北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案--武汉大学环境法研究所
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北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案
作者：摘自《环境保护行政许可听证实例与解析》一书 2005年8月&&网友点击量: 6044 次&&添加时间： 16:34:38
7．环境行政许可听证案例
北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案
2004年2月以来，北京百旺家苑小区业主诉北京电力公司在其
居住小区上空强行修建220kV高压输电线路一案，由于可能影响
颐和园景观和对近万名居民构成电磁污染，引起了社会各界的广泛
关注和重视。在本案中，百旺小区居民通过行政及司法手段维护自
己的权益，充分体现出公民环境意识的觉醒和公众参与环境保护热
情的高涨。本案涉及到的有关环境行政许可，环境许可听证以及环
境影响评价制度都给我们提供了思考和研究的空间，也使我们看到
了环境法制建设的重要意义。
3．第三人――电力公司的答辩主张和理由
主张：市环保局的许可程序合法，不应被撤销。
(1)该工程项目已得到国家和地方有关部门批准。
该架空输电线路先后得到国家电力公司的立项批复，北京市城
乡建设委员会颁发的建设项目计划通知书，并于日
取得《建设工程规划许可证》。虽然未按规定在可行性研究阶段提
交环境影响报告书，但在市环保局于日下达了《关
限期补办环保审批手续的通知》后，依法补正了环境法律手续。
(2)根据高压架空送电线路项目的性质和该项目所处地区的环
境特征，把工频电磁场和无线电干扰场作为主要环境污染因子进行
评价和听证没有错误。
(3)该项目的设计符合国家规程。
根据《城市电力规划规范》和《电力设施保护条例》的相关
规定，该输电线路途经百草园和百旺家苑建筑的最近距离，分别
为15．5m和38m，符合安全要求。
(二)争议焦点
1．电力公司提交的“西上六架空输电工程”环境影响报告书
和市环保局组织的听证会将电磁污染作为主要评价因子和听证对象
是否适当；
2．市环保局批准报告书的许可决定是否符合权限和程序；
3．市环保局审批适用的依据是否正确。
(三)处理方案
1．国家总局审理后认定的事实
(1)关于主要评价因子和听证对象
争议工程项目为高压架空送电线路，经过地区位于环境较为敏
感地区。环境影响报告书将根据项目的性质和该项目所处地区的环
境特征，把工频电磁场和无线电干扰场作为主要环境污染因子进行
计价是适当的。居民主要担忧之一也在于电磁污染，并以“抵制电磁污染”为基本目标。市环保局据此将电磁污染作为行政许可听证
会的主要听证对象也是合适的。根据电力公司的环境影响报告书，
电力公司对除了重点评价电磁污染及其健康影响外，还就争议项目
对自然环境、人文景观等因子的影响做了相应评价；根据听证会笔
录反映，各利害关系人在听证会上，除了涉及电磁污染及其健康影
响外，还对争议项目对自然环境、人文景观、土地和房产价值等众
多问题发表了意见。因此，申请人关于电力公司的环境影响报告书
的评价内容不全面、市环保局组织的听证会没有全面听证和市环保
局的许可决定没有考虑应当考虑的因素的复议理由，不能成立
(2)关于审批权限
根据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》(国家环保
总局令第15号，日起施行)的规定，由国家环保总
局审批的“输变电工程”，必须同时符合两个条件：“总投资2亿元
及以上”；电压为“330kV及以上”。本案争议的高压架空输电线工
程为220kV，低于330kV，故不适用该规定。因此，申请人关于
市环保局的批准决定超越职权的复议理由，不能成立。
(3)关于许可程序
根据市环保局提交的复议答辩材料，市环保局在做出许可决定
之前，研究了听证笔录，考虑了听证会意见，并于
日做出了《关于听证会意见采纳情况的说明》。因此，申请人关于
市环保局未考虑听证笔录和未就听证会意见做出说明，因而听证违
反许可程序的复议理由，不能成立。
(4)关于审批适用的法律依据
①有关法律和地方法规严格禁止饮用水一级保护区内的建设活动
《水污染防治法》第20条第三款规定：“禁止在生活饮用水地
表水源一级保护区内，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关
的建设项目。”《北京市实施
第31条也做了相同规定。《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠
