童等是弱势群体。
　　一般而言，在农村，相对于生活在富裕地区的农民及其子女而言，贫困地区、边缘地区的农民及其子女是弱势群体；相对于居住在乡镇的农民及其子女而言，居住在村庄的农民及其子女是弱势群体；相对于有劳动力的农民及其子女而言，缺少劳动力的农民及其子女是弱势群体；相对于家长在身边的农民子女而言，留守儿童是弱势群体。
　　包括学前教育在内的教育政策向弱势群体倾斜，不仅是因为他们也是公民，应该享受公民应有的公平的受教育的机会，而且是因为他们相对缺少教育，缺乏教育资源，是因为他们由此而缺乏社会竞争力，从而可能导致贫穷和处境不利状况的代际循环。
　　包括学前教育在内的教育政策向弱势群体倾斜，解决的是社会和谐和稳定的大事，在社会经济发展到一定水平的时候，不改善弱势群体的生存状况，不解决他们改变自身命运的途径——教育的问题，社会和谐与稳定是难以实现的。
　　任何政策的制定都不可能使所有的人受益。换言之，任何一项政策总是会让部分人群受益，让部分人群不受益甚至受损。由此，在思考我国学前教育的有关政策问题时，我们要时时将立场转移到弱势群体一边，使他们能从政策的倾斜中受益。
　　将立场转移到弱势群体一边，通过政策的制定与实施让弱势群体真正受益，这在学前教育实践中应该如何落实呢?
　　美国学者理查德·乔治曾说过，“所谓公正，就是指给予每个人应得的权益，对可以等同的人或事物平等对待，对不可等同的人或事物区别对待。”不管是优势群体还是弱势群体，都有接受学前教育的权益，但是对于弱势群体实施的学前教育应该与优势群体有所不同，并通过政策使这样的不同得到保障，否则就有可能出现看似公正实质并不公正的事情。
　　要将立场转移到弱势群体一边，我们需要清楚地认识到这一群体的幼儿缺少的不是“自发的、自主的、自选的，满足自身兴趣和需要的游戏”(也许他们中的不少人在一日生活中已有的主要就是学者们所谓的本体性游戏)，他们最需要的是做好“入小学准备”，主要是在语言、逻辑思维等方面的准备，而不只是行为习惯、学习态度等方面的准备。因此，旨在解决这一问题的政策应该趋向于保证处于弱势群体的儿童在入小学前做好入学准备，给予必要的、有效的“补偿”，在他们入学后不会因为学习成绩落后而辍学，特别是要能保证他们在入学后的最初几年中学习成绩不落后，以免他们丧失自信心。
　　由此，在为弱势群体制定和实施政策时，要强调的是统一的、确保底线的“课程标准”，要强调的是目标清晰的教学内容和材料，要强调的是可以测量的“评估手段和方法”。基于这样的思考，对属于弱势群体的幼儿，通过政策去反对他们阅读、理解文字和运算，反对他们去使用读本和操作材料等，那是“本末倒置”的。基于这样的思考，通过课后学校、辅导班等额外辅导帮助处境不利或能力有限的儿童增加受教育的时间，为有特殊需要的儿童开展个别化教育计划等，都是可以采取的措施；相反，通过政策不分青红皂白地“封杀”，这样的做法是不可取的。
　　要将立场转移到弱势群体一边，我们需要清楚地认识到弱势是相对而言的，要舍得将教育资源投入到真正需要投入的地方。谁都知道，越是贫困的人群，他们对于改变现状的需要越为强烈，对于改变他们现状的能力就越为薄弱。在2002年，美国总统布什曾签署过一个《不让一个儿童落后法案》，明确提出联邦政府能够而且，必须缩小处境不利儿童与同龄人之间的成绩差距，确保所有儿童在学业上都能进步，其基本保障就在于将教育资源配置到最需要的地方，即社会弱势群体所在的地方。与一些发达国家相比，我国学前教育的资源匮乏，因此更应该将有限的资源集中投在最需要投入的地方，为社会弱势群体排忧解难。
