我国城市公用事业市场化改革的经济法规制研究――基于系统论的思考_大学生考试网
我国城市公用事业市场化改革的经济法规制研究――基于系统论的思考
博 士 学 位 论 文我国城市公用事业市场化改革的 经济法规制研究――基于系统论的思考Research on Regulation of Economical Law of the Urban Public Utility In China in the Perspective of System Theory作 者 姓 名：滕燕b3指 导 教 师：李昌麒教授西 南 政 法 大 学 Southwest University of Political Science and Law
内容摘要改革开放以来，民生问题得到了前所未有的关注和发展，而城市公用事业又涉及民 生的诸多领域。城市公用事业具有公益性与经营性双重属性，既是事关公共利益和公共 福祉的基础经济领域，又要满足经营中的成本效益要求，因此它的运营往往有别于一般 市场主体的营运行为。经济学的研究表明，市场机制在公共产品的提供过程中存在“失 灵”的现象，因而医治这种失灵的处方主要是应当由政府以直接供给的方式予以提供。 但随着制度经济学、公共管理学等诸多学科对政府干预的研究可知，政府在“治病”的 同时自己也会“生病” ，而政府在提供公共服务的同时也存在着自身利益导向、寻租腐 败、缺乏成本约束以及低效率等问题，因此政府干预在治“市场病”的同时，也要接受 市场机制对“政府病”的医治。迄今为止，对城市公用事业改革的研究和讨论基本上都 是围绕着政府和市场的关系而展开的，并且一直争论不休。面对这一问题不仅不同国家 有不同的选择，而且同一个国家在不同的时期也有不同的选择。从我国改革开放实践的 需要来说，我国的市场机制还不够健全，需要进一步培育。可以说，我国的经济制度尚 处在转轨时期， 这就决定了我国的城市公用事业改革面临着培育完善的市场机制和规制 政府干预行为的双重任务，西方国家城市公用事业发展过程中所经历过的历时性矛盾， 在我国的城市公用事业改革中则表现为一种共时性矛盾。 这就使得在我国城市公用事业 经营领域中引入市场机制，转变政府职能，提高经营效率和经营质量，进行市场化改革 就必然要成为城市公用事业中的各个具体行业改革的方向和发展趋势。 由是我国也先后 出台了众多的法律、法规、规章和政策推动和固定这一改革进程。 本文试图从城市公用事业的问题入手，以经济法机理为视域，以城市公用事业的经 济法规制为研究重点，尝试运用系统论的思维模式去审视城市公用事业的改革问题，厘 清城市公用事业中的市场运营与政府干预的关系。本文力图在反思和批判简单化的、决 定论的、线性的、割裂的思维方式的基础上，系统地研究在我国法律体系中应当怎样调 整城市公用事业、如何协调政府与市场的关系，同时通过对现行立法的审视，探索如何 完善经济法对城市公用事业的规制， 其间包括提出解决城市公用事业领域中存在的问题 的新思路。 本文是按照以下逻辑顺序展开研究的：首先是“提出问题” ，即通过对城市公用事业及其市场化改革的现实考察，总结出其中的经验和问题；其次是“分析问题” ，即在 法律层面上揭示城市公用事业市场化实践的法律路径， 重点是分析经济法在规制城市公 用事业中的优势， 并尝试用系统论的方法对城市公用事业市场化中的经济法规制进行重 塑；最后是“解决问题” ，即探索如何建构较为完备的城市公用事业的经济法制度体系。 全文分为 4 章。 导论 先是阐明选题意义，并对相关主题的国内外研究进行综述，重点在介绍系统论的研究方法。 通过运用系统论的方法阐明了经济法对城市公用事业进行规制的可行性 和必要性，旨在展现系统论方法在创新城市公用事业的经济法规制方面的可行路径，以 便为后文的法律路径选择和重塑调整城市公用事业关系的经济法制度体系及具体制度 设计奠定方法论基础。 第一章 我国城市公用事业改革及其存在的问题。本章的主要目的在于提出问题。本章首先论述了城市公用事业及其市场化改革取向，从理论上分析城市公用事业市 场化的正当性基础，对现实中要不要市场化的争论进行回应。再通过对城市公用事业市 场化的国际考察，总结其成功的经验和教训及其对我国的启示。最后是对我国城市公用 事业市场化实践的经验和问题进行梳理，并对这些经验和问题进行了分析。指出城市公 用事业的市场化改革是不能动摇的趋势， 但也要充分重视城市公用事业改革中既存在市 场机制本身的运行缺陷问题又存在政府干预不当的问题， 既有理念上的认识偏差又有制 度上的构建不完善。 第二章 城市公用事业改革的法律规制路径选择。 基于我国城市公用事业市场化中问题的独特性，本章从理论及实践两方面分析城市公用事业改革中的法律规制问题。 通过梳理改革三十年来的城市公用事业立法及政策， 揭示城市公用事业改革的法律规制 现状，并从系统论的角度分析民法、行政法规制的不足，论证了经济法作为部门法在对 社会公共利益与个人利益的保障、在对公平、效率、秩序法价值的实现，以及在促进政 府与市场关系的协同等方面的优势。 为重塑城市公用事业的经济法规制系统提供了理论 支撑。 第三章 重塑城市公用事业改革系统的经济法规范。本章从系统论的思维方法入手，试图对城市公用事业的经济法规制系统进行建构。首先是系统结构的分析，即通过 分析，阐述经济法规范系统的内部结构，即建立城市公用事业基本法、行业单行法规、 配套规范、经济政策相配合的完整体系；通过增加官僚体制的弹性、设置独立的监管机关、合理界分政府的职能，实现政府干预的权力即职责结构的重塑；通过立法保障市场 主体的权利，规范主体的义务，实现市场主体结构的重塑；通过完善市场自组织与优化 政府决策程序重塑城市公用事业的调整方式。其次是对系统功能的分析，即基于以上认 识本章一方面通过经济法对市场与政府的双重干预， 回应城市公用事业的现实需要以及 实现对公共利益与公共秩序的保障的阐述，表明经济法有别于其他部门法的系统功能。 最后是系统演化的分析， 从开放系统的角度理解经济法系统， 即通过与外界的信息交换， 经济法规范系统进行着选择、适应、调节和组织等，及时弥补对市场的规范之不足，除 此之外还论证了政府有限理性与非理性的克服途径，以实现在结构与功能上演化。 第四章 建立健全城市公用事业改革的经济法制度体系。 本章在前面论述的论基础上，将理论分析落实到具体的制度构建中；基于系统自组织的思考，从耗散结构和熵 的角度构建和培育完善的市场机制，制定克服市场失灵的市场规范；通过对市场准入规 范、质量标准规范、竞争秩序规范和信息披露规范的构建，实现市场秩序向有序、高效 方向发展；基于系统控制论的思考，按照贝尔的五个功能子系统模型构建城市公用事业 中政府干预行为的经济法规范；通过政府在协调、优化控制、发展和决策方面的控制行 为的法律化，建立有内在联系的、相互适应和相互作用的，包括产业规划、财政补贴、 运营监管等与市场协调的促进城市公用事业良性发展的经济法制度系统。关键词：城市公用事业；系统论；经济法
AbstractSince the reform and opening up, the people's livelihood problems has been unprecedented attention and developed. Public utilities involved in many fields of the people's livelihood, utilities have commonweal and management of double attribute, not only concerning the public interest and public welfare foundation in economic field, but also satisfying the requirements of cost effective in operation. So the operation is different from the general market main body of business behavior. The research achievement of economics shows that the market mechanism in the provision of public goods in the process of being& failure& phenomenon, so for a long time, the government, as a direct supplier, becomes the prescription for cure market failures. But with the study of institutional economics, public administration, and many other disciplines on government intervention, the government is healing also will be sick. The government has some problems on providing public services, such as their own interests leading, rent-seeking corruption, lack of cost constraint, low efficiency. So people are sure that when government intervention in this area plays an indispensable role, also need the market mechanism to limit government intervention in the failure phenomenon. So far, the public utility management of research and debate are basically around the relationship between market and government to launch. Between the government and the market, the coordination function is always a controversial problem. Different countries ha different period also has its different selection. From the needs of the practice of China's reform and opening up, China’s market still needs to be further nurtured, market mechanisms are not perfect enough. And we are experiencing the transition perio our utility reform faces a foster perfect market mechanism and the restriction of government intervention in the double tasks. Western utilities in the development of diachronic contradictions in China's reform of public utilities will be transformed into a synchronic contradiction. In the operation of public utilities in the field, it introduces market