水源保护管理条例》第10条规定：“京密引水渠一级保护区为京密
引水渠一级保护区为从密云水库龚庄子闸到团城湖南闸段规划渠道
上口线两侧各水平外延100m以内地区”：第13条规定：“两库一
渠一级保护区为非建设区和非旅游区，禁止新建、改建、扩建除水
利或者供水工程以外的工程项目。”
②国家环保总局商请了北京市人民政府解释禁止在一级保护
区内建设的项目和范围
国家环保总局认为本案争议的高压输电线铁塔能否建设，涉及
们北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》第13
条的解释。根据该条例第40条关于“本条例具体应用中的问题，
由市人民政府负责解释”的规定，国家环保总局于
日以《关于商请解释京密引水渠一级保护区内禁止建设的工程项
目范围问题的函》(环函[2005]3号)，专门商请北京市人民政
北京市人民政府就国家环保总局提出的问题解释如下：“该条
例第13条规定的禁止建设的工程项目是指用于生产、经营、生活、
工作、居住等对‘两库一渠’的水质产生污染的建设项目，不包括
对水质不产生污染或污染威胁的市政基础设施建设项目。”
2．复议决定
根据《行政复议法》第28条第1款第(1)项之规定，国家总
局做出的行政复议决定如下：
对市环保局于日做出的《关于西沙屯一上庄一
六郎庄220kV／110kV输电线路(上青段12#――36#塔架)工程环境影
响报告书的批复》，予以维持。
二、北京市人民政府的复议审理情况’
(一)当事人主张及理由
1．申请人认为：
被申请人违反法律法规，未调查清楚事实，违反程序规则，于
日草率做出《关于西沙屯一上庄―六郎庄220kV／1lOkV
输电线路(上青段12~--36#塔架)工程环境影响报告书的批复》
因此该行政许可侵犯了其环境权益和财产权益，要求市政府撤销该
行政许可批复。
2．被申请人辩称：
由于行政许可申请人华北电网有限公司北京电力公司提交的材
料齐全、符合法定形式，于是被申请人依法受理了该项目的行政许
可申请，并在经过审查、现场勘查、听取专家意见、举行听证等程
序后，全面审查了申请人的行政许可申请材料，并认真研究了听证
会上利害关系人代表的意见，最终根据《建设项目环境保护管理条
例》、《行政许可法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定，
做出了该工程环境影响报告书的批复。
(二)市人民政府审理认定的事实
“西上六线路”是华北电力集团公司组织的三条大线之一，建
设目的是将昌平500kV变电站的电能，通过西沙屯、上庄输送到八
里庄、知春里等220kV变电站，提高北京城区的供电能力，保证2008
年奥运会安全可靠供电。日，北京电力公司将“关于
西沙屯一上庄一六郎庄220kV／1lOkV输电线路(上青段12#―36#塔
架)工程”《环境影响报告书》、北京市建设项目环境管理申请登记
表和相关材料报送被申请人，申请办理有关环保审批手续。被申请
人于日收到该行政许可申请后，根据《行政许可法》
规定的条件、标准、形式及本市的建设项目环境保护审批的条件等
依法对该行政许可申请进行了审查。日，被申请人
派出工作人员赴该工程上青段12~---36#塔架沿线进行现场勘查。被
申请人又分别于日和9月2日，组织专家对该行政
许可事项进行了论证，并向国家环保总局请示高压送变电设施的适
用标准。日，国家环保总局复函被申请人，指示超高
压送变电工程的环境影响评价按照((500kV超高压送变电工程电磁
辐射环境影响评价方法与标准》执行，并且220kV输电线路的环境
影响评价、审批和管理，可以参考该标准执行。日，
被申请人依法举行了听证，在研究了利害关系人代表的意见后，被
申请人按照<(500kV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价方法
与标准》对该行政许可项目进行了审查，并依据《环境保护法》《环
境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，于2004
年9月6日做出批复。
对北京市规划委的行政诉讼
(三)复议结果
根据《行政复议法》第28条第1款第1项的规定，北京市人
民政府决定，维持被申请人做出的行政许可决定。
在日举行的听证会上，利害关系人得知，北京
节规划委员会向北京电力公司核发了《建设工程规划许可证》，而
北京电力公司就是以此为依据进行工程建设的。听证会后，5位百
旺家苑业主将市规委诉至海淀区人民法院，请求法院撤销北京市规
划委员会为华北电网有限公司北京电力公司核发的(2003)规建市