　　由此，在为弱势群体制定和实施政策时，要切实为最需要教育经费和资源投入的地方解决问题，要“雪中送炭”，不要“锦上添花”。具体地讲，公共教育资源的投入主要应该是普惠性的，而不是“窗口型”的，要用以保住“底线…‘不让一个幼儿被落下”，而不是用以“示范”，以表“政绩”。基于这样的思考，我们可以这样认为，对于为弱势群体的幼儿举办的学前教育机构，政府如果因为其有些方面不符合“质量标准”加以取缔，而不是给予支持和扶持，相反，将大量的教育资源投入“高品质”“高水平”的教育机构，为少数优势群体服务，那是“本末倒置”的。例如，在落实“重点发展农村学前教育”的政策时，若是将公共教育经费主要投入到乡镇中心幼儿园的建设中，看似在落实这个政策，却有“将教育不公平向农村延伸”的“嫌疑”，因为从占据比例不大的公立中心幼儿园中真正受益的主要会是乡镇中相对“有钱有势”的优势群体，而不是生活在村庄里真正需要资助的贫困的农民及其子女。
　　参考文献：
　　[1]理查德·乔治，经济伦理学[M].李布。译.北京：北京大学出版社，.
&编辑:思齐
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目前学前教育存在问题的突出表现
湘潭市政府网 www. &&发布日期： && 来源：市电子政务管理办
学前教育存在“入园难”、“入园贵”问题，是现阶段社会反映强烈的问题，2010年国家颁布了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号），对于进一步规范和发展学前教育发挥了积极作用，但学前教育“入园难”、“入园贵”的问题尚未从根本上解决。本文从学前教育表现的突出问题、原因分析和解决对策三方面提些粗浅看法。　　一、目前学前教育存在问题的突出表现　　一是政府主导学前教育的作用逐渐减弱；二是入园需求刚性增长，教育资源难以满足社会需要，存在大量“黑园”；三是财政对学前教育投入不足；四是民办幼儿园得不到财政支持，难以体现社会公平；五是收费标准多年不变导致收费情况混乱；六是各级政府和教育部门解决学前教育供需矛盾所采取的措施短期化。　　二、学前教育“入园难”、“入园贵”等问题产生的主要原因分析　　目前，我国学前教育已经与社会经济的发展、人民群众日益增长的教育需要不相适应，成为了国民教育体系中的薄弱环节。其原因可归纳为以下几个方面。　　一是国家学前教育体制、政策导向未能适应社会经济发展和国民接受学前教育需求的变化。目前，《教育法》、《义务教育法》、《民办教育促进法》都明确规定了教育事业的公益性属性，但上述法律中都未对学前教育的社会属性予以明确，仅在部分教育发展规划等政策文件中规定,“以社会力量办学为主，发挥政府举办的学前教育机构在提高教育质量方面的示范和引导作用”。随着社会经济的发展和人民群众对适龄幼儿入园接受优质教育需求的提高，这样的定位与管理已经不能适应社会对学前教育发展的要求，不便于各级政府和教育主管部门依法制定必要的规划制度，促进和保证学前教育持续、健康、科学发展。　　二是幼儿园规模和学前教育资源的供给未能适应社会不断增长的幼儿入园需求。上世纪90年代以来，我国的学前教育事业发展缓慢，面对日益增长的社会入园需求，幼儿园数量未得到充分保障，很多地区反而不断减少，政府对幼儿园建设、入园学位有效供给和学前教育公共服务提供方面采取的措施明显不足。特别是公办幼儿园，由于所占比例低，新建数量少，政府未能发挥有效作用，过分依赖市场作用是产生“入园难”、“入园贵”的主要原因。　　三是认识不一，立法缺失。对幼儿教育是否属于国民教育的重要组成部分和公益事业，长期以来存在不同认识与争论，造成了政府在学前教育事业方面的法律责任、经济责任在法律层面不明确，相应的政府投入机制、财政投入方向、资金投入比例等方面存在政策缺失，制约了学前教育事业的发展。　　