mechanism, changes government function, improves the operating efficiency and management quality, and market orientation has become the utility of each specific industry’s direction and trend of reform. China also has issued a number of administrative regulations, rules, policies, in conjunction with this reform process. The author attempts to start from the utilities, with a focus on regulation of economic law of the public utilities, and tries to use the system theory on the thinking model to look at the problems ofurban public utilities operations, analyzing utility operations and government intervention in the market, to think about the mechanism of economic law in it. It reflects on simplistic, deterministic, linear, fragmented way of thinking, tuning of the utilities in the systematic studies in the legal system, how to coordinate the relationship between government and market, and examines the current legislation to explore how to improve the regulation of economic law for public utilities in order to put forward new ideas for solving the problems in the field of public utilities. Studies on the structure of this article in accordance with the following logic: &To ask questions&, is the practical investigation for public utilities and its operation of marketization. It sums up the exp &To analyze problems&, that is, analyzes the legal path for marketization of public utilities of practic analyzes advantages of economic law in the regulation of public utilities, and attempts to use system theory to reshape the regulation of economic law in the marketization & To solve the problem &, that is, explores how to construct economic law system of public utilities. The paper is divided into four chapters. The introduction first introduces the significance of the topic, and reviews the related topics of research at home and abroad, in introducing the system method on research methods. Analysis through systematic methods researches the regulation of economic law in utilities of its feasibility and necessity. The writing of this part seeks to show the path of thinking of the system method in innovating unities of regulation of economic law. For the later analysis of the legal path selection, reshaping the economic law system and the specific system to lay the methodological basis. Chapter I The examination for theory and practice of public utilities’ reform. The main purpose of this chapter is to ask questions. This chapter first discusses the utilities, and the orientation of the reform of marketization of public utilities, the legitimacy of the basis for the marketization of public utilities is analyzed theoretically, and responds to the marketization of reality or not to debate. Then through the international investigation of the marketization of public utilities, this paper summarizes the successful experience, thinking the localization of the experience. Finally, experiences and issues in the practice of the marketization of public utilities are sorted out and analyzes these experiences and issues, the marketization is the trend of the reform of public utilities in China cannot shake, problems in China's public utilities exist in market mechanisms themselves, and intervention by the6government, there are both problems on the concept and the establishment of system. Chapter II The choice of the legal path for the reform of public utilities. Based on the uniqueness of the problem in the marketization of public utilities in China, this chapter from two aspects of theory and practice in the reform of the utilities analyses legal regulation. Combing the reform of public utilities’ legislation and policy in 30 years, reveals the present situation of legal regulation of public utilities’ reform. And from the angle of system theory analyses the shortcomings of the regulation of civil law and administrative law, arguing the division level of economic law in categories of laws, the protection of social interests and individual interests, the realization of the value for the laws of fairness efficiency order, the advantages of the collaboration for the relationship between government and market. It provides theoretical support to reshape the system of regulation of economic law in utilities. Chapter III The reconstruction for the system of regulation of economic law in utilities. This chapter starts from the system theory on the way of thinking, trying to model for the system of regulation of economic law in utilities. Through the analysis of the model, this paper expounds the economic law regulating the internal structure of system, namely, to establish a complete system which is matched with the fundamental laws of public utilities, separate regulations of the industry, supporting standards a by increasing the elasticity of bureaucratic system, setting up an independent regulatory authority, reasonably divide the functions of government to realize the power of government intervention -- the reconstructi through the legislation to guarantee the rights of market participants, regulate t the