政字0721号《建设工程规划许可证》。海淀人民法院于11月5日
上午开庭审理了“百旺家苑小区5位居民(代表)诉北京市规划委”
的行政诉讼案件，进行了证据交换，并于11月24日，进行证据质
证。下面仅对本案中原告的诉讼请求和被告及第三人的答辩理由进
行简要的介绍。
一、原告诉称
北京电力公司所建的1号塔位于小区南门外公共道路边，4号
塔位于小区北门外公共道路边，2号、3号塔位于小区西侧绿地上，
该绿地上建有小区人行道、篮球场、儿童活动场，是小区居民的公
共活动场所。国内外的众多专业机构和专家通过几十年的调查研究，
已证实：“220kV高压线周围300m地段内的人群患白血病、癌症
的几率是其他地区的数倍，电磁辐射也会导致孕妇流产、胎儿畸形
和心血管疾病。在高温、大风、大雪、阴雨、雷电等气象条件下容
易断裂和发生其他危害事故。”高压线的架设和使用不仅会给原告
造成辐射危害，也会威胁原告行车和活动的安全。北京电力公司在
取得该许可证前并未取得环保部门的环境评价审批，也未取得有关
部门的立项审批文件。因此，被告的具体行政行为侵害了原告的人
身权和财产权，违法地颁发了《建设工程规划许可证》。
此外，根据《中华人民共和国环境影响评价法》规定，“建设
项目的环境评价文件，未经法律规定的审批部门审查或者审查后未
予批准的，该项目的审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工
建设”。同时，《中华人民共和国城市规划法》第32条和《北京市
城市规划条例》第32条的也规定：“在城市规划区内新建、扩建和
改建建筑物、构筑物、道路和其他工程设施，必须持有关批准文件
向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据
城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件”。《城
市电力规划规范》中规定：“66kV高压架空电力线路不应穿越市中；
心区、重要风景旅游区、市区主干道、繁华街道等地。”而百旺家；
苑小区北面的农大北路为城市主干道。因此，被告的行政行为违反；
了上述法律、法规的规定，其做出行政行为的主要证据不足，依照；
《行政诉讼法》第54条的规定，应当予以撤销。
二、被告辩称
该建设工程规划许可证是符合程序性要求，依据事实合法做
出的，而环境影响并不属于审查范围。4个高压输电塔与小区的
距离都超过法定最小距离5m，输电塔并非穿越小区而是绕过小
区建设的。
三、第三人――北京电力公司辩称
这个工程是“奥运电力行动计划”的组成部分，是2004年
北京市60个重点建设项目之一，输电塔与小区最近距离也超过
了5m，并且小区是在五环以外，不属于市中心。
[类似案件]
关于高压电磁辐射对人体的危害问题，国际学术界目前还处于
研究阶段，但世界各地有关电磁污染引起致命疾病和精神疾病的案
例却层出不穷。同时，在抵制这类污染的过程中，我们清楚地看到
了公民环境维权意识的提高。
在中国很多地方都有类似情况出现：
1．北京市石景山御景山小区，数百位业主自发阻止位于小区
20m外的高压线改造工程，因为这个工程同样没有经过环保手续。
2．北京市朝阳区，有四位农民将北京电力公司告上法庭，认
为经过其住宅房顶的高压线损害了其身体健康。
3．北京市丰台区羊坊村3户村民的菜地里，一夜之间被施工
队挖出了几个大坑。日，这几位村民为了维护自己
所拥有的土地使用权不受侵犯，将华北电网有限公司北京电力公司
推上被告席，共索赔140余万元。
4．辽宁葫芦岛市化工研究所工程师纪绍庆和老伴于2003年9月
将化工研究所和连山区电业局告上法庭，诉称距其居住的住宅楼仅
7．7m远的66kV的高压线产生的电磁污染使其三个女儿先后变疯，
请求法院判决被告赔偿经济损失和精神损失共计340万元。
5．20世纪90年代初，台北莺歌镇凤鸣国中设校四年多来，24
名怀孕的女老师有16人流产，1人喉咙生良性瘤，疑是受到校区内
外七根高压电线塔产生的电磁波影响。
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对于线路铁塔，根开是指四个塔脚中两个相邻的塔脚中心的距离。正、侧根开分别是正面和侧面根开的简称，分别是指：正面——沿着线路方面看时，看到的两个塔脚的根开，也叫横向或横线路方向根开；侧面——站在线路侧面看时，看到的两个塔脚的根开，也叫顺向或顺线路方向根开。说简单点儿，就是矩形的长边和短边。但耐张塔塔脚是呈正方形排列，正、侧两方向都是一个值。
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