三、解决当前学前教育存在问题的一些对策研究　　国家“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育；必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性”。　　一是为确保政策措施的落实，各级政府应主动向社会公开政府承诺，通过社会监督将应对措施落到实处。　　二是各级政府应充分认识学前教育的社会公益性属性和政府提供相应公共服务应承担的职责，将学前教育纳入政府公益性、普惠性公共服务体系，承担起主导责任和发挥主要作用。国务院应加快专门针对学前教育的立法工作，对学前教育的性质、地位、作用等作出明确的法律规定，便于教育主管部门和各级政府依法制定促进学前教育持续、健康、科学发展的规划、制度和措施。　　三是各级政府应加大公办幼儿园建设力度，提高公办幼儿园比例，完善学前教育体制，使公办幼儿园在提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务中发挥主导作用。　　四是加大政府财政投入，建立学前教育经费保障机制。学前教育经费应尽快纳入政府财政预算和实现预算单列，进一步加大财政支持力度，建立一整套规范的财政投入、分配、保障机制，做到预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、资助有制度，切实发挥财政资金的效益。　　五是改革收费制度，建立以教育部门为主、有关部门配合的协调管理机制，科学核算办园成本和确定个人与政府之间分担的比例，制定符合发展需要并相对统一的收费标准，坚决取消不规范收费。（陈伟 王美莹）
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　　学前教育是国民教育体系的重要组成部分，人民群众高度关注。为保障学前儿童充分享有早期教育的机会和权利，进一步提升我市学前教育水平，促进学前教育健康发展，4月上中旬，市人大常委会主任李海华等领导带领人大调研组，先后到应城、孝昌和市直有关单位就学前教育工作开展了专题调研。期间，听取了两级政府和有关部门工作汇报，察看了市直机关幼儿园、95829部队幼儿园、应城东马坊办事处驿中社区幼儿园、孝昌小河镇中心幼儿园等12所幼教机构，与教师深入交流，了解学前教育工作中存在的困难和问题，认真倾听意见和建议。　　一、基本情况　　近年来，全市各级政府高度重视学前教育工作，学前教育工作得到健康快速发展。全市学前教育三级体系初步形成，保教队伍初具规模，保教质量持续提高，示范园数量不断增加，安全监管常抓不懈，学前教育工作取得了较好成绩。目前，全市有幼儿园602所，其中，公办幼儿园112所，占18.6%，民办幼儿园490所，占81.4%。在园幼儿121649人，幼儿入园率83.4%。全市有省级示范性幼儿园5所，市级幼儿园52所。2012年，应城市通过了首批省级学前教育示范县（市）的验收。　　二、学前教育发展态势良好　　1、形成了重视学前教育的共识。近几年来，各级党委、政府把学前教育摆上议事日程，将学前教育纳入经济社会发展规划并付诸实施。各县（市）区均制定了学前教育三年行动计划，对学前教育发展做了整体规划。应城市不断健全管理体制，调整充实社会力量办学管理领导小组成员单位，坚持定期召开工作例会，形成了以教育、公安、卫生为主要责任单位，部门联动、齐抓共管的工作格局。孝昌县根据本地实际提出学前教育发展规划：即“公办引领，民办主导，城区办精品园，乡镇办中心园，管理区办普惠园，村小办附属园”的办园格局。