obligation of the main body, remodel the main str remodeling means of adjustment for public utilities through the unique behavior responsibility structure of economic law. The relationship between the system of economic law and the outside world reflects the function of the system of economic law, economic law through the market and the government's double intervention, responds to the needs of the adjustment of reality for public utilities, and realizes the security of public interests and public order. This is economic law different from other categories of laws’ function of system. From the angle of system of open understanding the system of economic law, through the exchange of information with the outside world, through the exchange of information with the outside world, the standard system of economic law selecting, adapting, adjusting and organizing, which can achieve the evolution of structure and function in the standard and inadequacy of the market, and the overcoming for the government’s limitedrationality and irrationality. Chapter Ⅳ Builds and adjusts the institutional system of economic law of public utilities. In the previous remark of this chapter systematically analyzes economic law on the basis of the regulations and theories in the utilities, implementing the analysis of the theory to the construction of specific system. Based on the thinking of the self-organization of system, from the angle of dissipative structures and entropy to build, cultivate and perfect the market mechanism, overcoming the market disciplines of market failures. Through the construction of the standards of market access, standards of quality, standards of competition order, standards of information disclosure, realizes the order of market developing efficiently and orderly. Based on the thinking of system cybernetics, according to Beer's five function subsystem model, it constructs regulations of economic law in the behavior of government intervention of public utilities. Make the government’s control behaviors in coordination, optimal control, development and command legalize. It establishes the system of economic law, such as estate Planning, financial subsidies, supervision of operation, and makes them have flexibility with the coordination of market. Thinking based on Synergetics, and it reshapes the relationship between government and market, constructing the standards of operation of PPP in public utilities. Key words: economic law8目导录论 ................................................................. 1一、选题的背景 .......................................................... 1 二、选题的意义 .......................................................... 3 三、国内外研究现状 ...................................................... 4 四、研究方法 ............................................................ 6 （一）系统论运用于城市公用事业改革的必要性分析 ........................ 7 （二）系统论对城市公用事业改革的经济法规制的解释力 ................... 13 五、几点说明 ........................................................... 15 第一章 我国城市公用事业改革及其存在的问题 .............................. 17一、城市公用事业的界定 ................................................. 17 二、城市公用事业的改革进程回顾及发展未来 ............................... 20 三、城市公用事业改革的理论基础 ......................................... 29 （一）城市公用事业市场化是政府与市场协同作用的过程 ................... 29 （二）城市公用事业市场化改革面临政府与市场的双重失灵 ................. 33 四、城市公用事业改革的国际考察 ......................................... 34 五、城市公用事业改革中存在的问题及求解 ................................. 37 （一）城市公用事业改革中存在的问题 ................................... 37 （二）对城市公用事业改革中诸问题的分析 ............................... 38 （三）运用复杂系统理论求解城市公用事业市场化问题的必要性 ............. 49 第二章 城市公用事业改革的法律规制路径选择 .............................. 52一、城市公用事业改革法律规制的系统分析 ................................. 52 （一）城市公用事业改革法律规制的系统要求 ............................. 52 （二）系统调整要求走出传统的法域划分 ................................. 56 二、经济法对城市公用事业改革进行规制的系统优势 ......................... 58 （一）经济法是城市公用事业改革系统演化的最优序参量 ................... 58（二）经济法对政府与市场的协同规制 ................................... 58 （三）经济法能够为城市公用事业改革系统输入负熵 ....................... 60 （四）经济法能够保持政府干预系统的稳定 ............................... 62 第三章 重塑城市公用事业改革系统的经济法规范 ............................. 63 一、完善推进城市公用事业改革的经济法规制系统 ........................... 63 （一）完善城市公用事业改革的经济法规制体系 ........................... 63 （二）完善对政府和市场主体的规制 ..................................... 65 （三）在城市公用事业改革中对经济法调整机制上的规制 ................... 74 二、在城市公用事业改革中完善经济法对系统的功能的规制 ................... 79 （一）在城市公用事业改革中完善经济法对公共利益的保障功能 ............. 79 （二）在城市公用事业改革中完善经济法对公共秩序的维护功能 ............. 82 三、在城市公用事业改革中完善经济法对系统演化的规制 ..................... 85 第四章 建立健全城市公用事业改革的经济法制度体系 ......................... 87 一、经济法对城市公用事业市场秩序的规范――基于系统自组织的思考 ......... 87 （一）规范市场子系统的自组织 ......................................... 87 （二）确立市场子系统自组织的经济法制度体系 ........................... 96 二、经济法对城市公用事业改革中的政府干预行为的规范――基于系统控制论的思考 ....................................................................... 98 （一）提升政府干预的有效性的基本要求 ................................. 99 （二）为经济法规制政府控制系统建模 .................................. 101 （三）构建政府干预城市公用事业改革系统的经济法规范 .................. 102 结 致 论 .............................................................. 104 谢 ............................................................... 108参考文献 ............................................................... 10910