市政府把幼儿园教育建设列为十件实事来抓。从2011年到2013年，全市每年把新、改扩建幼儿园30所列入市政府十件实事。2012年，新、改扩建园舍面积105305平方米，新增学位14075个。利用闲置校舍改造建设成幼儿园31所，改建面积46878平方米，新增学位8229个。积极筹措建设资金支持学前教育发展，两年争取中央专项资金1.098亿元，地方政府配套建设资金1.5亿元。2012年，市财政投入367万元扶持民办幼儿园的建设。　　2、较好地规范了幼儿园办园行为。一是加强培训，提高幼师业务水平。认真做好幼儿园园长、幼儿教师业务培训工作。截止目前，全市共培养农村优秀园长和骨干幼儿教师、保育员705名。同时鼓励教师参加学历提高和进修，通过与湖北工程学院、湖北职院、中职学校开办学历达标培训班等办法，提升幼儿教师学历达标率。应城市组织园长参加上岗培训，5年共组织90多名正副园长到华中师范大学、武昌实验幼儿师范学校参加学习培训。连续三年组织保育员培训。目前，应城市的园长持证上岗率达98%以上，保育员持证上岗率达到90%。二是严格实行幼儿园年检制度。清理整顿不合格幼儿园。按照《湖北省学前教育机构办园基本标准（试行）》对幼儿园实行年检制度，并将年检结果向社会公布。通过实施年检管理，规范幼儿园的办园行为。目前，孝南、应城、云梦和孝昌已消除不合格幼儿园。　　3、逐步提升了学前教育整体质量。各级教研部门确立以儿童发展为本的理念，加强幼儿园保育教育的实践研究与教育行为的研究，突出素质启蒙教育，注重儿童的潜能开发和个性发展。积极探索适合幼儿园儿童的教育，开发各种有益儿童身心发展的活动，各地还根据实际开展本土教研，开发了一些极具特色的本土课程。科学实施教育教学活动,防止幼教“小学化”。坚持以幼儿为本,遵循《幼儿园工作规程》、《幼儿园教育指导纲要》,遵循儿童的身心发育规律,坚持以游戏为基本活动,保育与教育并重,培养幼儿健康活泼、好奇探索、文明乐群、自主自信、有初步责任感等基本素质,促进幼儿身心健康,习惯养成,智力发展,快乐成长。2012年，在全省学前教育优质课竞赛上，我市有2名老师获得一等奖。积极参加教学比武和技能竞赛，应城市周小丽、刘芳等老师获得全国大赛一等奖。　　4、基本保证了学前教育办学安全。强化幼儿园安全监管，加强安全设施建设,健全各项安全管理制度和卫生保健制度,落实安全责任制,明确综治、公安、教育、卫生、质量监督、安全生产监管、食品药品监管等相关部门和单位的职责，组织相关部门定期对辖区各类学前教育机构进行安全排查,及时消除各种安全隐患,防止事故发生。各级政府注重加强幼教工作人员安全意识教育，做到严格按规章办园，牢固树立安全第一的思想。各级各类幼儿园建立了安全制度，落实了安全措施，强化了常规管理。各县市区教育局每年都要开展校车、安全、食品卫生等专项督导检查，及时排除安全隐患。应城市落实物防、人防、技防措施,配备专职安保人员,严格门卫制度,建立全覆盖的幼儿园安全防护体系。多年来，全市幼儿园未发生过重大安全责任事故。　　三、当前学前教育存在的主要问题　　1、学前教育资源尤其是优质资源不足。各级政府对学前教育的投入不足，公办幼儿园数量少。公办学前教育因投入不足，办园条件有限，对民办幼儿园的示范作用不明显，政府办园的主体地位不明显。民办教育主要以盈利为目的，以满足需求为导向，办园条件与办园水平普遍不高。　　2、管理仍不够规范。一是对无证幼儿园和不合格幼儿园缺乏有效的管理手段，难以取缔。二是由于相当一部分无证幼儿园为争抢生源，收费十分混乱，随意性较大。三是校车安全隐患大。有的幼儿园为降低成本，配备不符合安全规定的校车，且超载现象十分严重。