城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析导一、选题的背景论改革开放以来，民生问题受到了各界的普遍关注，成为各领域研究的重点问题。城 市公用事业涉及民生的诸多领域，城市公用事业经营是事关公共产品的供给、公共福利 的提升和公共秩序维护的基础性经济领域，其运行有别于一般的市场主体的经营行为， 市场机制在其中会产生“失灵”的现象。政府干预在这一领域发挥着不可或缺的重要作 用。迄今为止，有关城市公用事业的研究和讨论基本上是围绕着政府干预和市场机制的 关系而展开的。政府与市场之间的协调作用始终是一个争论不休的问题。西方国家在成 熟的市场经济基础上，对城市公用事业领域进行着不同模式的改革，虽然不同的国家有 不同的运营模式，不同的时期有不同的运营策略，但都是围绕着增进福利、提升效率的 角度进行着探索和革新。从我国改革开放实践的需要来说，我国市场还需进一步培育， 市场机制还不够健全，而且正经历着经济制度的转轨时期，因此，在城市公用事业经营 领域引入市场机制，转变政府职能，提高经营效率和经营质量的市场化改革成了城市公 用事业中的各具体行业改革的方向和趋势。我国也先后出台了众多的行政法规、规章、 政策配合这一改革进程。而这一时期，政府干预和市场调节的冲突与统一构成了经济法 学界研究城市公用事业领域的焦点。但市场化改革实践可谓喜忧参半。解决问题的方法 总是与新的问题相伴而生。供水、供电、燃气等领域的“涨声一片” ，带来了人们对市 场化的质疑；公用企业改制、上市，引发人们对国有资产保值增值的担忧；城市公用事 业市场经营中的恶性竞争、 服务质量不高， 招致了人们对实现公共福利、 公共秩序呼吁。 城市公用事业市场化改革是整个国家推进市场化改革的重要组成部分， 涉及产业规 划、城市发展结构、产权保护、政府能力、监管制度、公共资源分配等等诸多层面。这 一特点决定了城市公用事业市场化改革从问题到解决问题的方案都具有综合性、复杂 性。李昌麒教授在八十年代末就提出用系统论的方法进行法学研究，并得到了我国研究 复杂性理论的代表人物钱学森的肯定。这一研究思路引发了我的兴趣，我希望能用复杂 系统方面的理论知识，从新的角度来研究城市公用事业的相关问题。 纵观我国城市公用事业经营中目前存在的问题，可以说是自然垄断与行政垄断并 存、市场发育不健全与政府职能的缺位和越位、错位同在，由此导致了政府与市场的功1西南政法大学博士学位论文能边界厘不清，市场机制不能有效介入，政府放弃责任、市场过度逐利、公众利益难以 得到有效保障等问题时有发生。这些问题的出现与缺乏系统的法律规范是密切相关的。 那么，如何在城市公用事业改革中处理好政府与市场的关系，克服城市公用事业领域的 新老问题，实现市场机制和政府干预的双重规制，显然是法学领域中一个需要进一步深 入研究的重要问题。由是“市场能做什么” 、怎样才能发挥市场优势； “政府能做什么” ， “应该怎么做”等就成了决定城市公用事业改革成败的焦点问题。应当说，经济法以其 独特的制度禀性在城市公用事业改革中起着重要的促进和保障作用。然而，综观我国现 有的规制城市公用事业的经济法的研究却显得较少，不系统，其中不少还是以政策为视 角的。关于城市公用事业的研究成果，主要是经济学家、政治学家、公共管理学家从各 自领域的学术范式出发，对这一问题进行探索的，虽然取得了丰硕的学术成果，但是仍 然没有解决现实中存在的诸多问题，迫切需要从新的理论视角进行求解。为什么会造成 这种状况？在笔者看来，其中一个重要原因就在我们过去的研究体系中，未能很好的运 用系统论方法，求解对公用企业的法律规制。正如苗东升教授所言， “系统科学改变 了??侧重机械分析的思维方式，开启并形成了系统综合的思维方式，体现在从孤立地 研究对象转向在相互联系中研究，从用静止的观点观察事物（存在的科学）转向用动态 的观点观察事物（演化的科学） ，从强调用分析的、还原的方法处理问题转向强调整体 地处理问题，从研究外力作用下的转向研究事物由于内在非纯属作用导致的自组织运 动，从实体中心论转向关系中心论；从排除目的性、秩序性、组织性、能动性等概念转 向重新接纳这些概念，从偏爱平衡态、可逆过程和线性特性转向重点研究非平衡态，不 可逆过程和非线性特性等等”1。可以认为运用系统方法分析城市公用事业改革中的经 济法规制，更有现实的针对性和方法的科学性，其解释力将会更强。因此运用系统论对 城市公用事业改革中的政府与市场的关系进行重新审视， 对于解决城市公用事业改革中 的法律保障问题具有重要的意义。同时，运用系统方法去审视现实的问题，还有利于经 济法对城市公用事业规制中的基本理论、构建比较完备的具体制度体系。这就决定了有 必要发挥经济法的调整，从系统论的角度去研究政府适度干预的问题，其中包括以新的 视角去研究政府与市场协同运作的法律机理，破除对机械论和还原论的迷思，增加解决 问题的方法的科学性，从而使经济法调整城市公用事业的理论得以拓展，解决现实问题 的能力得以提升。1苗东升： 《系统科学精要》 ，北京：中国人民大学出版社，1998 年版，第 20-21 页。 2城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析二、选题的意义城市公用事业改革具有理论综合性和任务艰巨性的特点。世界上，很多国家的城市 公用事业都经过了 “企业创办――企业合并重组――政府管制――企业亏损――服务减 少――政府接管――政府补贴――无效率现象滋长――削减服务或增加税收――民营 化――民营企业创办”的发展历程。那么在我国的城市公用事业的经营中如何走出一条 符合我国现实的改革之路，避免城市公用事业营运中的低效与无序，减少市场与政府的 双重失灵，是本文所要解决的主要问题。笔者试图运用系统论原理对城市公用事业的经 济法规制进行思考和探索， 寻求解决我国城市公用事业经营中的现实问题的具有解释力 和支撑力的可行方法。 具体而言， 是要在城市公用事业的具体研究中构建新的思维模式， 使其能够在充满不确定性和复杂性的市场运行过程中，通过法律体系的不断演化与组 织，有效地调整市场与政府的关系，解决城市公用事业领域中的各种问题，为保民生、 促发展提供有力的法律保障。 在社会主义市场经济的大潮中，城市公用事业改革被称为是需要实验的最后一个 “堡垒” ，其复杂性和艰巨性可见一斑。当前，在深化城市公用事业改革的征途中，面 对市场化与非市场化的争议、市场机制不健全与市场内生失灵的共生、加强管制或者放 松管制，需要政府干预与政府不当作为的纠结、城市公用事业资金的不足与财政能力的 掣肘、经营效率与社会公平的张力等问题，需要我们跳出非此即彼的研究视角，从重视 关系、重视演化的角度去寻求解决问题的方法和途径。无疑，从方法论的角度讲，系统 论是一个最佳的解决问题的方法和途径。在今天我们不仅要思考简单的过程，更要思考 复杂的系统。现在系统论思维已经深入到包括生物学、地理学、经济学、人类学、社会 学、心理学、政治科学、社会管理以及管理科学等学科领域。切克兰德曾指出运用系统 概念的四个理由： （1）许多问题当把它们看作是系统问题时是重复的，这样答案就可以 通用； （2） 系统观点使得问题求解集中于事物运行的过程而不是特定的 “最终结果” 。 （3） 系统论能提供客观标准使得问题能组织起来加以解决， 从这些客观标准中我们能获得更 强的概括现象的洞察力； （4）系统分析是解决混合问题的最新技术。2用系统的观点重 新审视城市公用事业，以城市公用事业市场化中存在的问题为着力点，通过经济法对市 场机制的系统规范和对政府干预的系统规制保障城市公用事业的有效运行。 这就意味着2[英]P?切克兰德著： 《系统论的思想与实践》 ，左晓斯、史然译，北京：华夏出版社，1990 年版，第 19 页。 3西南政法大学博士学位论文要通过政治经济学、行为经济学、系统科学、协同学、法学等跨学科的研究，重新对城 市公用事业中的市场与政府关系做出明确的定位， 这就需要将各学科的理论研究成果与 法学研究战果相嫁接，重新认识政府在城市公用事业改革中所扮演的角色，从而客观的 揭示城市公用事业规制的理论进路和评价方法。这有助于我们纠正理论认识上的偏差， 以便我们进行有效的城市公用事业立法，培育市场机制，完善政府职能，协调政府和市 场的作用提供经验和借鉴。三、国内外研究现状虽然人们对城市公用事业发展的关注度很高，相关研究成果也较多，但是从研究方 法上来看，更多的是从经济学和公共管理学方法出发，鲜有从系统论的角度进行研究。 笔者在 CNKI 上搜索“城市公用事业” ，其中大多为经济学、管理学、政治学的相关成 果，如周林军、曹远征主编的《中国城市公用事业改革：从理论到实践》3，集合了城 市公用事业改革理论与实践的一些重要观点，从定价到监管、从国内到国外、从各省市 的改革历程到各具体行业的运营状况等方面都进行了具体和深入地研究。 又如天则经济 研究所在对我国城市公用事业进行深入研究之后出版了两集绿皮书， 对公私合作制的我 国试验以及城市化背景下，公共交通、供水、供热、供气、垃圾处理等具体行业的经验 与问题进行了详细的总结性研究，但其视域主要限于经济学领域。还有李珍刚的《城市 公用事业市场化中的政府责任》4主要是从公共管理的角度研究城市公用事业中的政府 职能。以及张会恒的《我国城市公用事业政府规制的有效性研究》则是从政治经济学的 研究理论与模式对政府规制的有效性进行研究。5 而从法学角度进行系统研究的只有周林军博士的 《城市公用事业管制要论》 和曹阳博士的《网络型公用企业竞争的法律规制》6，在对公用企业的考察基础上，针对网络型 公用企业这一特定对象，论证了竞争的必要性和可行性，并从法律规制的角度，构建网 络型公用企业的竞争规范。与之相关的有钟雯彬博士的《公共产品法律调整研究》 ，从 公共产品的角度进行了比较全面的研究， 从法律的角度对公共产品的供给、 生产、 资金、 安全等问题进行了分析和研究。还有一些硕博士学位论文，从行政法、宪法的角度对城3 4参见周林军，曹远征，张智主编： 《中国城市公用事业改革：从改革到实践》北京：知识产权出版社，2009 年版。 参见李珍刚： 《城市公用事业市场化中的政府责任》 ，北京：社会科学文献出版社，2008 年版。 5 参见周林军： 《城市公用事业管制要论》 ，北京：人民法院出版社，2004 年版。 6 参见曹阳《网络型公用企业竞争的法律规制》 ，北京：法律出版社，2007 年版。 4城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析市公用事业的市场化、民营化进行研究。综观这些研究成果，不难发现，这些研究仍然 存在以下一些问题：一是研究的步伐滞后于实践，其研究成果多出现在 2004 年至 2007 年，即主要是我国在鼓励和规范城市公用事业市场化的政策《关于加快市政公用行业市 场化进程的意见》 （2002 年） ，以及《市政公用事业特许经营管理办法》 （2003 年）颁布 之后这段时间。二是研究成果显得比较零碎，大量的研究成果与我国实践中对城市公用 事业改革经验的总结和改革问题的解决还不配套。三是跨学科研究成果不足，体现不出 我国已经出现的打破学科界线以解决现实问题为目标的研究方法的探索和变革。 四是在 法学研究上，从具体制度入手进行分析的多，但从经济法理论上进行论证的较少。五是 从结论上看，研究成果多集中在探讨政府与市场的作用问题，重点是解决要不要政府干 预，要不要市场机制的问题，但对如何确定政府与市场的作用边界，如何解决政府与市 场的冲突与矛盾等问题，并提出具体的解决方案的成果并不多。就现有的成果而言，主 张引入市场机制，强调发挥市场在城市公用事业经营领域中的作用的较多，对实践中市 场带来的问题的研究不够充分，对公众的质疑的回应显得十分苍白。六是以经济法的视 角探讨市场机制与政府干预问题并完善相关的法律体系和提出配套的改革措施相配套 的成果还很少，未能形成体系化的具有可操作性的理论和具体制度体系。总体而言，学 术界对于城市公用事业的分析，主要是研究城市公用事业的市场化、民营化以及公私合 作等方面的改革问题。除此之外，我国学术界也有不少学者还从经营管理机制的角度分 析研究了城市公用事业的发展问题， 从管制的角度探讨了城市公用事业的改革问题以及 对国外的公用事业改革趋势进行介绍与评析。 从国外的研究成果来看，特别是发达国家和地区，随着城市公用事业的发展，市场 机制的完善和政府干预水平的提高，有很多成功的经验成果值得我们学习和借鉴，其中 对我国最有启迪的是他们的跨学科的研究成果。如美国学者奥斯本和盖布勒在《改革政 府：企业家精神如何改革着公营部门》 7一书中对公营部门如何引入企业家精神提出的 十大原则就可以为我们所借鉴， 该书中有不少涉及城市公用事业及其市场化的案例和分 析，如垃圾收集、废渣填埋、停车场管理、街道清扫、道路维修等都是对我们很有启发 意义的。美国学者 E.S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》8一书中，分析了民营 化中政府与私营部门的伙伴关系问题。 萨瓦斯在书中分析了民营化的背景、 民营化理论、7参见[美]戴维.奥斯本、特德.盖布勒： 《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》 ，上海市政协编译组、东方编 译所译，上海：上海译文出版社，1998 年版。 8 参见[美] E.S.萨瓦斯： 《民营化与公私部门的伙伴关系》 ，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002 年版。 5西南政法大学博士学位论文民营化实践等问题。伴随着城市公用事业的发展，大量的学术文献的涌现，对城市公用 事业的现实分析，理论研究，拓展了人们认识城市公用事业的视野，为城市公用事业发 展提供了重要的理论指导，也为这方面的理论发展提供了重要的学术积累。值得一提的 是，给我提供了很大的思想启发，美国学者海恩斯（Haynes，P.）著、孙健译的《公共 服务管理的复杂性》9一书，以当代最为前沿的复杂适应系统理论为基础，系统论述了 现今已经进入了公众需要高质量公共服务的时代，传统公共服务范式面临着的挑战、对 公共服务进行有效管理的复杂性以及如何进行公共服务管理等一系列重大理论问题， 并 对如何处理变革时代的复杂性问题以及政府组织等公共部门的绩效管理问题提出了具 体建议， 并根据复杂性理论为公共管理者角色和任务， 提出了所应遵循的一些基本原则。 鉴于我国的市场经济体制尚存在一些“特殊问题” ，如我国市场发育不完善，政府 干预还存在缺位、 越位与错位的现象等， 如何立足于我国城市公用事业改革的具体实践， 探求新的理论工具和思维模式，增加政府干预的有效性、科学性，以及如何借鉴多样化 的国际经验并使其本土化，还有待进一步研究。同时，在我国实证研究也显得不足，立 法滞后和不配套也显得严重，以政策代替法律的现象已成普遍，突显了在城市公用事业 经营领域进行法学研究的必要性和迫切性。这些问题要求在法学研究上，今后应当针对 我国城市公用事业的改革实践，打破传统的画地为牢的法学学科研究方法，既立足于经 济法独特的优势又吸纳相关的其他法学学科知识，以系统论为方法，构建良好的理论框 架，用以指导和完善相关立法，推动城市公用事业的良性和健康的发展。四、研究方法伴随着社会的发展及城市化的脚步的加快，人们对公共服务项目、数量、质量的要 求也日益增加，城市公用事业作为公共福利的重要组成部分，必然是成为关系民生的重 要课题。应当说，我国对城市公用事业的改革已经开始走出了一条在公平、效率等价值 目标的导向下， 以政府为主导的寻求城市公用事业经营效率与社会公平相平衡的改革之 路。然而在这个过程中又常常陷入“一放就乱、一管就死”的泥潭，旧的问题解决了， 新问题又接踵而起，从而使改革之路充满了不确定性和复杂性。本文尝试用系统理论的 思维模式去审视城市公用事业改革的真实问题和真实境况， 其目的是破解长期存在的循9参见[美] 菲利普?海恩斯： 《公共服务管理的复杂性》 ，孙健译，北京：清华大学出版社，2008 年版。 6城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析环怪圈。 系统论思想诞生于人类应对日益增加的“有组织的复杂性”10的尝试。这种变化不 定、繁复多样、相互作用的现实问题，使得还原的机械的研究方法――即尽可能的将问 题分解成必要的部分，以便能够分部或分步地加以解决的路径――变得困难重重。现实 中各方面的相互依赖性需要探索处理问题的新途径。系统科学(system sciences)，是当代 科学发展的前沿领域之一，无论是被称为老三论的系统论、信息论、控制论，还是被称 为新三论的耗散结构论、突变论、协同论，都旨在从相互联系的演化的角度去探寻事物 发展模式、结构和变化规律。系统论正是为应对规模巨大、关系复杂、参数众多的复杂 问题而创生和发展的，它为人类解决现实社会中的复杂问题提供了方法论基础。系统观 念已经广泛运用于政治、经济、军事、文化等各个领域。系统论研究的发展与运用逐渐 形成了一个包含本体论、认识论和方法论、科学与人文相融合的完整的系统哲学架构， 其宗旨在于批判现实生活中各学科中的简化的还原范式。笔者相信，运用系统论这一概 念性工具去审视城市公用事业改革，可以为经济法规制的完善提供新方法与新路径。（一）系统论运用于城市公用事业改革的必要性分析系统一词源于古希腊语，意为部分构成整体。系统学创始人美籍奥地利人 L?V?贝 塔朗菲（L.Von.Bertalanffy）在他的奠基之作《一般系统论》中，认为系统是指由若干要 素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。这一定义包含了系统、要素、 结构、功能四方面的要素。简而言之，系统是各元素组织起来的有机整体。元素之间的 组织关系称为系统的结构，元素与外界环境的关系体为系统的功能。因此，系统性强调 了对整体与部分的重新认识：不同的要素不可分离地构成一个整体，认识对象与它的背 景之间，各部分与整体之间，整体与各部分之间，各部分彼此之间存在相互依存、相互 作用、相互反馈作用。不认识整体就不可能认识部分。同样地，不特别地认识各个部分 也不可能认识整体。 ”11系统研究着重在要素之间、系统与要素之间以及系统与环境之间 的关系进行分析。从这个角度讲，研究城市公用事业改革，就可以对我们过去的思维方 式和具体措施进行检视。 这表明系统论对于城市公用事业改革问题的解决具有独特的解10一般来说，系统科学的研究对象是指有组织的复杂系统。而无组织的复杂系统、无组织的简单系统、有组织的简 单系统都被排除在系统学研究之外。其中，有组织是指为实现系统整体目标，系统各要素之间或及系统与外部环境 之间的关系受到某种规则制约的状态。与之相对的状态，被称为“混沌” ；复杂是指系统的元素具有多元性，结构具 有层次性，系统要素之间、系统与环境之间的作用具有非线性。 11 [法]埃德加?莫兰著： 《复杂思想:自觉的科学》 ，陈一壮译，北京：北京大学出版社，2001 年版，第 2 页。 7西南政法大学博士学位论文释力。系统理论给我们提供了前进的目标，它不仅告诉我们应当观察些什么，同时告诉 我们应该做些什么。 1．城市公用事业改革是系统工程 从系统的描述来看，一是要素，复杂系统由大量要素的构成，当要素数目相对较小 时，要素的行为往往能够以确定的方法进行准确描述。但当要素数目变得充分大时，确 定描述不仅变得不现实， 而且也无助于对系统的任何理解， 因为这与现实不能充分相符。 二是相互作用，要构成一个复杂系统，要素之间必须要相互作用，而且这种相互作用必 定是动力学的。一个复杂系统会随着时间而变化，其相互作用是相当丰富的，即系统中 的任何要素都在影响若干其他要素，并受到其他要素的影响。并且相互作用的形式不一 定必须是物理的，也可以是信息的传递。但是系统的行为并不是与特定要素相联系的相 互作用的具有“一对一”性质的确定的决定关系。其原因是首先，相互作用是非线性的。 非线性使得小原因可能导致大结果，如“蝴蝶效应”12，反之亦然。正如学者们所论证 的，世界从本质上讲是非线性的，而线性只是一种特例。其次，相互作用常常是作用于 某个相对小的短程范围，即主要是从直接相邻接受信息。长程相互作用并非不可能，而 是因为其所具有的不可观测性以及实践研究的制约，使我们对问题的解决具有时间、空 间以及维度上的限度。因为相互作用是丰富的，从一个要素到任何另一个要素的途径通 常包含着若干步骤，这对系统控制的研究具有启发意义，相应的干预结果也是按此方式 进行调整，即可以通过若干方式使一定的相互作用得以增强、抑制或转换。再次，相互 作用之间形成了回路。任何活动的效应都可以反馈到其自身，有时是直接的，有时要经 过一些干预阶段（intervening stages） 。这样的反馈可以是正反馈（加强，激发） ，也可以 是负反馈（减低、抑制） 。这两种反馈都是为控制系统所必要的。三是背景或环境。复 杂系统通常是开放系统，即它们与环境发生相互作用。事实上，要界定复杂系统的边界 往往是困难的。系统的范围并非系统自身的特征，而常常由对系统的描述目标所决定， 因而往往受到观察位置的影响。这个过程被称作构架（framing） 。四是演化。复杂系统 具有历时性，它们不仅随着时间而演化，而且过去的行为会对现在产生影响。任何对于12蝴蝶效应是美国气象学家爱德华?洛伦兹（Edward N.Lorentz）1963 年在一篇提交纽约科学院的论文中提出的。 他描述了在天气预测中，初始条件的微小差异可能会导致结果的巨大偏差的现象。洛伦兹将其比喻为 “一只南美洲 亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国德克萨斯州的一场龙卷风。” 蝴蝶 效应通常用于说明天气、股票市场等复杂系统中的混沌现象，因此难以进行长期的准确预测。蝴蝶效应说明，事物 发展的结果，对初始条件具有极为敏感的依赖性。在法律规制中，如果缺乏系统的考量，那么在权利义务的配置上 的微小差异，可能会通过社会系统中的作用带来巨大的结果差异。 8城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析复杂系统的分析，如果忽视了时间维度就是不完整的，或者至多是对历时过程的共时快 照。复杂系统的演化在其动力学意义上，是在远离平衡态13的条件下运行的。因此必须 有连续不断的能量流来保持系统的组织，并保证其存活。 “平衡”不过是“死亡”的另 一种说法。系统在演化过程中，内部机制与外部机制都发生着变化。系统的结构是系统 发展起来的内部机制，这样的机制一方面是用来接受、编码、转换和贮存信息，另一方 面是通过对某种形式的输出而对这样的信息做出的反应。这里的主要任务是要表明，在 没有外部设计者的干预或不存在某种中央化形式的内部控制的情形下， 内部结构也能够 发生进化，而如果系统的能力能够满足一些约束条件，那么通过自组织过程也能促进内 部结构的优化。这种过程中，结构既不是对于外部的被动的反应，也不是主动的、预先 编程的内部因素的结果，而是在环境、系统的现存状态和系统的历史之间进行复杂的相 互作用的结果。需要强调的是系统在演化过程中的自组织。自组织描述了一个复杂系统 何以能发展和改变其内部结构。此过程受到为争取系统资源而进行竞争的行为驱动。从 环境来的信息进入到系统中（通过某种感受机制） 、并与已被编码并贮存于系统中的信 息发生相互作用，就能引起系统去适应和改变它对于环境的响应。