四是有的幼儿园为迎合部分家长需求，开设写字、算数、英语等课程，小教化倾向严重。　　3、学前教育教师数量不足，素质偏低。一是公办幼儿园教职工缺编问题比较突出；二是有的公办幼儿园教师专业素质较低，转岗培训任务较重，一些民办幼儿园教师学历大部分不合格，取得教师资格证书的极少；三是保育员受过保教专业培训的不多，园长和其他人员获得合格证书的更少；四是一些民办幼儿园聘用的教师流动性大，待遇过低导致学前教师队伍很不稳定。　　四、加快学前教育发展的建议　　1、提高认识，进一步增强做好学前教育的责任感和使命感。各级政府及职能部门要切实把发展学前教育定位为人生的奠基工程、政府的民生工程、国家和社会的未来工程,把加快普及学前教育,解决“上好园难、上好园贵”的问题作为最大的民生,不断增强使命感。从完善组织程序设计和制度设计入手,根据国家、省中长期规划,结合实际,明确政府办学责任,把幼儿教育纳入经济社会发展总体规划和公共服务体系建设,建立学前教育工作领导协调机制,制定幼儿教育改革与发展规划,完善幼儿教育以政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制,推动学前教育的发展。加强宣传,加强引导,积极营造全社会重视和关心幼教的良好氛围。　　2、统筹规划、科学布局，增加数量，扩大规模，满足社会幼儿入园需求。科学统筹学前教育的规划与布局。幼儿园的规划布局要结合市、县（市）区实际,与城镇规划、新农村建设规划、十二五规划统一起来融为一体,要与民生工程、保障工程一起推进,要与街道(社区)、乡镇、自然村布局一起统筹。城市按社区、农村以乡镇中心示范园为中心,有的村可以村小为依托办分园。在目前财政偏紧的条件下, 坚持政府主导，社会参与的多元办学体制。政府主导建设一批城乡示范幼儿园;重点倾斜建好以市直机关幼儿园、县市幼儿园为代表的省市示范性幼儿园,充分发挥其示范带动作用;利用闲置的希望工程校舍和农村学校布局调整后闲置的学校用于开办农村幼儿园,积极创建乡镇中心公办幼儿园,结合村镇总体发展规划,尽快实现“每个乡镇应当至少举办一所公办中心幼儿园”的目标。　　3、加强幼教质量监管，注重培育幼师队伍，切实解决职称评定、工资待遇等具体问题，稳定教师队伍，提升办园质量。民办幼儿园要严格按照《劳动法》的规定，执行最低工资标准和保险缴纳制度;人社和教育部门要及时做好幼师职称评定工作;完善幼儿园保教人员职后培训机制和激励机制，促进教师的自主发展、自我提高。加快骨干园长与骨干教师的培养，并纳入到全市“名师、名校长培养工程”中。建立城区幼儿园与乡镇及农村幼儿园师资交流机制，公办与民办幼儿园师资交流机制，通过园长、教师带教，对口科研课题指导、教研活动交流等，提高幼儿园园长与教师管理和教学水平。强化安全责任意识，及时消除安全隐患。开展幼儿园的平安创建,完善管护措施,加强安全防范,确保师生人身安全、交通安全、饮食安全。　　4、各级政府要研究出台支持和引导学前教育健康发展政策，在规划建设、资金投入、提升教师队伍素质等方面加大力度。新建小区要在控制性详细规划中落实幼儿园的规划布局，并严格按照批准的控制性详细规划，实施居住区公建配套幼儿园的建设，做到同步设计、同步建设、同步交付使用。在现有公办资源不足的情况下，吸纳社会资金发展民办学前教育，对按国家标准建设的民办幼儿园，只要符合规划，所需土地由政府按划拨方式供给。建立学前教育生均公用经费制度和等级幼儿园创建奖励机制，对乡镇（街道）中心幼儿园建设予以补助。同时，加大对现有的优秀民办教育资源转化投资者举办、政府资助、教育局直接管理的“民办公助园”等形式的探索。建立教师补充长效机制，在公办教师招考中安排一定名额招考幼儿教师。}