自组织是复杂系统的 一种能力，它使得系统可以自发地、适应性地发展或改变其内部结构，以更好地应付或 处理它们的环境。14 由是观之，在城市公用事业领域中，从事经济活动的人构成了系统的大量要素。政 府组织与市场主体具有一定的系统构型， 政府与市场主体内部包括形形色色的个体通过 决策及执行相关政策法规，影响着其他社会个体，并同时作用于整个系统。市场主体通 过生产、交换、消费和分配等活动与政府行为发生联系，这些相互交织相互作用的关系 处在不断地变化之中。在这些彼此联结的关系中，一个行为人与大量的其他要素发生作 用：一些行为者比另一些行为者更为活跃，一些行为比另一些行为对系统的影响更为显 著，其相互作用是非线性的。无论是市场主体的经营行为，还是政府组织的干预行为， 其目标、手段、方式、结果之间不是简单相加、机械组合的关系。经济行为者主要是在 其活动领域与其他行为人发生作用，公共产品或公共服务的提供者与消费者之间的作 用，政府与公共产品或公共服务的提供者之间的作用，以及政府与消费者之间的作用， 都反映出系统的共同特性――整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等等。13在系统科学中，我们把系统参量随时间变化达到一种不变的状态称为平衡态。 [南非]保罗?西利亚斯： 《复杂性与后现代主义:理解复杂系统》 ，曾国屏译，上海：上海科技教育出版社，2006 年 版，第 173 页。149西南政法大学博士学位论文城市公用事业改革应是开放系统。 “公共服务环境的特点在于它精细的系统和复杂15 的责任” 。 城市公用事业中的政府行为与市场行为不断地受到政治系统、 经济发展水平、科学和技术、国际关系、社会的稳定性等等的影响。根据熵定律16，一个系统的熵只可 能增加，熵可以被视作系统“无序”的度量。封闭系统是一个处于平衡态的与外界的物 质能量信息交换为零的系统，它必然要走向衰退。因此演化的系统必须通过开放，即与 环境发生关系，来实现不断被补偿的运动态。然而必须明确稳定与平衡是相对的，动态 的。开放系统是通过其与环境的相互作用即适应环境的过程中而发生变化的，因此它们 的内部结构必定以某种方式受到外部条件的影响。从开放系统的角度解读城市公用事 业，可以看出公共产品或服务、政策法令等信息必然要持续地在城市公用事业系统中流 动。城市公用事业的生产消费处于变动之中，因此政府干预对市场的作用永远不可能处 于平衡态。它可以增长或收缩，上扬或下降，但它绝不会静止不动，即使是政府实施集 权控制时也是如此。甚至当我们提到“稳定的”经济时， “稳定性”也必须以动力学术 语来解释。稳定态实际上是一种动态的平衡关系。应当看到城市公用事业系统始终处于 演化之中，它往往会受到历史惯性影响。今天的市场格局在很大程度上取决于昨天的干 预政策。实践表明，许多市场变化是相当缓慢的，但是某些特定情势的影响却有可能引 起市场的急剧变化。比如一个经济行为者，只有在存在可利用的信息时才能发挥作用， 因为他并不知道所有其他行为者在干什么。 例如， 当消费者希望采购公用产品或服务时， 他的决策是依赖于若干的“局部”因素而做出：是否需要？是否经济？是否可以寻求替 代消费等等。 这种对经济总体的发展水平、 国家宏观政策、 城市公用事业经营者的成本、 生产率等等的作用，不加考虑的人是很难对其行为的后果做出准确判断的，必须明确的 是社会系统的竞争本性常常受到权力关系的调节， 这就很容易形成一种不对称的关系系 统。非线性、不对称、权力和竞争是复杂系统的不可缺少的组分，也正是这些因素像发 动机一样驱动着市场的发育。 如果政府干预与市场运营之间的不对称关系得不到平衡发 展，那么市场就没有形成秩序。同样，经营者与消费者之间的不对称关系得不到改善，15 16[美]菲利普?海恩斯著： 《公共服务管理的复杂性》 ，孙健译，北京：清华大学出版社，2008 年版，第 20 页。 熵定律也即热力学第二定律，它是指在一个封闭的系统里，能量总是从高的地方流向低的地方，系统从有序渐渐 变成无序，系统的熵最终将达到最大值。这是一个不可逆的过程。这一定律在社会科学领域中的典型例证就是：1972 年，美国马萨诸塞理工学院的丹尼斯?米都斯领导的一个 17 人小组向“罗马俱乐部”提交的那份题为“增长的极限” 的报告，在世界范围的政治、经济、科学、哲学界引起相当大的波动。熵定律为我们审视人类社会的发展观提供了 新的视角，如我们应当树立开放的、系统的以及可持续的发展观念等。 10城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析消费者便不可能得到优质服务。社会是通过不对称的权力关系而集合在一起的。17城市 公用事业改革在远离平衡条件下运行， 就需要系统内部及系统与环境之间不断进行信息 交流，以实现稳定生存和组织进化。然而按照系统论原理，平衡、对称和稳定是相对的， 如果将其绝对化则意味着死亡。城市公用事业的运营也只能作为过程而存在和发展。正 如我们在现实中所看到的那样，一放就乱，一统就死，绝对的均衡意味着系统的崩溃。 系统是通过这种不断的活动，达到动态的平衡。这种平衡的缺乏――特别是通过大众媒 体的作用――被推向了甚至更高的水平。正如学者们所形容的，如果向往完全平衡的状 态，那也就是向往“石棺” 。这些具有启发意义的是，我们追求城市公用事业改革的目 标和厘定法律框架时，不应当去追求绝对的静态的平衡，而应当追求动态的平衡。 2. 城市公用事业改革系统具有复杂性。 “什么是复杂性，初一看，复杂性是由不可分享地连接着的异质构成因素交织形成 的东西，看第二眼，复杂性确实是种种事件、行为相互作用、反馈，决定性、随机性的 交织物，它构成了我们的现象世界。 ”18相对于简化范式或还原论的方法，复杂性研究范 式强调“让复杂回归复杂” ，检讨还原的、割裂的、线性的、确定性的思维方式，审视 “对现实的剪切”的研究方式，从复杂适应系统的角度来审视现象及方法。从复杂性的 角度来研究城市公用事业改革，就可以重塑我们对事物的因果关系的认识。复杂系统中 所有的事物都既是结果又是原因，既是受到作用者又是施加作用者，既是通过中介而存 在的又是直接存在的。在系统和复杂性科学中，它表现为系统中组分作用的非线性。这 就决定了我们就不能通过“头痛医头，脚痛医脚”的方式解决城市公用事业中的问题。 城市公用事业改革进程中积累的一些问题，很大程度上是这一思维模式的反映。比如， 解决城市公用事业投资资金的问题盲目进行市场化取向，如引进外资等，往往带来了生 产能力与需求不匹配、回购困难和恶性竞争等后果。所以，解决问题离不开整体思维和 关系思维。在对复杂系统进行控制时，应当从复杂的因果规律出发，在复杂系统中我们 会发现这样一种作用的规律：作用将个体事物联结为系统整体，同时系统整体向个体反 馈某种作用，因此形成了一个部分和整体之间的作用开放回路。19很明显，这不可能是 一个线性的作用回路，它造成个体和整体同时发生变化和变形。埃德加?莫兰称这是与17[南非]保罗?西利亚斯： 《复杂性与后现代主义:理解复杂系统》 ，曾国屏译，上海：上海科技教育出版社，2006 年版，第 167 页。 18 [法]埃德加?莫兰著： 《复杂性思想导论》 ，陈一壮译，上海：华东师范大学出版社，2008 年版，第 9 页。 19 参见颜泽贤主编:《复杂系统演化论》 ，北京：人民出版社，1993 年版，第 47-58 页。 11西南政法大学博士学位论文“原因/结果、产物/生产者、结构/上层结构的线性观念相决裂的观念”20，它强调了事 物的自我构建、自我组织和自我产生的循环。因此，对于城市公用事业改革的经济法规 制，就当从城市公用事业改革的整体层面，为市场机制的自组织提供规范，对政府干预 进行规制，对政府与市场的相互作用进行调控。 3．城市公用事业改革系统具有不确定性 从不确定性的角度来看待事物的发生和发展， 是现代科学与经典决定论的一个重要 区别。系统中的单个元素对于作为整体系统的行为是无知的，它仅仅对于其可以获得的 局域信息做出响应。这一点极其重要，由于复杂性是简单要素的丰富相互作用的结果， 这种简单要素仅仅对呈现给它的有限的信息做出响应。 这也正是市场失灵与政府有限理 性的根源。当我们观察整体的复杂性系统的行为时，我们的注意力就从系统的个别要素 转移到了系统的复杂结构。复杂性作为要素之间的相互作用模式的结果而涌现21出来。 因此，对城市公用事业改革进行规制，不仅是对市场个体的行为，也不仅是对政府决策 进行规范，更重要的是建立城市公用事业系统内部的有序结构。卢曼提出了一个有用的 描述，他认为一个系统中，复杂性意味着可能性要多于可实现性。这就需要我们排除那 种对复杂系统的演化进行长期预测的僭妄，而坚持一种有限的预测观。一个系统中最小 的不确定性通过反馈耦合而得以放大，在某一分叉点上引起突变，使即使是一个简单的 系统也可能发生惊人的复杂性，从而令整个系统的前景变得完全不可预测。 “即使我们 已知初值和边界约束，系统仍有许多作为涨落的结果态可供选择”22这对城市公用事业 改革模式和改革策略都具有指导意义。这表明一刀切的改革模式不可能取得良好的效 果，一劳永逸的改革措施也不可能存在。所有的解释都具有偶发性和暂时性，都从属于 一定的语境和一定的时间维度。脱离了现实性和全局性的改革，不仅不会取得满意的效 果，反而会造成效率或秩序上的损失。 4．系统论为解决城市公用事业改革中的问题提供新的视角。往往我们向往找到医 治百病的良方，如私有化、民营化、放松管制、 “国进民退”等。在改革探索中，我们 可以找到还原论的思维方式的影子。所谓还原论的思维“就是把世界分解得尽可能小，20 21[法]埃德加?莫兰著： 《复杂性理论与教育问题》 ，陈一壮译，北京：北京大学出版社，2004 年版，第 116 页。 涌现（emergent） ，是一个描述复杂系统层次所呈现的模式、结构或特征的科学概念，它是指系统在高层次具有但 还原到低层次就不复存在的属性、特征、行为、功能，也就是说涌现是系统整体的现象和特征，它是从简单性中演 化而来的。系统在整体层次上显示出由小生大，由简入繁的特征，正如贝塔朗菲表述的“整体大于部分之和” 。老子 的“有生于无”也是对涌现的一种深刻的哲学表述。由于复杂系统的涌现特征，我们不能从孤立的个体行为分析去 理解系统整体的行为特征。 22 [比]普利高津： 《确定性的终结》 ，湛敏译，上海：上海教育科学出版社，2009 年版，第 55 页。 12城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析尽可能简单，为一系列或多或少理想化了的问题寻找解题的答案。但因此而背离了真实 的世界，把问题限制到了你能发现解决办法的地方。 ”23现实世界的非线性打破了还原论 者的迷梦。24由于复杂性和非线性是物质生命和人类社会最显著的特征，从而使复杂系 统探究方式有了广泛的跨学科应用。非线性虽非万能的答案，但往往得出一种更好的思 考问题的方式。25系统提供了一种固有的复杂性和无法预测的观点，但仍然具有支持发 展管理实践和理解组织的机会。 虽然个体要素并不知道它们所嵌入其中的整个系统的行 为，但这才真正反映出现实真相，在这种不确定的动态演化的现实中，意味着多种可能 性及策略的选择性。比如，城市公用事业改革所追求的秩序和公益价值并不能以某种孤 立封闭的、中心控制、统一管理的形式而达致，就好像向一个封闭店铺言说着自己的私 人话语，就不可能有繁荣一样。（二）系统论对城市公用事业改革的经济法规制的解释力1．系统论有助于重新审视部门法之间的分工 用系统论的整体思维来看待部门法的调整对象与需要调整的社会关系之间是整体 与部分的关系， “一个整体是一个由部分组成的如此紧密的统一体或综合体，它影响到 那些部分的活动与相互作用??部分并没在新结构中丧失或被毁灭??它们原本互相 独立的功能和活动在有结构的整体中被组织、关联、协调并统一起来。 ”26民法对市场的 规范与行政法对政府的规范，都无法达致对各部分之间组织、关联、协调关系的规范。 在方法论意义上运用系统论对城市公用事业改革进行解读， 有助于反思传统的公私二元 的法域结构，实现经济法在规制城市公用事业改革方面的制度构建。系统论及经济法的 “需要国家干预理论”不仅具有内在的契合性，而且可以将经济法制度作为系统演化的 序参量，为城市公用事业的发展变迁提供原动力。从制度意义上理解经济法在城市公用 事业改革中的作用蕴涵着：经济法对城市公用事业改革中的政府干预的规制是适度规 制、系统规制及协同规制。从这个角度来讲，就可将系统论的思维工具运用于解释调整 城市公用事业改革中经济法规范如何发展，以指导当前经济法制度的建设。23 24[美]米歇尔?沃尔德勒： 《复杂》 ，唐璐译，北京：三联书店，1997 年版，第 72 页。 [美]J?布里格斯，F?D?皮特： 《湍鉴》 ，陈忠、金纬译，北京：商务印书馆，1998 年版，第 271 页。 25 [德]克劳斯。迈因策尔： 《复杂性中的思维》 ，曾国屏译，北京，中央编译出版社，1999 年版，第三版序言，第 75 页。26[英]P?切克兰德著： 《系统论的思想与实践》 ，左晓斯、史然译，北京：华夏出版社，1990 年版，第 99 页。 13西南政法大学博士学位论文2．系统论有助于为城市公用事业改革的经济法规制提供着力点 从复杂适应系统的生存演化角度来看，系统必须具有两种能力：必须能够贮存关涉 环境的信息以备未来之运用，以及必须在必要时能够适应性地改变其结构。通过上文用 系统论对城市公用事业改革的解析，我们知道复杂系统论有着丰富的内容，它要求在把 握现实世界的真实的基础上，反思还原论、机械论及简单化的思维模式的同时，将复杂 系统中的方法论运用到现实问题的分析之中。在城市公用事业改革的复杂现实中，寻找 实现政府与市场协同作用的法律运行机制。利用系统论中的系统方法、协同方法、控制 方法，寻找出规范市场，促进市场自组织；规范政府，实现政府的有效控制模式；规范 政府与市场的关系，实现二者作用的协同，从而达到市场与政府的动态平衡，实现系统 向有序的演化，是经济法在城市公用事业改革中需要着力解决的问题。 3．系统论有助于城市公用事业改革中的经济法的构建与完善 对城市公用事业改革中的政府与市场进行系统论的解读，有利于对其进行系统建 模，而将复杂的、不确定的城市公用事业的现实世界转化为可以用模型控制的世界。这 里至关重要的是要廓清经济法制度对于城市公用事业的作用范围、作用机制及作用过 程。除此之外，可以当运用耗散结构理论对经济法的市场规范结构进行重塑，运用活系 统控制理论对政府的干预规范进行建模， 用以指导我们对经济法体系及具体制度进行系 统地构建。从这个角度讲，将系统论观点引入对城市公用事业的法律规制，也有利丰富 经济法的理论基础。 综上所述， 系统论是我们探寻城市公用事业改革的经济法规制的构建和完善机制的 有效工具。将系统论这一广泛运用于物理、化学、生物等自然科学的新理论运用在经济 法理论中，印证了：科学没有哲学是盲目的，哲学没有科学是无效的。采用系统论这一 新兴的学科方法，主要是引入系统论中的思维模式，运用系统论、控制论、协同学等基 本思想，重新审视城市公用事业改革中的政府与市场的关系，从非线性、整体性、系统 涨落及系统演化等思想审视城市公用事业改革中的经济法制度，针对改革中存在的问 题，寻找破解当前城市公用事业改革领域存在的诸多问题的新思路；并将其反映在经济 法基本制度的构建与规范实践中。需要说明的是系统论中数学的、物理的、统计学的、 计算机科学等具体的证明方法在文中未加运用。 此外，本文中的跨学科的尝试还体现在：运用历史学的方法，梳理我国城市公用事 业改革进程，探求城市公用事业改革的历史环境、现实基础及发展模式。采用行为经济14城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析学的研究方法，运用理性行为及非理性行为的相关理论分析城市公用事业改革中的决 策。运用法学的研究方法，分析了城市公用事业市场化运营中的法律关系，构建法律规 制体系。本文还采用了实证分析法分析城市公用事业经营领域中存在的问题；采用比较 分析法，借鉴其他国家的先进经验和研究成果；采用复杂性理论中的系统论、控制论、 信息论、协同论的分析方法分析市场、政府的作用，及其经济法规制；以定性分析为主， 定量分析为辅，对城市公用事业的历史演进、市场化中存在的问题及经济法规制进行较 为全面细致的探讨。本文研究的资料来源，主要有法律文本资料、政策性文件及部分实 地调查材料。五、几点说明（一）本文所称的“公用事业”主要是指城市公用事业。由于城乡的差距和公用事 业的特征，公用事业的服务对象多为城镇居民，因此，在政策文件中，人们又习惯把城 市公用事业称之为城市公共事业或市政公用事业。 （二）关于城市公用事业市场化改革中“市场化”的说明。在本文的阐述中对民营 化，私有化和放松规制作了区分。私有化指的是“通过减少或者限制政府在使用社会资 源、生产产品和提供服务中的职责，来增加私营企业在这些事务中的职责的行为和倡 仪。 ”27放松管制是指政府撤销或者减少对公共或者私营参与者（包括要求和禁令）的限 制或者说是政府减少对社会参与者行为的控制。它与“市场化”的含义不尽相同。 （市 场化的具体含义在后文中解析。 ） （三）关于本文中的“政府”的说明。政府这一词语，在使用中最常见的有两种含 义。其一是广义上的，即指一个国家内行使国家权力的全部组织体系，如英国《大英百 科全书》的定义： “由政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构，主 要包括国家立法机关、行政机关和司法机关。其二是狭义上的，专指一个国家政权体系 中依法享有行政权力的组织体系。本文是在广义上使用。其次，政府作为一个国家或社 会的代理机构。28故本文对政府和国家未作严格的区分。 （四）本文引用的数据，有的显得比较老化，但考虑到那些被引用的数字背后所隐27[德]魏伯乐等主编： 《私有化的局限：罗马俱乐部报告》 ，王小卫、周缨译，上海：上海三联书店，2006 年版，第 5 页。 28 转引自徐争游等编的《中央政府的职能和组织结构》 （上册） ，北京：华夏出版社 1994 年版，第 203 页。 15西南政法大学博士学位论文含的问题并没有得到完全解决，因此，对有些引用的数据未加删去或更新。保留这些数 据也从一侧面表明我国城市公用事业运行中存在的问题由来已久，急需加快改革的步 伐。16城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析第一章 我国城市公用事业改革及其存在的问题一、城市公用事业的界定城市公用事业属于社会最基础性的经济行业，它是提供基本的基础设施和公共服 务，并受政府管制的行业。它对其他国民经济行业起到一种产业支撑作用。工业化、城 市化过程中，城市公用事业的重要性愈加显著，直接涉及现代社会人类群体的最基本的 生存基础和经济发展的运行模式， 迄今为止世界各国仍把城市公用事业视为承托国民经 济诸行业发展的最重要载体。 城市公用事业大都独占了国家公共资源――而这类资源又 与居民的日常生活休戚相关。 “城市公用事业” （public utilities） ， 又称 “城市公共事业” 、 “城市公共行业” 或 “城 市公共部门”29，按照韦氏英文辞典的解释，城市公用事业是提供基本的公共服务并接 受政府管制的行业。30其具体范围具有狭义和广义之分。狭义的城市公用事业是指具有 自然垄断特征的，由政府或私人企业所提供的，为城市居民和企业生活或生产所必需的 商品或服务，如电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物 的收集和处理系统等。广义的城市公用事业不仅包括上述狭义的城市公用事业的范围， 还包括铁路、公路、航空、邮政以及教育、卫生、医疗等。广义上的城市公用事业又常 被称为基础设施或市政设施。 我国尚无城市公用事业基本法，国家工商行政管理局、建设部、财政部等行政机关 颁布的规范性文件中， 对城市公用事业的外延和内涵的界定也不尽相同。 1992 年建设部、 财政部颁布的《城市公用事业企业会计制度》中规定，城市公用事业是指供水、供气、 供热、公共交通等。在国家工商行政管理总局 1993 年颁布的《关于禁止公用企业限制 竞争行为的若干规定》中所称的城市公用事业，包括“供水、供电、供热、供气、邮政、 电讯、 交通运输” 等行业。 2000 年建设部颁布的 《城市市政公用事业利用外资暂行规定》 中，还将排水、污水处理、道路桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等包括在城29一些学者还将其译为“公用企业” ，虽然其主体特征更为清晰，但本文探讨的是城市公用事业改革问题，在我国改 革的进程表现为放松管制、市场化的过程，在此过程中，实践和理论中都还存在着对市场化的质疑，如北京的公共 交通在市场化推行几年后，又将经营权收归国有国营，有的城市公用事业经营者还兼有行政管理与经营的双重职能。 笔者认为使用公用企业的提法，直接意指市场交易主体，不能很好地体现改革的过程性，以及城市公用事业经营者 的复杂性。故笔者这里以“城市公用事业”为研究对象。 30 Webster’s Unabridged Dictionary. Random House, . 17西南政法大学博士学位论文市公用事业中。在建设部 2002 年颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》 中，将“市政公用事业”界定为“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理 等经营性市政公用设施”以及“园林绿化、环境卫生等非经营性设施” 。2004 年建设部 的《市政公用事业特许经营管理办法》第 2 条则只包括了城市供水、供气、供热、公共 交通、污水处理、垃圾处理等行业。除此，在一些地方政府规章中，也有用城市基础设 施或市政公用基础设施等名词来表达城市公用事业的概念。 参考美国 《城市公用事业法》 对城市公用事业的一般性定义是： “所有那些直接或间接的为了实现公共目标，或在持 有特许经营权、执照和许可的条件下，由公司、机构、合伙人、个人或财产委托人在供 暖、制冷、能源、电力、给排水、垃圾处置、油品、燃气或照明等行业所从事的生产、 储存、运输、销售和服务。 ”31在我国立法缺少城市公用事业的准确界定的情况下，笔者 认为可以用列举加特征描述的方式界定城市公用事业， 这样既能体现城市公用事业的本 质属性，又能勾画出城市公用事业的基本范围，还能为城市公用事业的发展预留空间。 本文中的城市公用事业是指狭义上的城市公用事业，它具有自然垄断特征，为居民 或企业提供生活或生产所必需的商品或服务的行业。 城市公用事业作为城市基础设施行 业，与其他社会生产和生活领域关联度大，影响面广泛，其发展不仅有利于这些行业的 自身发展，而且可以为推动整个社会经济发展提供基础条件。城市公用事业是社会经济 的物质载体，与其他产业的可持续发展息息相关，也与居民生活质量密切相关，乃至成 为基本人权实现的物质支撑。在某种程度上，城市公用事业状况是衡量城市的文明程度 和发展水平的重要标志。城市公用事业不同于其他行业的基本特征体现在： （一）城市公用事业经营具有双重目标 城市公用事业是提供生活必需的商品或服务，涉及公共资源的分配，直接关系到所 有社会成员的公共福利，因此具有公益性。这就决定了所提供的商品或服务必须具有足 够低的价格、 相对优的服务质量和一定的公益性。 罗尔斯认为， 公共利益具有两个特点， 即不可分性和公共性。在罗尔斯看来，基于公共利益的这两个特点， “必须通过政治过 程而不是市场来安排公共利益的提供。 ”32但是城市公用事业不仅具有公益性，从城市公用事业的经营者而言，也涉及到投资、成本、收益的考量，也具有经营存续和扩大生 产的发展需要。因此城市公用事业的经营就具有公共利益和经营利润的双重目标。并且31 32Paul Seidenstat. American’s Water and Wastewater Industries. Public Utilities Reports Inc. , . [美]约翰.罗尔斯： 《正义论》 ，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988 年版，第 226 页。 18城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析二者之间具有一定的矛盾性。 经营者着眼于追求利润和效率， 但往往又不利于公共利益。 而城市公用事业所追求的以较低的价格和很好的诚信和质量服务，并让利于公众，这又 会导致经营亏损。为了解决这个矛盾，政府又往往给予亏损补贴，使消费福利化，这又 不利于社会经济公平。平衡公共利益与集团利益的矛盾将成为两难话题。 （二）城市公用事业具有一定的自然垄断性质 所谓自然垄断，是指因沉淀成本大，市场进入受限，或因规模经济效应的存在生产 经营导致资源浪费而形成的垄断。这类垄断表现为市场的卖方数量少，生产经营缺乏竞 争性，排斥其他主体进入市场，具有一定的独占性。对于消费者而言，城市公用事业涉 及生活必须的商品和服务，但又为独家经营或少量卖方，因此具有商品或服务的不可选 择性。对于消费者的利益保护而言，更为困难。如实践中出现的北方严寒而供暖不足的 纠纷，给人们的基本生活带来严重影响。而这类垄断常常是反垄断法的豁免情形。原因 在于垄断形成原因的“自然性” ，漆多俊教授指出， “如果允许竞争则会造成各种经济资 源的浪费，同时实际上也不可能出现这样的情况，故称为自然垄断。 ”33如供水、供电、 供热行业，其投资大而回收期长，具有网络规模经济性，其他经营者要进入这个领域， 需要重复建设管线，导致资源浪费。而规模经济的特点，使得新进经营者不具有竞争优 势。 客观上形成了垄断结果。 城市公用事业的不同行业之间， 自然垄断的程度不尽相同， 并且随着技术的发展，垄断特性也会发生变化。值得注意的是，自然垄断地位的形成是 市场主体理性选择的结果，而非人为的限制安排。但在我国的城市公用事业领域中，垄 断的原因既有“自然”的，还有“行政”的。因此，造成效率低下、管网老化、服务质 量不高、企业亏损严重等现象。这些问题不应全部归咎于自然垄断。 （三）城市公用事业生产经营的区域性 城市公用事业的区域性体现在三个方面： 一方面其生产经营很大程度上依赖于管、 线、网的基础设施建设。如电力、供水、供电、通信、交通等，管、线、网所延伸的物 理范围客观上形成了城市公用事业的地域性； 另一方面城市公用事业的自然垄断性是存 在于一定的地域范围的垄断，经营者只能在在一定范围内排斥其他竞争者的进入；最后 城市公用事业涉及到地方政府的规划、财政、监管，地方政府能力方面的差异，也造成 了城市公用事业发展具有地域差异性。 综上所述， 本文将研究范围界定在为公众或不特定的多数人提供生活必须的产品或33漆多俊： “中国反垄断立法问题研究” ， 《法学评论》 ，1997 年第 4 期。 19西南政法大学博士学位论文基础服务，具有公益性、自然垄断性及区域性的业务或行业，主要包括供水、供热、供 气、通信、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、垃圾收集与处理、园林绿化等。 暂不包括邮政、铁路、民航、教育、卫生等公共服务行业。而城市公用事业所具有的民 生必需性、基础性、公共利益性、不同程度的自然垄断性，导致了法律对其调整的特殊 性。二、城市公用事业的改革进程回顾及发展未来（一）城市公用事业改革引入竞争机制初期 长期以来，从管理体制上看，我国城市公用事业一直由国家财政投资兴办，实行行 政垄断，从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，均在行政系统内封闭运行，投 资主体单一化，公用企业之间缺乏竞争，管理粗放，由此造成城市公用事业发展缓慢， 这种不平衡状况的存在正严重地阻碍着我国城市公用事业市场化进程的发展。 与许多国 家不同的是，改革开放以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在经济生活中排 斥市场机制的作用。因此，我国城市公用事业改革的一个重要方向就是要打破计划经济 体制的束缚，培育市场机制，促进城市公用事业的市场化发展。改革开放以来，肇始于 投融资体制变革的我国城市公用事业改革亦日益融入国际公共管理变革的洪流之中。 进 入 90 年代，随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能调整的步伐逐渐加快，也由 此推动了城市公用事业各领域市场化的改革。目前，我国城市公用事业发展受到城市化 进程快速推进的巨大压力。 城市公用事业改革的一个基本趋向是， 围绕市场经济的发展， 强化市场在资源配置中的基础性地位， 按照市场经济的基本要求转变政府经济管理的职 能，打破行政性垄断，引入必要的竞争机制，提高公共服务的供给效率。这其中，政府 角色的转变是改革的关键。政府职能的转变有助于建立市场规则体系，为维护市场经济 秩序提供必要的条件。因此，改革城市公用事业的管理体制，在城市公用事业经营中引 入市场机制，厘定城市公用事业公益性与经营性的关系，兼顾公平与效率，拓宽资金来 源渠道，改革投资、经营及管理方式是城市公用事业改革的方向，因此城市公用事业改 革也可称之为城市公用事业的市场化。 城市公用事业的市场化是指城市公用事业的产品 和服务由政府所属机构直接生产供给，向在政府规划和管制下，由市场上各种所有制主 体生产和供给的转变过程。按照市场机制的基本原则，完善政府监管体制，在此基础上20城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析建立城市公用事业领域内各相关利益群体（政府、企业、消费者）之间合理的利益共享 和风险分担机制。在城市公用事业改革进程中，我国各级政府在公共服务市场化方面采 取了多样化的形式。21 世纪以来，在全球公用事业放松管制和私有化运动的影响下，全 国各地也逐步开展了以民营化为主要特征的城市公用事业改革。比如，事业单位的企业 化改制； “BOT，TOT，BOOT”的运用。国有企业逐渐从竞争性的市场退出，允许以私 营部门为代表的多种资本形式参与市场竞争。如通过竞争性投标签定合同的方式，把一 些公共服务工作承包出去；对某些提供公用服务的公营部门进行公司化改造，按市场方 式运作；或者放松规制让民营部门直接参与公共服务的供给；对于一些公共服务采取收 费的方式，把价格机制引入公用服务中来；实行政府采购制等手段。实际上，城市公用 事业作为城市国民经济和社会发展的基础性领域，其市场化改革涉及市场准入、价格、 质量监管、社会公平、服务安全、竞争秩序等诸多方面，并且在改革开放的过程中，党 和国家的宏观经济政策以及相关的市场化改革法律制度或多或少地对城市公用事业市 场化产生着一定的影响。从各地的实践来看，城市公用事业市场化对改善企业经营管理 水平、减轻地方财政负担无疑发挥了积极作用。表 1：改革开放以来全国城市公用事业发展情况34年份 城市人口 密度（人 / 平方 公里） 80 83 86 89
―― ―― ―― 697 426 435 374 466 284 280 281 274 279 302 ―― ―― ―― 53.7 56.7 52.5 49.5 45.1 51.3 50.4 47.6 47.4 48.0 54.8 ―― ―― ―― 11.6 12.6 12.3 13.0 13.0 15.2 16.7 16.5 17.8 19.1 23.7 城市用水 普及率（%） 城市燃气 普及率（%） 每万人拥 有公共交通车 辆（标台） ―― ―― ―― ―― ―― ―― ―― ―― 2.5 2.4 2.2 2.1 2.2 2.7 ―― ―― ―― 1.81 1.96 1.88 1.84 1.72 3.05 3.10 3.10 3.22 3.13 3.35 人均拥有 道路面积34转引自李珍刚： 《城市公用事业市场化中的政府责任》 ，北京：社会科学文献出版社，2008 年版，第 133 页。21西南政法大学博士学位论文94 97 00 03 2004317 325 324 322 367 440 459 462 442 588 754 847 86556.2 55.2 56.0 58.7 60.7 61.2 61.9 63.5 63.9 72.3 77.9 86.2 88.926.3 27.9 30.4 34.3 38.2 40.0 41.8 43.8 45.4 60.4 67.2 76.7 81.53.0 3.0 3.0 3.6 3.8 4.5 4.6 5.0 5.3 6.1 6.7 7.7 8.43.59 3.70 3.84 4.36 4.96 5.22 5.51 5.91 6.13 6.98 7.87 9.34 10.34应当指出，尽管城市公用事业改革取得了一定的进展，但与其他行业相比，城市公 用事业涉及面广，市场化改革的难度也很大，在推进过程中也出现了诸多问题。从总体 上看，我国城市公用事业的发展仍然滞后于城市化的发展，一些地方在城市公用事业领 域的问题还相当严重。 由于城市政府自身能力的有限性， 那么如何有效地解决这些问题， 要不要走市场化道路是一个值得认真研究的重大课题。 经济学家张五常认为，某种产品或服务只要可以排他地对消费者分别收费，就可以 由企业提供市场化的最终目的应该是政府依据效率原则促使公共产品和服务实现社会 化、低成本和高效率的供给。政府管制下的竞争是市场化的特征。这种竞争包括跨区域 竞争、开发配套竞争业务（公共管道的规划与建设） ，以及相邻地带竞争等。竞争是提 高城市公用事业经济效率的根本途径。斯蒂格利茨提出：在各个部门直接或者间接引入 竞争实体是管制的好办法，公私部门通过引入社会竞争，更分散地提供公共服务，不仅 确保了公共服务的有效供应，而且使公共服务数量和种类更符合公众需求。35 考虑世界上许多国家较长时期以来都对公有企业实行政府管制或国有化， 但随着人 们对自然垄断的认识及技术进步，以及 20 世纪 70 年代以来，由于通货膨胀加剧，政府 收入减少，社会福利开支居高不下，政府出现财政危机、管理危机和信任危机，在这种 情况下， 政府被迫走上了改革的道路， 由此引发了一场世界范围内的公共管理改革运动。 这场公共管理变革的浪潮，迄今方兴未艾。对城市公用事业的运营开始出现新方式，从 政府干预的角度来说，放松或解除管制，私有化等探索逐渐在城市公用事业领域中取得35[美]约瑟夫?E?斯蒂格利茨： 《社会主义向何处去-----经济体制转型的理论与证据》 ，周立群、韩亮、于立波译，长 春：吉林人民出版社，1998 年版，第 267 页。 22城市公用事业市场化中的政府干预――复杂性视域下的分析了成功。纵观城市公用事业的市场化改革进程，自 20 世纪 70 年代，政府独家垄断的垂 直一体化的产业结构，开始暴露出投资不足，效率低下，缺乏技术和产品创新以及服务 价格不断攀升等绩效恶化的问题。 针对这些问题， 不同国家采取了相应的措施加以解决， 比如在电力产业与电信产业加快了政资分开、网络互联、公正交易、资费标准、普遍服 务、监管权分配等监管制度建设。一场以放松管制、引入竞争以及产业重组等多重主题 为特征的私有化运动，快速地波及到除美国以外的大多数国家。所谓私有化 （privatization） ，首先是确定占有关系，进行产权管制体制改革，即通过资本结构改革 促进治理结构和市场结构改革的方法。这场运动与美国的放松管制浪潮遥相呼应，它开 创了基础设施产业改革的新纪元。美英等主要西方国家通过城市公用事业改革，在一定 程度上实现了城市公用事业领域中资源的优化配置，在一定程度上保障了公众的利益。 我国城市公用事业改革动力和推进力是资本和投资， 其目的在于解决日益增长的消 费需要与政府财政能力的矛盾。随着科学技术的发展进}